广东省的三旧改造（城市更新）政策与实务
一、宏观背景
（一）土地资源是极其有限的，而土地又是一切社会经济活动的载体和平台，需求普遍、无限。
（二）节约集约的历史。
节约集约用地是个永恒的话题，也是个历久弥新的话题，早在《关于国家建设征用土地办法》（1953年12月）第四条已经出现“节约用地”的提法。
（三）改革开发以来，耕地急剧减少，人地矛盾空前激化。
1978年以来，我国经济飞速发展，对土地的需求与日俱增。各类开发区、产业园区如雨后春笋，农民建房遍地开花，圈占了大量农田，导致全国的耕地急剧减少。人多地少的矛盾加剧。
（四）修改《土地管理法》，加强耕地保护。
国家土地管理局提出“18亿亩耕地红线”的概念，要求强化耕地保护，得到朱镕基同志的支持。
1998年修改《土地管理法》，从事前审批的角度，建立了号称世界上最严格的耕地保护制度。同时，国家土地管理局也成功地从“局”升格为“部”。
（五）《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号），提出完善国家土地督察制度，强化对违法用地的查处。从事后监管的角度，进一步强化了耕地保护。
（六）近年来，加强耕地保护、促进土地节约集约利用，不仅仅是国民“吃饭”问题，更是被提到了社会主义生态文明的高度，推进“三条线”的划定工作。
二、三旧改造缘起：
（一）“三旧改造”的地方实践
《深圳市城中村（旧村）改造暂行规定》（深府〔2004〕177号文）：“旧村改造”；
《关于宝安龙岗两区自行开展的新安翻身工业区等70个旧城旧村改造项目的处理意见》（深府〔2006〕258号）：“旧城旧村改造”；
《关于加快推进旧城镇旧厂房旧村居改造的决定》（佛府〔2007〕68号文）：“三旧改造”。
（二）成为国家政策
2008年3月，时任总理温家宝同志的殷切希望；
2008年12月，国土资源部、广东省人民政府在广州市联合举行广东省建设节约集约用地试点示范省启动仪式，签署了《关于共同建设节约集约用地试点示范省的合作协议》，明确双方将共同推进经国务院领导审阅的《广东省节约集约用地试点示范省工作方案》；
2009年2月，广东省人民政府公布《广东省建设节约集约用地示范省工作方案》，要“不断完善有关政策措施”；
2009年8月，广东省人民政府发布《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》（粤府〔2009〕78号）；
2009年11月，广东省人民政府办公厅发布《转发省国土资源厅关于“三旧”改造工作实施意见（试行）的通知》（粤府办〔2009〕122号）；
2013年6月，国土资源部批复《广东省深入推进节约集约用地示范省建设工作方案》
2016年9月，广东省人民政府发布《关于提升“三旧”改造工作水平促进节约集约用地的通知》（粤府〔2016〕96号）；
2018年4月，广东省国土资源厅《关于深入推进“三旧”改造工作的实施意见》（粤国土资规字〔2018〕3号）。
（三）珠三角主要城市的旧改政策体系
广东省（43篇）；广州市（60篇）；深圳市（182）；东莞市（102篇）；佛山市（92篇）；中山市（37篇）；珠海市（44篇）；惠州市（21篇）；江门市（20篇）；肇庆（9篇）。共610篇。
《关于开展城镇低效用地再开发试点的指导意见》（国土资发〔2013〕3号）；
《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见》（国土资发〔2016〕147号）。
（四）“三旧”定义
1、广东省的定义
根据《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》（粤府〔2009〕78号）第（六）条规定，下列土地可列入“三旧”改造范围：
城市市区“退二进三”产业用地；
城乡规划确定不再作为工业用途的厂房(厂区)用地；
国家产业政策规定的禁止类、淘汰类产业的原厂房用地；
不符合安全生产和环保要求的厂房用地；
布局散乱、条件落后，规划确定改造的城镇和村庄；
列入“万村土地整治”示范工程的村庄等。
2、广州市的定义
《广州市城市更新办法》第十三条 下列土地申请纳入省“三旧”改造地块数据库后，可列入城市更新范围：
（1）城市市区“退二进三”产业用地；
（2）城乡规划确定不再作为工业用途的厂房（厂区）用地；
（3）国家产业政策规定的禁止类、淘汰类产业以及产业低端、使用效率低下的原厂房用地；
（4）不符合安全生产和环境要求的厂房用地；
（5）在城市建设用地规模范围内，布局散乱、条件落后，规划确定改造的旧村庄和列入“万村土地整治”示范工程的村庄；
（6）由政府依法组织实施的对棚户区和危破旧房等地段进行旧城区更新改造的区域。
3、深圳市的定义
《广州市城市更新办法》第二条第二款：本办法所称城市更新，是指由符合本办法规定的主体对特定城市建成区（包括旧工业区、旧商业区、旧住宅区、城中村及旧屋村等）内具有以下情形之一的区域，根据城市规划和本办法规定程序进行综合整治、功能改变或者拆除重建的活动：
（一）城市的基础设施、公共服务设施亟需完善；
（二）环境恶劣或者存在重大安全隐患；
（三）现有土地用途、建筑物使用功能或者资源、能源利用明显不符合社会经济发展要求，影响城市规划实施；
（四）依法或者经市政府批准应当进行城市更新的其他情形。
也有一些城市分别就“旧厂房”、“旧城镇”、“旧村庄”作了定义，如中山、汕头等市。
总结：有上盖物的存量建设用地，包括有合法手续的用地、可以完善手续的用地，闲置土地除外。
三、广东省的旧改成效
已完成改造项目6190个，其中，旧城镇2125个，旧厂房3037个，旧村庄1028个；已完成改造面积366452.22亩，其中，旧城镇103492.86亩，旧厂房149562.19亩，旧村庄113397.18亩。
所有已完成改造的项目的经济状况：
建筑面积由改造前的19349.25万平方米增加到改造后的83211.78万平方米；
就业人口由改造前的464.40万人增加到808.46万人；
年度税收由改造前的710609.37万元，增加到2683400.53；
第二产业产值由改造前年产值6142368.35万元增加到改造后当年实现产值9429415.51万元，改造后预期年产值14349876.01；
第三产业营业收入由改造前年营业收入1994100.45万元增加至改造后当年（期）实现营业收入8177282.34万元，改造后预期年营业收入12315937.11万元。
四、3号文的基本内容
（一）标图建库
1、为什么要“标图建库”？（可控）
2、逐步完善的“标图建库”条件？（更直观的“三旧”定义）
（二）完善手续
1、完善土地征收手续；
2、完善历史用地手续。
（三）改造模式
自行改造、合作改造、政府收储、
（四）土地供应
协议出让、公开出让
五、广州市的旧改政策
（一）基本思路
背景：
思路：
（二）基本流程
（三）旧厂改造的主要内容
1、改造模式
2、土地供应
3、出让金计收
4、产权人利益保护
5、对新产业新业态的支持
（四）旧村改造的主要内容
1、改造思路（土地财政）
2、改造模式
3、土地供应
4、出让金计收
5、引进开发商
（五）旧城镇改造
六、深圳市的旧改政策
（一）基本思路
背景：计划单列市；经济结构优秀，土地财政依赖极弱；
思路：政府干预较少
（二）基本流程
（三）旧工业区改造
（四）旧住宅区改造
（五）城中村改造
七、几个问题
（一）东莞的M0政策；
（二）三旧改造政策对《土地管理法》的影响
1、管理重心转移；
2、对公开出让的挑战；
3、对“净地”出让的挑战；
4、对闲置土地处置的挑战；
5、对补偿标准的突破；
6、对税收管理的影响；
7、对历史遗留问题处理的影响。
（二）解决“钉子户”难题的三个思路
1、所有权人收回集体建设用地使用权
2、房屋征收程序中的补偿决定
3、土地征收程序中的强制交地
（三）征地拆迁与“三旧”改造中承租人的法律地位
（四）“三旧”改造中的国有资产处置
（五）“三旧”改造的行政审批行为是否可诉？
