大湾区城市更新政策解读月报

（穗、莞、佛）

东莞最新旧改相关政策解读

一、东莞旧改政策动态

根据律房律地检索，9-10月份，东莞市颁布实施的城市更新相关政策文件不多，仅有《樟木头镇社区集体资产交易实施细则》（以下简称《实施细则》，见汇编，或见律房律地政策法规数据库网页http://www.law168.com.cn/doc/view?id=182447）。

二、最新旧改政策解读

《实施细则》主旨在于规范社区集体资产交易行为，共10680字，分总则、管理机构、交易方式、公开竞价交易、续约交易、磋商交易、小额资产交易、公开招引前期服务商、土地交易、信用警示制度、责任追究、附则，共十二章。城市更新活动中涉及集体资产交易的行为，自然也属于《实施细则》管辖的范围。纵观全文，与城市更新有关内容集中在第四条、第三十二条，以及第八章。

1、《实施细则》第四条、第三十二条第（七）项

第四条：“城市更新村企合作改造“旧项目”确定合作方、集体经济组织公开招引前期服务商及城市更新涉及的其他集体资产交易，需经集体资产交易平台进行交易，适用本细则。”

第三十二条第（七）项：“经市政府同意可按磋商交易方式确定合作方的城市更新改造项目。”

集体经济组织公开招引前期服务商需要上集体资产交易平台公开交易，显属无疑。城市更新村企合作改造确定合作方是否需要上集体资产交易平台，主要区分在于是否属于“旧项目”，“旧项目”需要上集体资产交易平台，“新项目”则需要上市公共资源交易中心。

何为“旧项目”？“旧项目”清单，以及政府批准的磋商交易的项目清单，在2019年9月26日印发的《关于印发〈东莞市城市更新“旧项目”处理措施〉及项目清单的通知》（东自然资〔2019〕431号，见律房律地政策法规数据库网页http://www.law168.com.cn/ueditor/edit?id=177651）有明确界定。

2、《实施细则》第八章

前期服务商制度是东莞市城市更新工作一项非常重要的基础制度。《实施细则》第八章就樟木头镇的前期服务商招引工作作了规定，具体规定也都在《樟木头镇集体经济组织“三旧”改造项目公开选取前期服务商工作操作指引（试行）》（樟府办〔2019〕9号）中，不再赘述。

广州最新旧改相关政策解读

一、广州最新旧改动态（9-10月份）

根据律房律地检索，今年9-10月，广州市级及各区先后发布了16个政策文件（含《征求意见稿》）。其中，市级文件5份，南沙区3份，黄埔区、荔湾区、海珠区、增城区新塘镇各2份。

二、最新政策文件解读

（一）《中共广州市委广州市人民政府关于深化城市更新工作推进高质量发展的实施意见》（穗字〔2020〕10号，以下简称10号文）主要内容：

1、导入产业。

引入职住平衡概念，更加强调旧改项目导入产业。

2、保障民生。

城市更新项目更加强调配建教育、医疗等公共服务设施以及交通、电力、环卫等市政基础设施，更加强调配建公共租赁住房、共有产权住房以及人才公寓，小面积市场化租赁住房等。

3、提高审批效率。

片区策划方案、详细规划修改方案和实施方案同步编制、统一编制，同步征求意见，同步审批。分阶段施工许可，详细规划修改方案批复后，先行办理建筑方案审查、分阶段施工许可等手续。

4、优化村民议事规则。

纳入三年实施计划、五年行动方案的城中村改造项目，拆迁补偿安置方案表决比例不低于村民（含“村改居”后的居民）和世居祖屋权属人数的80%，其余改造相关事项的表决按照《广东省农村集体经济组织管理规定》以及村集体经济组织股份制章程的规定执行。

5、鼓励土地整合。

鼓励旧村改造项目通过收购、置换等方式整合改造范围内的国有土地。原则上被收购整合的国有用地（不含“三地”）不超过改造范围总面积的10%，且被收购整合的国有用地上的建（构）筑物不再予以复建安置。

6、加强合作企业管理。

要求合作企业签订监管协议和承诺书，明确产业导入的内容与要求，保证三年内项目建设有实质性进展和项目建成后产业导入有实质性成效﹔履约情况纳入诚信管理。对于改造效率高、改造后产业效益突出的项目，可按规定予以奖励;对于未按监管协议和承诺书落实的，视情节承担相应责任，情节严重的应按强制退出机制依法依规处理。

7、探索“留守户”应对措施。

一是发挥村民自治议事制度的作用，对极少数谋求不当利益阻挠拆迁损害大多数被拆迁人利益的行为，村集体可根据股东（村民）代表大会等形式依法制订的“村规民约”对其采取必要的处置，涉及违法违纪的，村集体应及时移送线索交由有关部门依法查处。

二是发挥政府居中裁决解决纠纷的作用，依法推动城中村改造以政府裁决、司法裁判为突破口，寻求破解产权关系难以协调、开发利益分配不均的最优方案。据悉，黄埔区相关试点方案已经由市政府审定后报送至省政府。

8、留用地纳入改造范围也可以用于建设商品住宅。

在6号文、5号文鼓励留用地纳入旧村改造范围的基础上，进一步明确了“用途可结合城中村改造需求统筹研究确定（住宅、商业、商务、科技创新或工业等），供地方式按照城市更新政策办理。”突破了原留用地不能建设商品住宅的规定。

（二）《广州市深化城市更新工作推进高质量发展的工作方案》主要内容：

该《工作方案》的最大亮点是为广州市的城市更新工作提出了具体的奋斗目标：三年实施计划、五年行动方案、十年改造规划。

1、三年实施计划：

推进83条城中村改造、285个旧街区改造、213个村级工业园改造、95个专业批发市场改造、3个物流园改造。

2、五年行动方案：

推进183条（含三年计划83条）城中村改造、推进306个旧厂房改造、541个村级工业园改造、182个专业批发市场改造、推进11个物流园改造，基本完成422个旧街区改造项目。

3、十年改造规划：

推进约400条（含五年方案183条）城中村、约400个旧厂房改造、约300个专业批发市场改造、37个物流园改造，力争完成总面积不少于26平方公里的村级工业园改造，常态化推进旧街区改造工作，完成其他需改造的旧街区改造任务。

（三）《关于印发〈广州市城市更新实现产城融合职住平衡的操作指引〉等5个指引的通知》主要内容：

广州市规划与自然资源局为贯彻实施10号文，制定了《广州市城市更新实现产城融合职住平衡的操作指引》《广州市城市更新单元设施配建指引》《广州市城市更新单元详细规划报批指引》《广州市城市更新单元详细规划编制指引》《广州市关于深入推进城市更新促进历史文化名城保护利用的工作指引》。

《广州市城市更新实现产城融合职住平衡的操作指引》（以下简称《职住平衡指引》）主要为了落实10号文第2点“产城融合，分区施策”而制定。主要内容是将全市分成三个圈层，第一圈层要求职住比6：4，第二圈层要求职住比4：6，第三层要求各个区自行制定。《职住平衡指引》对每个圈层的功能定位、发展方向也作了明确规定。需要指出的是，职住比的要求可以整个城市更新单元为范围，也可以改造项目用地范围为界。

其他四个《指引》是规划编制的技术性或程序性要求，主要内容是贯彻落实10号文中关于“保障民生，补强短板”、“传承文化，突出特色”、“生态优先，打造精品”的规定。《广州市城市更新单元设施配建指引》《广州市关于深入推进城市更新促进历史文化名城保护利用的工作指引》就公建配套的等级、类别、比例等，以及文化历史保护等提出了明确要求；《广州市城市更新单元详细规划报批指引》《广州市城市更新单元详细规划编制指引》就详细规划的编制与报批提出了明确的程序性要求。

《广州市城中村全面改造大型市政配套设施及公共服务设施专项评估成本估算编制指引》解读：

《广州市旧村庄全面改造成本核算办法》（穗建规字[2019]13号）附件《旧村庄全面改造成本构成一览表》第6.8项规定“为区域服务的大型市政基础设施和公建配套设施等公益性专项建设”的成本应当“根据旧村庄规划后重建区范围规划情况，进行专项评估后纳入改造成本。”（此前，通常是按照6亿元/平方公里或实际工程量计算。）

《成本估算指引》即为落实上述规定而制定。该《指引》正文2049字，12个条文，详细规定了大型市政配套设施与公共服务设施的种类、评估成本的具体内容以及评估的依据以及评估成本与实际发生成本不一致时的处理等。该《指引》另有三个附件《城中村全面改造大型市政基础设施及公共服务设施成本估算及审核工作流程》《广州市城中村全面改造大型市政配套设施专项评估成本估算编制指引一览表》《广州市城中村全面改造公共服务设施专项评估成本估算编制指引一览表》。

根据该《指引》，在片区策划方案或改造方案编制阶段，就应当进行大型市政配套设施与公共服务设施的评估，然而此时单体报建及施工图尚未具备，很难进行准确评估。

（五）《广州市城市更新办法配套文件（修订征求意见稿）》解读：

《广州市城市更新办法配套文件》包括三个文件：《广州市旧村庄更新实施办法》《广州市旧城镇更新实施办法》《广州市旧厂房更新实施办法》，自2016年1月1日起实施，今年12月31日到期。本月21日，广州市住房和城乡建设局依照《广州市行政规范性文件管理规定》，发出《关于公开征求〈广州市城市更新办法配套文件〉（修订征求意见稿）》意见的公告》（广州市住房和城乡建设局公告第87号），就三个文件的修订公开征求社会意见，征求意见时间从2020年10月21日至2020年11月19日本月。

1、《广州市旧村庄更新实施办法（修订征求意见稿）》解读：

该稿以贯彻落实10号文为基调，充分吸收了近年来省、市、区关于旧村庄更新改造政策的创新内容。与省3号、省71号文以及市6号文、5号文等重复的内容不再赘述，值得注意的有以下两点：

（1）取消合作企业投标前不得参与基础数据调查和实施方案编制的规定。

现《广州市旧村庄更新实施办法》第（四）项规定“参与招标企业应当承诺未参与该村更新改造基础数据摸查和方案编制工作；如有违反承诺的，一经核实，应当自愿退出招标、取消竞投标资格或终止相关合同。城市更新部门应当公布举报电话，加强对招标活动的监督管理。监察部门应当加强监察。村务监督委员会应当对招标活动和信息披露情况进行监督。”

《征求意见稿》取消了这个规定。律房律地认为，这也为前期服务商制度的推出扫清了障碍。

（2）招商公告期限从45天压缩至30天。

2、《广州市旧厂房更新实施办法（修订征求意见稿）》解读：

关于自行改造以及政府收储与自行改造相结合的改造方式，该稿无大变化。调整与变化主要表现在政府收储方面，将6号文、5号文中关于政府收储界限、收储补偿标准、补偿款包含的范围（土地污染治理费等）等均吸收修订稿。

总的来看，该稿进一步细化、完善了政府收储的操作内容，对于自行改造无明显利好。

3、《广州市旧城镇更新实施办法（修订征求意见稿）》解读：

比起现行《广州市旧城镇更新实施办法》，修订稿增加了四个条文（从现17条增加到21条）。主要是增加了成本核算的内容（第十九条）作为测算融资地块土地出让金的依据，容积率奖励，以及老旧小区微改造和全面改造之“政府征收、捆绑招标”（5号文有规定）的内容。

省71号文规定“单一主体收购改造”模式并未出现在修改稿。

总的来看，改稿沿袭了原有规定，并无明显创新。

（六）《广州市黄埔区 广州开发区关于进一步深化城市更新工作推进高质量发展的若干措施》解读：

广州市黄埔区、广州开发区是广东省“三旧”改造创新试点单位，原城市更新10条大胆创新，以“快拆、快批、快建”为宗旨，规定了“先拆后批”、“灵活分期”、“财政资金兜底”等新举措，推动开发区城市更新工作一直走在全市的前列。

《广州市黄埔区 广州开发区关于进一步深化城市更新工作推进高质量发展的若干措施》（以下简称《若干措施》）在此基础上，进一步解放思想，围绕着“优化审批”、“强化统筹”、“确保快建”，提出了一系列创新举措。

在“优化审批”方面，提出“城市更新项目可免予编制片区策划方案，直接编制改造实施方案，并与控制性详细规划调整同步推进、并联审批。”为了简化基础数据调查，提出“对经产权登记的建筑，以土地权属和用地证明文件、房屋产权登记查册表等资料为准，免于进行实地测量”。非工业用途的单一权属的商办等用地，符合标图建库条件的，可以按照旧厂房改造政策实施改造。

在“强化统筹”方面，提出以片区为单位统筹开展各专项评估，以镇街为单元统筹配建教育设施，以镇街为单元建设用地规模指标腾挪，统筹拆迁建设确保重点地段优先开工。

在“确保快建”方面，允许通过出具承诺函（承诺按区有关要求在规定时间内完成安置区和公配设施建设交付），先行申请办理融资区部分商品房预售手续，缓解企业资金压力；在承诺不影响项目建设时序和规划建设方案的情况下，允许按照经城市更新部门同意的方案，灵活分期、分区申请开工；允许在一定条件下先行开展土方开挖、外运工作，先行建设签约中心、回迁样板房和老人临时安置区。此外，还规定了弃产房处置以及推动行政裁决（目前正在与省司法厅沟通，思路是根据中共中央办公厅、国务院办公厅《关于健全行政裁决制度加强行政裁决工作的意见》，由省人大授权广东省政府在广州市试点此项工作）。

（七）《广州市黄埔区 广州开发区旧村合作改造类项目公开引入合作企业工作指引（试行）》解读：

比起原《广州开发区城市更新局关于印发广州市黄埔区广州开发区旧村合作改造类项目公开引入合作企业工作指引（试行）的通知》（穗开更新规字〔2019〕2号），该《工作指引》变动不大，主要有以下几个方面：

一是增加要求“竞得合作企业不得以任何直接或间接方式向第三方转让项目合资公司股权”（见该《工作指引》第三条“引入合作企业的要求”第（六）项），目的在于防范炒卖旧村改造项目；

二是农村集发布（招商）公告信息至申请合作企业提交资格审核材料时间从原“45日”改成“不得少于7个工作日”（见该《工作指引》第三条“引入合作企业的程序”第（二）项之1），目的在于提高招商工作效率，实际上也将事先未充分准备的企业排除在外了；

三是村集体与竞得合作企业签订《合作框架协议》的场所由代理机构或者区城市更新部门指定，不再是共同指定（见该《工作指引》第三条“引入合作企业的程序”第（二）项之1）；

需要指出的是，该《工作指引》未要求村集体先引进意向合作企业，关于村集体表决的比例仍保持了原《指引》的规定，即成员大会或成员代表会议到会人员的80%。

（八）《广州市荔湾区旧村庄更新改造项目公开引入合作企业工作指引》解读：

比起《广州市住房和城乡建设局关于印发〈关于进一步规范旧村合作改造类项目选择合作企业有关事项的意见〉的通知》（穗建规字[2020]16号），《广州市荔湾区旧村庄更新改造项目公开引入合作企业工作指引》有以下不同之处：

1、企业注册资本（实缴资本）不低于5亿元人民币（以验资报告为准）；

2、有开展“三旧”改造经验（旧村项目要求已经同村集体经济组织签订改造合作协议并开展前期工作，旧厂旧城项目要求已经取得建设工程施工许可证）。没有要求荔湾区的经验；

3、引入的合作企业须投资并实施荔湾区不少于一所公办学校的环境整治提升工作（具体学校由荔湾区政府指定）， 该投资不纳入改造地块项目的改造成本；

4、优先从中国房地产业协会最近发布的《中国房地产开发企业 500强》中遴选合作企业。

荔湾区未要求先引进意向合作企业。

（九）《广州市海珠区旧村庄更新改造项目公开引入合作企业及合作意向企业工作指引（征求意见稿）》解读：

比起《广州市住房和城乡建设局关于印发〈关于进一步规范旧村合作改造类项目选择合作企业有关事项的意见〉的通知》（穗建规字[2020]16号），《广州市海珠区旧村庄更新改造项目公开引入合作企业及合作意向企业工作指引（征求意见稿）》有以下不同之处：

1、实缴注册资本不低于5亿元（以验资报告为准）。

2、具有二级资质及以上房地产开发资质：

3、近五年房屋建筑面积累计竣工验收25万平方米以上。

4、资金实力：改造范围内现状建筑面积小于60万平方米的项目，企业总资产不低于100亿元；现状建筑面积大于等于60万平方米的项目，企业总资产不低于200亿元。企业净资产不低于50亿元。

5、具备与改造地块相匹配的产业布局和产业导入能力。

6、企业诚信信誉好，社会责任感强，银行信用记录良好,通过国家企业信用信息公示系统、信用中国（广东、广州）等系统查询以及近5年在市场监管、税务、建设和规划国土、城管、教育、文广旅体、卫生健康等部门没有严重违法违规和不讲诚信的记录，不存在工程“烂尾”或其他严重违法违规情况。

7、引入的合作企业应在签订的合作协议中约定，自签订合作协议之日起90日内，在海珠区设立具有独立法人资格的全资子公司，办理工商注册、税务登记等手续。合作协议还应当约定，未经村集体经济组织报请区城市更新工作领导小组同意的，全资子公司不得变更股东、转让股权；全资子公司在推进城中村改造过程中产生的债权债务及安全生产等责任均由全资子公司和合作企业共同承担。

8、优先从中国房地产业协会最近发布的《中国房地产开发企业 500强》中遴选合作企业。

比起荔湾区的要求，海珠区的要求更注重产业导入、资金实力与企业信誉等。

（十）《增城区新塘镇旧村庄全面改造项目集体物业拆迁补偿安置工作指引》解读：

《广州市旧村庄全面改造成本核算办法》只是笼统地规定：“拆迁补偿安置方案（含具体细化的补偿标准和操作办法）由村集体在不突破总体改造成本的前提下自行统筹实施。”在具体实操中，究竟按照什么标准对村民个人房屋以及村集体物业实施补偿，则缺乏明晰统一规定。目前，南沙、开发区、番禺等多个区制定颁布了较为初步的统一标准。《增城区新塘镇旧村庄全面改造项目集体物业拆迁补偿安置工作指引》（以下简称《集体物业指引》）《增城区新塘镇旧村庄全面改造项目个人房屋拆迁补偿安置工作指引》（以下简称《个人房屋指引》）则是此类文件中较为具体详细的，预计有利于拆补工作的推进。

该《工作指引》将集体物业补偿方式分为货币补偿与续租补偿，区分为自建自用、自建出租，及租地建设三类情形规定不同的标准。如果是货币补偿，租地建设物业对承租人的补偿内容包括建筑物残值补偿、停产停业损失补偿、搬迁补助、附着物补偿；自建出租物业对承租人的补偿包括停产停业损失补偿、搬迁补助、附着物补偿；自建自用物业给予所有权人搬迁补助、附着物补偿以及租金损失补偿。

（十一）《增城区新塘镇旧村庄全面改造项目个人房屋拆迁补偿安置工作指引》解读：

该《工作指引》将补偿安置对象分为两类：一是村民，二是非村民；该两类补偿安置对象施行不同的补偿标准：对于村民，原则上按照四层以下的实测面积施行“拆一补一”；对于非村民，原则上不超过基底实测面积×3.5。有证且证载面积大于实测建筑面积的，原则上按照证载面积计算安置面积，但大于实测建筑面积的部分，按照权益面积处理。

该《工作指引》还对国有土地上住宅房屋、特殊基底宅基地、住改商以及超出回迁安置面积补偿、弃产补偿、临迁费、搬迁补助费、地上附着物补偿、奖励等作了详细规定。

（十二）《广州市南沙区城市更新土地整备中心关于印发〈广州市南沙区旧村更新改造项目完善集体建设用地手续工作指引（试行）〉等三个工作指引的通知》解读：

该《通知》包括《广州市南沙区旧村更新改造项目完善集体建设用地手续工作指引（试行）》（简称《完善用地手续指引》）《广州市南沙区旧村更新改造项目“三地”认定报批工作指引（试行）》（简称《“三地”报批指引》）《广州市南沙区旧村更新改造项目集体建设用地转为国有建设用地报批工作指引（试行）》（简称《“集转国”指引》）三份文，针对实施旧村改造不可回避的三个重要事项做出的全面、系统指引。

1、《完善用地手续指引》

该《指引》详细规定了完善建设用地手续前的核实基础信息、确权、补录图斑等三项准备工作，以及完善建设用地手续的基本要求、材料准备、办理流程等。

2、《“三地”报批指引》

“三地”是指符合土地利用总体规划和城乡规划,位于城市规划区或者村庄建设规划区内难以单独出具规划要点,被“三旧”改造范围分隔（割）、包围、楔入或者夹杂于其中的边角地、夹心地、插花地。

《广东省国土资源厅关于“三旧”改造工作实施意见（试行）的通知》（粤府办〔2009〕122号）规定一般“三地”的判断标准：单块面积小于3亩,且累计面积不超过主体地块面积（不含“三地”）的10%；《广东省国土资源厅关于印发深入推进“三旧”改造工作实施意见的通知》（粤国土资规字〔2018〕3号）规定超标“三地”的判断标准：单块面积大于3亩,或累计面积超过项目主体地块面积（不含“三地”）的10%,且原则上不超过20%。

该《指引》进一步明确规定认定“三地”的机构、程序以及报批材料等。

3、《“集转国”指引》

早在78号文和122号文中就规定了“集转国”。但“集转国”的具体程序、报批部门、报批材料等则一直未有明确规定。该《指引》则填补了这一空白，对于指导“集转国”报批，意义重大。

佛山最新旧改政策解读

一、佛山旧改政策动态

根据律房律地检索，佛山市2020年9-10月共颁布旧改政策文件两份：一是《佛山市南海区狮山镇城市更新（"三旧"改造）及村级工业园改造提升扶持办法（试行）》（狮府〔2020〕97号，2020年11月1日生效实施）；二是《顺德区新发展理念村级工业园升级改造产业项目入园标准及把关机制操作指引（征求意见稿）》（2020年10月19日发布）

二、佛山最新旧改政策文件解读

（一）《佛山市南海区狮山镇城市更新（"三旧"改造）及村级工业园改造提升扶持办法（试行）》（狮府〔2020〕97号，下称“狮府97号”）

第一，狮府97号文规定从适用范围、扶持政策以及工作奖励，明确了狮山范围内可适用扶持政策的项目类型（主要为已申报城市更新单元计划的工改工、工改商项目）。

第二，在扶持政策方面，按照区认定为村级工业园改造提升示范项目、镇拆除重建类项目，结合项目拆除面积、重建容积率以及重建面积等相关因素，给予土地一手承租人、土地使用权人、土地所有权人以及投资者一定奖励。

第三，在申请程序方面，由申请人向所在管理处提出申请，逐级报镇“三旧”领导小组审核后，由镇财政局拨付。

（二）《顺德区新发展理念村级工业园升级改造产业项目入园标准及把关机制操作指引（征求意见稿）》

第一，明确适用项目分类。《征求意见稿》明确适用于全区的使用村改工业用地引进投资的产业项目和入驻村改工业用地上建成的工业厂房建筑物的项目。

第二，明确引入产业的定位。《征求意见稿》根据不同的项目类型，详细列举了各街道产业引入的类型及发展方向。开发企业可根据自身实力及顺德政策要求，引入相关产业入驻村改项目。

第三，引入产业强调经济指标。《征求意见稿》将村改造项目分为：改造后为国有用地性质并通过公开出让的村改工业地块项目、改造后为集体用地性质的村改工业地块项目及配建移交给村集体所有的物业、村改自改产业地块项目，针对各类项目从纳税强度、固定资产投资强度两方面提出经济指标。与此同时，还要求村改造入驻企业签订相关投资协议。

第四，明确村改引入产业项目的监督与管理。《征求意见稿》针对村改引入产业项目制定了完整的监管管理机制：（1）明确签订投资开发建设协议，落实企业开发责任，监管主体的监管责任。（2）强调项目产业方向及立项的监管。（3）引导科技企业入驻。（4）严格落实项目建设标准。（5）按规定完成商事登记和不动产登记。（6）商品厂房类项目的开发、流转严格把控。（7）环境保护监管。（8）经济贡献监管。

总的来看，《征求意见稿》对开发企业参与顺德村改的内容、方向以及后期开发建设均已详细明确，对企业而言，在参与项目前应充分开展项目调研，确认能否按规定引入项目产业，以及引入产业后能否如期开发。否则，在投入项目后，可能面临因无法按约开发导致承担相应的违约责任和处罚。