广东省“三旧”改造基本原理与流程
律房律地 龚军伟
一、广东省“三旧”改造的基本原理及其表现形式
（一）问题的由来
“城中村”改造需要巨额投资，钱从哪里来？→“城中村”割地出让筹资
“城中村”需要卖多少地（规划容量）？→取决于改造成本→取决于现状
卖多少地（规划容量），是这个改造逻辑的关键点，也是各方关心的中心点。
（二）两种做法：
1.广州做法：
从改造成本倒推容积率等规划条件，规划弹性大，控规的调整较为频繁；
式一：
式二：改造成本=复建安置房建造成本+临迁费+弃产货币补偿+前期费用+……；
式三：规划总建筑面积=融资建筑面积+复建安置面积；
式四：复建安置房=政府核定的面积+超额补偿的面积
其中，复建安置面积建造成本是构成改造成本的主要部分。
总结：根据改造成本（主要是拆赔标准）来确定规划条件。
2.深圳做法：
公布一套系统、详尽的规划标准与规则，《深圳市城市规划标准与准则》及其条文说明；市场主体根据公开的规划条件（容积率等），商谈拆赔标准。规划刚性强；
根据规划条件来确定改造成本（来确定拆赔标准），似乎与广州相反。
事实上，深圳市的规划成果是非常接地气的，一方面是因为深圳是从一张白纸上建设的；另一方面规划方面的投资大，规划前期工作具体细致、充分考虑了现状。也即是说，在编制规划过程中，已经充分考虑的现状。
（三）总结：
现状决定成本 成本决定规划 规划决定经济平衡。
广州：实施时才考虑经济平衡；
深圳：编制规划时就考虑了经济平衡。
（四）实现经济平衡的方法：
1、就地平衡：（1）增加容积率；（2）将毗连土地纳入改造范围。
2、异地平衡：多项目联动、肥+瘦捆绑；
3、容积率转移：
4、货币补助：
二、广东省“三旧”改造的特点
（一）尊重产权：是否改造，如何改造，产权人说了算。
■ 《广东省人民政府关于提升“三旧”改造水平促进节约集约用地的通知》（粤府〔2016〕96号）第四条规定了产权人改造优先于政府收储改造的原则：对于独立分散、未纳入成片改造范围的“三旧”用地，原土地权利人可以优先申请自行改造或者合作改造，当地政府应当提供便利，不得设立不合理限制条件。对于纳入成片改造范围的“三旧”用地，原土地权利人可以优先收购归宗后实施改造。
■ 《广东省旧城镇旧厂房旧村庄改造管理办法》第十五条：“三旧”改造项目应当在征集改造意愿的基础上，由县级以上人民政府自然资源主管部门组织编制改造方案。
■ 多个城市规定旧村庄改造征集改造意愿应当不低于80%的比例（有些城市已调整比例），旧城镇改造应当不低于90%的比例。
（二）市场化动迁：无论征拆，还是旧改，均以协商为基调
2003年启动的征地制度改革，最大特点就是协商征地。
《广东省国土资源厅关于深入开展征地制度改革有关问题的通知》（粤国土资发〔2005〕51号）
《转发省国土资源厅关于深化征地制度改革意见的通知》（粤府办〔2007〕29号）
2019年《土地管理法》关于征收集体土地的内容基本是广东省征地制度改革成果的总结。
█ 征收国有土地上房屋：严格限定公益，协商推进。
从紧、从严掌握《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第五项，不为旧城镇改造项目做征收决定。
█ 三旧改造中的搬迁补偿：“协商收购”。
《广东省旧城镇旧村庄旧厂房改造管理办法》第十四条第三款：“三旧”改造项目范围内的土地或者地上建筑物、构筑物涉及不同权利人的，应当通过收购归宗、作价入股或者权益转移等方式形成单一改造主体。
（三）协议出让、地价优惠
三旧改造或城市更新用地实行协议出让，是一种普遍的做法，上海、武汉、贵阳、成都等城市基本都是这样做。
由于房企直接承担了改造成本（实际上也是地价的一部分），因此政府在协议出让计收地价时都会给予大幅度优惠。
总的来讲，开发商的拿地成本比起招拍挂要低一些（7-8折）。
（四）项目规模比较大
三旧改造项目往往规模巨大。根据原国土资源部的规定，商品住宅项目，宗地出让面积不得超过下列标准：小城市（镇）7公顷，中等城市14公顷，大城市20公顷。
三旧改造项目不受此限制。三旧改造政策强调整体连片开发，一个往往涉及用地几百亩到上千亩。
（五）实际改造成本高且个案差异大
1.拆补成本高：
在“城中村”改造中，湾区各城市的政策文件大都对宅基地房屋给予较为宽松的补偿安置标准，深圳市一户（处）补偿400平方米，东莞市每户（处）补偿600平方米，广州市每户补偿308平方米，而粤西某市甚至达到每人220平方米的标准。
政府规定的补偿安置标准，只是用于政府核算有关改造成本，并非在实际动迁中真正执行的标准。实际动迁补偿时，往往会大幅超过政府政策规定的标准。比如在广州市的“城中村”改造动迁中，大多数项目是按照宅基地房屋四层以下实物安置（具体的面积计算大都是关门面积、滴水面积等）、四层以上货币补偿，有宅基地证的全算。
2.中间费用大
平台费用动辄上亿、十几亿，甚至几十亿。
3.不可预见费用高
区政府的额外要求，钉子户的额外要求等。
（六）平台公司穿针引线，房企一二级联动
1. 平台公司“控村”，引进开发企业。
绝大部分的“城中村”改造项目，都或明或暗地存在着“平台公司”或“前期服务商”。表面上，这些“平台公司”或“前期服务商”协助村启动、推动前期工作（立项、意愿征集、基础数据调查等）；实质上，这些“平台公司”或“前期服务商”的主要作用是沟通开发企业与旧村的桥梁，即中介，并收取价格不菲的中间费用。
2. 房企接手后一二级联动
通过公开程序（粤府〔2016〕96号文第七条规定）合作企业进来后，一般先要进行拆补等土地一级整理工作，形成“净地”后受让土地使用权，进入二级开发。
由于市场下行、政府严监管，（五）（六）正在发生变化。
三、政府在“三旧”改造中的作用
（一）标图建库审批
标图入库，只有符合条件的存量建设用地（旧地）才能标图入库，《广东省“三旧”改造标图入库和用地报批工作指引（2021年版）》（粤自然资函〔2021〕935号）详细而全面地规定了标图入库的条件、程序等。从2010年以来，省自然资源厅先后发布过14个标图建库相关的技术文件。
（二）计划审批
广州市的三旧改造工作特别强调计划管控。为此，广州市住建局设置了项目库与年度计划两种管控措施。
《广州市住房和城乡建设局关于印发〈广州市城市更新项目储备库和前期项目计划管理工作指引〉的通知》（穗建前期〔2020〕97号）《广州市住房和城乡建设局关于印发〈关于在深化城市更新工作推进高质量发展中加强年度实施计划管理的指导意见〉的通知》（穗建更新〔2022〕182号）
2023年2月3日，广州市住建局发布《有关优化城中村全面改造项目审批流程的工作指引》（征求意见稿），提出“加快前期计划谋划”，重点区域的“城中村”，凭区政府的会议纪要、村的改造意愿文件即可入项目储备库，无须编制入库的论证方案。年度计划可以动态优化。
（三）基础数据调查：
在广州市旧城镇与旧村庄改造中，基础数据调查与改造成本核定是两项至关重要的基础性工作，文件规定只能区政府组织完成。《广州市旧村庄更新实施办法》第十条第二款：……，由区政府牵头负责，组织开展调查工作，完善土地、房屋、规划、人口、历史文化遗存等基础数据。
《广州市城市更新基础数据调查和管理办法》（穗建规字〔2020〕19号）
（四）改造成本核定：
《广州市旧村庄全面改造成本核算办法》（穗建规字〔2019〕13号）
（五）用地审批
土地管控主要表现在三个方面：一是完善征收与转用审批；二是涉及的少量新增建设用地的报批；三是土地供应。
《广东省旧城镇旧村庄旧厂房改造管理办法》第三章从第十六条到第二十一条规定了各种用地审批，第二十二条规定了土地供应（协议出让）。《广东省“三旧”改造标图入库和用地报批工作指引（2021年版）》（粤自然资函〔2021〕935号）详细而全面地规定了各类用地报批的资料、程序及要求等。
（六）规划审批
无论是省的文件，还是各个地级市的文件，均强调规划先行或规划管控。《广东省旧城镇旧村庄旧厂房改造管理办法》第二章专章规定了“规划管理”，该章第九条明确规定“ ‘三旧’改造应当以国土空间规划为基本依据，不得违背国土空间规划的强制性内容，并以国土空间详细规划作为规划许可、改造实施的法定依据。”
各地市大都通过三旧改造（城市更新）单元规划制度来落实规划管控，广州市则是片区策划方案来落实规划管控。《广东省旧城镇旧村庄旧厂房改造管理办法》没有沿用原来文件里的三旧改造单元规划概念，而规定了划定三旧改造单元，并规定按照三旧改造单元范围编制国土空间详细规划，从而将三旧改造单元规划纳入国土空间体系。
（七）片区策划方案审批
1、主要内容：明确发展定位、更新策略和产业导向、城市公共配套基础设施设置等内容，进行经济可行性、规划实施可行性的评估，测算安置、复建规模和改造效益。
2、主要政策文件：
《广州市旧村庄更新实施办法》；
《广州市城市更新片区策划方案编制和报批指引》（穗建前期[2020]316号）。
（八）招商方案审批
招商≠招标
《广州市旧村改造合作企业引入及退出指引》（穗建规字[2023]2号）；各个区也制定了相应的详细规则。村编制招商文件→镇、街初审→区更新部门审定→区政府备案。
（九）拆补方案指导
镇、街指导→村编制→村民表决。
（十）改造方案（项目实施方案）审批
改造方案是三旧改造项目前期工作的最终成果，可以说，所有前期的工作都是围绕这个目标或成果展开的。改造方案的内容包括改造地块基本情况、改造意愿及补偿安置情况、改道主体及拟改造情况、需办理的规划及用地手续、资金筹措、开发时序、实施监管等。
旧村改造中，改造方案要先经产权人（村集体经济组织）表决同意后，再报本级人民政府批准后实施。
（十一）“拔钉子”
在一些重点项目中，政府主动组织动迁，破解“动迁僵局”。
四、广东省三旧改造的一般流程（以旧村为例）
广州市旧村庄全面改造基本流程：六大阶段 二十六环节 六十九步骤。
