广东省旧村改造中的村企合作问题
律房律地 龚军伟
一、前期服务商的招选及存在的问题
合作企业的领路人—前期服务商或平台公司
（一）前期服务商的法律地位
珠三角各个城市对待前期服务商的态度不一：东莞市前期服务商制度先兴后废，佛山、中山等市认可前期服务商，广州市则一直反对前期服务商。
1.东莞市：
《东莞市城市更新单一主体挂牌招商操作规范（试行）》（东府办〔2019〕29号）第十六条、第十七条规定了招引前期服务商的主体、费用以及流程。随后，东莞市大部分镇街都出台了招引前期服务商的专门文件。从2019年下半年以来，东莞市近500个城市更新项目引进了前期服务商。
2023年1月10日，东莞市人民政府关于印发《关于聚焦先进制造打造高品质空间全面加快“三旧”改造的实施意见》（东府〔2023〕4号），规定镇街（园区）是前期工作的责任主体，废止了前期服务商制度。
2.佛山市：
《佛山市城市更新局关于推动拆除重建类旧村居改造项目实施的指导意见》（佛更新〔2021〕2号）第三点“明确前期工作有关要求”比较详细规定了前期工作内容，招引前期服务商的主体、条件、期限等。各区也出台了相应的文件。
3.广州市：
广州市认为前期服务商在旧村全面改造项目中没有好作用，炒卖项目、不当影响政府的数据调查与成本核算。《关于加强旧村全面改造项目监管工作的通知》要求严控倒卖项目，以及确保数据真实规范。
（二）前期服务商的资质与作用
1.资质要求
一般说来，前期服务商既可以是具有相关专业资质的专业机构，也可以是房地产企业。实务中，通常是房地产企业。
东莞市：《东莞市城市更新单一主体挂牌招商操作规范（试行）》第十六条第一款第（三）项规定：镇人民政府（街道办事处）通过政府采购服务方式委托相关专业机构或综合性开发企业作为服务商开展前期工作；案例
佛山市：《佛山市城市更新局关于推动拆除重建类旧村居改造项目实施的指导意见》规定了前期服务商的三个条件：
一是在佛山市辖区内具有独立承担民事责任能力的法人机构;实缴注册资本 5000万以上; 近5年无不诚信记录;出具银行存款资金证明 2000 万元以上；
二是具备组织土地测绘、数据调查、方案编制、房地产评估、拆迁补偿、法律事务等方面专业技术力量的能力；
三是具有旧村居改造项目前期服务机构或市场改造主体的经验。
2.工作内容
不同城市，前期服务商的工作内容有所不同。总的来讲，主要有三个方面：
▉ 专业服务：
前期工作内容广泛、复杂，无论是村集体经济组织还是政府部门，均需要法律、测绘、规划、评估、测算、财税等方面的专业服务，协助征集意愿、数据调查、权益核查、方案编制等。
▉ 桥梁沟通：
沟通政府相关部门，联系未来合作企业，协助村集体经济组织及政府部门做通群众工作。
▉ 其他作用：
（三）前期服务商存在的问题
1.立场不中立：
数据掺水、夸大改造难度、方案倾向性明显；大多数前期服务商在委托人服务的同时，也在后期拿地的开发商服务，并且大多数情况下，前期服务商就是房地产开发企业，担任前期服务商的目的就是为了后期拿地；
2.排斥竞争：
大多数前期服务商的主要目的不在于提供专业服务，而是为后期拿地服务，由于前期服务商的服务内容也包括编制招商文件等，对于招引合作企业具有相当大的话语权，往往量身定制招商条件，排斥竞争；
3.炒卖项目：
有的在前期服务商阶段就开始倒卖，有的是在成为合作企业后再倒卖。
前期服务商的发展前景：暗淡！
二、隐形人—平台公司
实务中，平台公司存在形式多种多样，可能就是前期服务商（显形），也可能是前期服务商的工商登记的股东（半隐形），也可能是前期服务商的债权式合作伙伴（隐形）。
（一）平台公司的作用：
总的来讲，平台公司是一个特殊的存在，要么与村方关系密切，要么与政府关系密切，也就是说一个机构作为平台公司发挥作用，主要功能是沟通“关系”。如何评价平台公司？考察平台公司的控村、政府公关能力能力。
（二）平台公司与房企的合作
三、合作企业的招选及存在的问题
（一）合作企业的招选条件
1.招标还是招商、招选、招引？
《广东省人民政府关于提升“三旧”改造水平促进节约集约用地的通知》（粤府〔2016〕96号）只是规定“旧村庄改造……；涉及合作改造的，应当通过农村集体资产交易平台公开选择合作主体。”
广州市经历了从极严苛的加强版“招标”到极宽松的无底线的“招商”。前者见《广州市旧村庄更新实施办法》第二十五条，后者见《关于进一步规范旧村合作改造类项目选择合作企业有关事项的意见》（穗更新规字〔2018〕1号）。
如何公开，即招标、挂牌，还是拍卖？无明确规定。实务中普遍采用“招商”、“招选”、“招引”。
2.招选条件基本排斥了竞争
广州市：没有技术标、经济标，只有商务标；
东莞市：虽有经济标，但要约收购的严苛要求基本排除了前期未介入企业的竞争；
（二）招选流程存在的问题
█ 是否应当按照《招标投标法》设置商务标、经济标、技术标？
█ 是否需要三家以上有效报名单位？
█ 是否在招商程序中直接确定中标人还是仅选出候选人交由村集体表决决定？
█ 招选过程中如何体现村民自治？当村民自治与公开竞争程序有冲突时怎么办？
四、市属、区属国有企业介入“城中村”改造
（一）起源：2019年开发区以发展壮大区属国企为名，要求每个“城中村”改造都必须与区属国企合作；
（二）目前，国企介入更多是接盘解困。
（三）现状：广州市要求“城中村”改造项目需要由市属或区属国企介入，这些国企大多与“一手”平台公司合作，充当“二手”平台公司的角色。