国土资源部关于广东省深入推进节约集约用地示范省建设工作方案的批复

国土资函〔2013〕371号

广东省国土资源厅：

《广东省国土资源厅关于报送广东省深入推进节约集约用地试点示范省建设工作方案的请示》（粤国土资规划报〔2013〕100号）收悉。经研究，现批复如下：

一、你省以“三旧”改造为重点的节约集约用地示范省建设已取得显著进展，积累了重要经验。在已有工作基础上，深入开展节约集约用地示范省建设，是贯彻落实党的十八大精神、践行习近平总书记对广东提出的“三个定位、两个率先”目标的重要举措，是进一步探索创新土地管理制度、大力推进节约集约用地的根本要求，对提高土地资源保障能力、促进经济加快转型发展、建设美丽广东具有重大意义。部原则同意《广东省深入推进节约集约用地示范省建设工作方案》（以下简称《工作方案》），请认真组织实施。

二、深入推进示范省建设，要以促进生态文明建设和“四化”同步发展为目标，以加快转变经济发展方式和土地利用方式为主线，坚持保障发展、保护资源、保护权益并重，按照更高站位、更深层次、更宽领域的要求，进一步解放思想、深化改革，着力创新体制机制，大力推进节约集约用地，持续释放改革红利，充分发挥先行先试作用，为全国提供示范和借鉴。

三、要坚持最严格的耕地保护制度，全面落实耕地保护目标责任，建立健全耕地保护经济补偿机制，大力推进高标准基本农田建设，确保土地利用总体规划确定的耕地保有量和基本农田保护面积不减少、质量有提高。

四、要坚持最严格的节约用地制度，在深化“三旧”改造试点探索的基础上，全面推进城镇、开发区、工业项目、基础设施、农村建设节约集约用地，大力开发利用地下空间，加快盘活闲置土地和批而未供土地；结合实际完善建设用地标准体系，从严实施项目用地定额标准，促进各类项目节约用地；加强城乡统一的土地市场建设，加快完善土地税费制度，健全节约集约用地的激励与约束机制。

五、要坚持以人为本，发挥群众主体作用，充分尊重和切实保障群众土地合法权益，让群众共享改革发展成果；建立健全平等协商机制，统筹兼顾各方利益，充分调动各方面积极性。

六、要加强组织领导，规范操作程序，强化监督管理，完善风险防控机制，确保示范省建设按照《工作方案》安排规范有序推进。要制定具体实施方案，经省人民政府批准后报部备案；实行动态评估，适时调整完善方案，及时解决示范建设过程中出现的新情况、新问题。

七、要加强部省沟通，示范省建设中遇到重大问题要及时报部，部将加强业务指导和政策支持，共同做好示范省建设工作。

附件：广东省深入推进节约集约用地示范省建设工作方案

中华人民共和国国土资源部

二〇一三年六月十三日

附件：

广东省深入推进节约集约用地示范省建设工作方案

按照国务院领导对建设广东节约集约用地示范省的重要指示，从2008年起，国土资源部和广东省人民政府合作共建节约集约用地示范省，取得了明显成效，积累了重要经验。为了适应率先全面建成小康社会、深化改革开放的新形势新要求，进一步深入推进示范省建设，创新体制机制，全面提升节约集约用地水平，继续发挥先行先试作用，根据国家统一部署，结合广东实际，制定本工作方案。

一、总体要求

(一）指导思想。深入贯彻党的十八大精神，紧紧围绕习近平总书记对广东提出的“三个定位、两个率先”的总要求，以大力推进生态文明建设和促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展为目标，以加快转变经济发展方式和土地利用方式为主线，坚持最严格的土地管理制度，坚持保障发展、保护资源、保障权益并重，创新节约集约用地的体制机制，不断拓宽耕地保护严、建设占地少、用地效率高的科学发展道路，为促进经济持续健康发展、建设美丽广东提供坚实保障，为实现中华民族伟大复兴的中国梦作出更大贡献。

(二）总体目标。

——耕地数量质量保护全面加强。耕地保护经济补偿机制全面建立，耕地保护目标责任制度全面落实，建设占用耕地实现占补平衡，确保土地利用总体规划确定的耕地保有量和基本农田保护面积不减少、质量有提高。

——节约集约用地水平显著提高。与2010年相比，单位地区生产总值建设用地量到2015年降低30%，到2020年降低55%；单位建设用地二、三产业增加值到2015年提高55%，到2020年提高一倍，节约集约用地水平居全国前列。

——国土空间开发格局不断优化。建设用地综合承载能力显著提高，生产、生活、生态空间协调统一，保障经济社会全面协调可持续发展。

——制度机制建设取得重要进展。规划管控、计划调节、标准控制、市场配置、政策鼓励、监测监管、考核评价、共同责任的节约集约用地体系全面建成，节约集约用地制度更加健全。

（三）基本原则。

——坚持解放思想，改革创新。以思想解放推动观念创新、制度创新、实践创新，持续释放改革红利，促进节约集约用地，破解土地资源瓶颈制约。

——坚持市场调节，政策引导。切实转变政府职能，改善和加强宏观管理，加快建立城乡统一的土地市场，充分发挥市场配置土地资源的基础性作用，加快完善土地税费制度，健全节约集约用地的激励与约束机制。

——坚持以人为本，保障权益。充分尊重和保障土地权利人的权益，建立健全平等协商机制，统筹兼顾各方利益，让群众共享改革发展成果。

——坚持规范运作，有序推进。建立健全党委领导、政府负责、部门协同、公众参与的工作机制，统筹规划、分步实施，全面推进、突出重点。正确处理改革创新与依法行政的关系，正确处理改革、发展、稳定的关系，确保示范省建设健康有序推进。

二、主要内容

(一）加强国土空间开发的规划计划管控。组织实施《广东省国土规划（2006～2020年）》，统筹生产空间、生活空间和生态空间，推进国土集聚开发、分类保护和综合整治，优化国土空间开发格局，合理控制国土开发强度。严格执行土地利用总体规划，发挥规划对城乡建设用地规模、结构和布局的统筹管控作用；以土地利用总体规划确定的规模为依据，加强相关空间规划协调衔接，逐步实现国土空间规划“一张图”管理；做好土地利用总体规划评估调整工作，按照以人定地、基本公共服务均等化等原则，合理配置新增建设用地；因地制宜探索编制区域性、市域内功能片区土地利用总体规划，强化区域和城乡土地资源的统一规划和整合利用。推进土地利用计划差别化、精细化管理，统筹新增建设用地计划、城乡建设用地增减挂钩计划和围填海计划安排，用好增量、盘活存量，区别对待、有保有压，促进区域、城乡、产业协调发展。

(二）健全耕地保护长效机制。全面建立并不断完善耕地保护经济补偿机制，调动农村集体经济组织和农民保护耕地的积极性。加强耕地质量建设与管理，完善政府主导、国土搭台、部门联动、群众参与的工作机制，统筹规划、整合资金、整体推进土地综合整治，对零星、分散、低效的基本农田归并整合，建设优质集中连片的高标准基本农田，推动农业区域化布局、专业化生产和适度规模化经营，加快建设现代农业产业园区和发展多功能农业。在确保全省耕地保有量和基本农田面积不减少的前提下，优化耕地和基本农田布局，提高耕地总体质量。

(三）深化旧城镇、旧厂房、旧村庄改造探索与创新。在继续执行《广东省人民政府关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》的基础上，按照《国土资源部关于开展城镇低效用地再开发试点的指导意见》的规定，适应经济转型发展、推进新型城镇化的要求，继续创新“三旧”改造实施模式，着力完善规划管控、市场配置、权利保护、收益分配等配套管理政策。严格执行试点各项政策，进一步落实好差别化的改造支持政策，重点扶持基础设施和公益性改造项目，注重保护历史文化遗产，实现经济效益、社会效益和生态效益的有机统一；进一步规范“三旧”改造项目的供地方式，建立批后跟踪机制，确保改造方案严格实施；完善土地增值收益分配机制，通过税费调节等手段，合理分配土地增值收益；健全民主协商和司法裁决机制，促进“三旧”改造和谐有序进行。

(四）全方位推进节约集约用地。通过严格建设项目用地控制指标标准和项目准入管理、加快产业转型升级等措施，推进各类开发区土地节约集约利用；将开发区节约集约用地评价结果作为各类开发区扩区、升级的重要依据，推动建成一批开发区节约集约用地示范区。统筹基础设施建设布局，在各类工程设计和建设中推广节地技术及模式；探索建立经营性基础设施和社会事业用地有偿使用制度。积极发展高标准立体化厂房，支持工业企业“零增地”发展，引导有条件企业在符合城乡规划、消防安全的前提下进行厂房加层和建设地下储存仓库，提高工业用地投资强度和利用效率；探索推行工业用地先租后让和租让结合制度。完善建设用地空间使用权取得、流转和登记等政策，规范管理，畅通渠道，科学有序推进土地空间立体利用。加快推进批而未供建设用地供地进度，加大闲置土地处置力度，及时有效盘活利用存量建设用地。

(五）健全节约集约用地标准控制制度。严格实行建设项目准入标准，严格执行限制禁止用地目录，严格控制“两高一资”项目用地，对达不到投资强度、容积率、建筑系数等要求的项目不予供地。完善科学可行的建设用地标准体系，逐步实行城乡统一的建设用地指标控制。在国家已发布实施的土地使用标准基础上，结合广东实际制定工业项目、公共基础设施和公用事业项目用地指南，从严实施用地定额标准，严格控制用地规模，促进各类项目节约用地。探索建立工业及经营性建设项目投资和产出标准体系，综合评定土地利用效率和效益，对土地利用强度低、投入产出效益差的项目探索实施退出机制，促进土地资源的循环利用。

(六）加强土地市场建设。继续深化国有土地有偿使用制度改革，扩大土地有偿使用范围。完善建设用地储备制度，探索资金管理、计划管理、委托管理等土地储备管理方式。规范国有土地使用权公开交易行为，全面实行土地使用权网上交易。实行差别化产业供地政策，按照产业项目和产业业态等推行产业用地弹性年期出让和租赁制；探索将投资强度、产业集聚、产业升级作为重要条件，完善工业用地招拍挂的方法和途径。结合农村集体产权制度改革，探索集体建设用地使用权人以土地使用权联营、入股等形式兴办企业和参与经营性基础设施运营，研究建立集体土地价值评估体系，探索集体建设用地作价入股的方式和收益分配办法，做好入股土地的确权登记颁证。加强城乡统一土地市场诚信体系建设，营造土地使用者依法用地、中介机构依法经营的有利环境。

(七）深化土地管理重点领域改革。按照《国务院关于同意广东省“十二五”时期深化行政审批制度改革先行先试的批复》要求，以加快转变政府职能为契机，推进土地审批制度改革，重点在调整审批内容、简化审批程序、明晰权利责任、提高审批效率等方面先行先试。深化征地制度改革，逐步缩小征地范围，完善征地补偿安置办法，探索被征地农民共享土地增值收益的实现方式，优化征地实施程序，提高征地过程的透明度，切实维护被征地农民合法权益。探索完善宅基地管理制度，保护农民土地合法权益，保障符合规划、一户一宅和标准控制的农民建房用地；探索宅基地退出机制，健全农民退出宅基地的经济补偿和权益保障政策。开展农村大比例尺地籍调查工作，为解决历史遗留农村土地产权问题夯实基础，探索农村集体土地产权实现的形式和途径。规范推进城乡建设用地增减挂钩试点，按照国家城镇化发展统一部署，探索增减挂钩指标合理使用范围，完善土地增值收益分配办法。有序推进低丘缓坡荒滩等未利用地开发利用试点，在保护生态环境和确保地质环境安全的前提下，充分利用低丘缓坡地资源，支持新型工业化、城镇化发展。开展陆海统筹试点，加强用海、用地的统一规划和管理衔接，科学、规范实施围填海造地。在东莞、汕头、顺德等有条件的市县探索开展城乡土地生态利用制度综合改革试点，统筹整合城乡土地利用，优化土地利用结构和布局，促进生态环境修复。

(八）强化节约集约用地的评估监管。定期开展城乡建设用地节约集约利用评价，公布单位地区生产总值建设用地面积和单位建设用地二、三产业增加值变化情况。开展常态化高分辨航空遥感监测工作，全面建立国土资源管理“一张图”，加强土地利用动态监管，完善土地市场监测监管系统，实行土地供应全程监管；探索建立建设项目用地评价制度，定期公布土地供应、土地使用、合同履行等情况，加强社会监督。深入开展国土资源节约集约模范县（市）创建活动，以点带面、示范带动，打造节约集约用地新平台。

三、实施步骤

本工作方案目标年为2020年，主要政策适用期为2013年～2017年；2017年在做好中期评估的基础上，调整完善下一阶段示范省建设的具体内容。

(一）制定方案（2013年5月～6月）。研究制定具体工作方案，经省政府同意后报国土资源部审定。

(二）推进实施（2013年7月～2020年6月）。广东省按照工作方案，深化节约集约用地示范省建设工作，完善相关政策措施，逐项落实工作任务。国土资源部加强对广东示范建设工作的指导与支持。

(三）评估总结（2020年7月～12月）。2017年下半年，开展节约集约用地示范省建设推进情况中期评估；2020年下半年，全面总结示范省建设工作情况。中期评估报告和全面总结报告由部省联合报国务院。

四、保障措施

(一）加强组织领导。落实好示范省建设领导小组联席会议的各项制度，完善部省协调工作机制，每年听取一次示范省建设工作情况汇报，研究解决示范省建设重大问题。广东省建立节约集约用地共同责任制度，明确部门职责，加强协调联动，共同推进示范省建设。

(二）加强绩效考核。把耕地保护、节约集约用地指标纳入各级党政领导班子和领导干部落实科学发展观考核体系，实行定期考核，考核结果作为干部评先评优、提拔调动的依据，发挥导向作用。进一步完善政府耕地保护目标责任制度，认真落实将耕地和基本农田保护情况纳入领导干部任期经济责任审计规定。

(三）加强宣传引导。采取多种形式大力宣传节约集约用地观念与政策，强化地方各级政府节约集约用地的责任感和紧迫感，在全社会营造节约集约用地的良好氛围，保障示范省建设规范有序深入推进。

(四）加强检查督导。省监察部门对示范省推进落实情况进行督导，确保责任落实、工作到位、风险可控。加强国土资源信息化建设，利用科技手段强化对土地利用的全程监管。

(注：“三个定位”：发展中国特色社会主义的排头兵、深化改革开放的先行地、探索科学发展的实验区；“两个率先”：率先全面建成小康社会、率先基本实现社会主义现代化。）