广东省三旧改造流程与特点

律房律地 龚军伟

一、广东省三旧改造的一般流程(以旧村为例)

广州市旧村庄全面改造基本流程:六大阶段 二十六环节 六十九步骤。

二、广东省三旧改造的基本原理及其表现形式

(一)基本原理:

现状决定成本 成本影响规划 规划决定价值

欲望决定成败

(二)两个流派:

1.广州流派:

从改造成本(主要是拆赔成本)推算规划条件(容积率等);

式一:规划总建筑面积=融资建筑面积+复建安置面积;

式二:

式三:改造成本=复建安置面积建造成本+临迁费+弃产货币补偿+前期费用+……;

其中,复建安置面积建造成本是构成改造成本的主要部分。

2.深圳流派:

公布一套系统、详尽的规划标准与规则,市场主体可以查询掌握规划条件(容积率等);根据规划条件商谈拆赔标准。深圳市城市规划标准与准则》及其条文说明

表面上看,先有规划,根据规划确定拆赔标准,似乎与广州的旧改逻辑相反。

事实上,深圳市的规划成果是非常接地气的,一方面是因为深圳是从一张白纸上建设的;另一方面规划方面的投资大,规划前期工作具体细致、充分考虑了现状。

三、广东省三旧改造的一般特点

(一)尊重产权、政府管控

1.尊重产权人意愿:

是否改造,如何改造,产权人说了算。

《广东省人民政府关于提升“三旧”改造水平促进节约集约用地的通知》(粤府〔2016〕96号)第四条规定了产权人改造优先于政府收储改造的原则:对于独立分散、未纳入成片改造范围的“三旧”用地,原土地权利人可以优先申请自行改造或者合作改造,当地政府应当提供便利,不得设立不合理限制条件。对于纳入成片改造范围的“三旧”用地,原土地权利人可以优先收购归宗后实施改造。

《广东省旧城镇旧厂房旧村庄改造管理办法》第十五条:“三旧”改造项目应当在征集改造意愿的基础上,由县级以上人民政府自然资源主管部门组织编制改造方案。

广州等多个城市规定旧村庄改造征集改造意愿应当不低于80%的比例(有些城市已调整比例),旧城镇改造应当不低于90%的比例。

2. 前期政府管控

根据产权人意愿启动改造,程序进入前期阶段。前期工作的最大特点就是严格而全面的政府管控。六个方面:

立项管控:

标图入库,只有符合条件的存量建设用地(旧地)才能标图入库,《广东省“三旧”改造标图入库和用地报批工作指引(2021年版)》(粤自然资函〔2021〕935号)详细而全面地规定了标图入库的条件、程序等。从2010年以来,省自然资源厅先后发布过14个标图建库相关的技术文件。

计划管控:

广州市的三旧改造工作特别强调计划管控。为此,广州市住建局设置了项目库与年度计划两种管控措施。

广州市住房和城乡建设局关于印发〈广州市城市更新项目储备库和前期项目计划管理工作指引〉的通知》(穗建前期〔2020〕97号)广州市住房和城乡建设局关于印发〈关于在深化城市更新工作推进高质量发展中加强年度实施计划管理的指导意见〉的通知》(穗建更新〔2022〕182号)

案例:广州市住建局关于南沙区申报项目入库的复函

基础数据调查与改造成本核定:

在广州市旧城镇与旧村庄改造中,基础数据调查与改造成本核定是两项至关重要的基础性工作,文件规定只能区政府组织完成。《广州市旧村庄更新实施办法》第十条第二款:……,由区政府牵头负责,组织开展调查工作,完善土地、房屋、规划、人口、历史文化遗存等基础数据。

广州市城市更新基础数据调查和管理办法》(穗建规字〔2020〕19号)

广州市旧村庄全面改造成本核算办法》(穗建规字〔2019〕13号)

土地管控:

土地管控主要表现在三个方面:一是完善征收与转用审批;二是涉及的少量新增建设用地的报批;三是土地供应。

《广东省旧城镇旧厂房旧村庄改造管理办法》第三章从第十六条到第二十一条规定了各种用地审批,第二十二条规定了土地供应(协议出让)。《广东省“三旧”改造标图入库和用地报批工作指引(2021年版)》(粤自然资函〔2021〕935号)详细而全面地规定了各类用地报批的资料、程序及要求等。

规划管控

无论是省的文件,还是各个地级市的文件,均强调规划先行或规划管控。《广东省旧城镇旧村庄旧厂房改造管理办法》第二章专章规定了“规划管理”,该章第九条明确规定“ ‘三旧’改造应当以国土空间规划为基本依据,不得违背国土空间规划的强制性内容,并以国土空间详细规划作为规划许可、改造实施的法定依据。

各地市大都通过三旧改造(城市更新)单元规划制度来落实规划管控,广州市则是片区策划方案来落实规划管控。《广东省旧城镇旧村庄旧厂房改造管理办法》没有沿用原来文件里的三旧改造单元规划概念,而规定了划定三旧改造单元,并规定按照三旧改造单元范围编制国土空间详细规划,从而将三旧改造单元规划纳入国土空间体系。

方案审批

改造方案是三旧改造项目前期工作的最终成果,可以说,所有前期的工作都是围绕这个目标或成果展开的。

改造方案的内容包括改造地块基本情况、改造意愿及补偿安置情况、改道主体及拟改造情况、需办理的规划及用地手续、资金筹措、开发时序、实施监管等。

旧村改造中,改造方案要先经产权人(村集体经济组织)表决同意后,再报本级人民政府批准后实施。

(二)市场化动迁,补偿标准差异大

1、市场化动迁是广东的传统

征收集体土地:

2003年启动的征地制度改革,最大特点就是协商征地。

广东省国土资源厅关于深入开展征地制度改革有关问题的通知》(粤国土资发〔2005〕51号)

转发省国土资源厅关于深化征地制度改革意见的通知》(粤府办〔2007〕29号)

2019年《土地管理法》关于征收集体土地的内容基本是广东省征地制度改革成果的总结。

征收国有土地上房屋

从紧、从严掌握《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第五项,不为旧城镇改造项目做征收决定。

三旧改造中的搬迁补偿

性质是“协商收购”。

《广东省旧城镇旧村庄旧厂房改造管理办法》第十四条第三款:“三旧”改造项目范围内的土地或者地上建筑物、构筑物涉及不同权利人的,应当通过收购归宗作价入股或者权益转移等方式形成单一改造主体。

2.市场失灵导致补偿差异大且总体畸高

不动产市场天生无法形成充分竞争。如果政府不主动伸出有形之手,势必形成“会哭的孩子有奶喝”“满天要价”“钉子户”等。

磋商谈判中的不平等,不能形成个案的钉子户,也会形成整体的补偿标准超过政府认可的标准。

(三)平台公司推动前期工作,房企接手后一二级联动

1. 平台公司推动前期工作

东莞、佛山等市明确规定了前期服务商协助村启动、推动前期工作;

广州市不允许前期服务商,但事实上禁止不了,只不过搞成了“地下党”。

无论村,还是政府,客观上都需要一个前期服务商推动相关工作。

2. 房企接手后一二级联动

通过公开程序(粤府〔2016〕96号文第七条规定)合作企业进来后,一般先要进行拆补等土地一级整理工作,形成“净地”后出让。

3.房企与平台公司深度合作

实践中,真正能拿到项目二级开发权的企业往往从前期阶段甚至最初启动时就深度介入,方式是与平台公司合作。目前,这方面出现了不少纠纷。

(四)协议出让、地价优惠

三旧改造或城市更新用地实行协议出让,是一种普遍的做法,上海、武汉、贵阳、成都等城市基本都是这样做。

由于房企直接承担了改造成本(实际上也是地价的一部分),因此政府在协议出让计收地价时都会给予大幅度优惠。

(五)项目规模比较大

三旧改造项目往往规模巨大。根据原国土资源部的规定,商品住宅项目,宗地出让面积不得超过下列标准:小城市(镇)7公顷,中等城市14公顷,大城市20公顷。

三旧改造项目不受此限制。三旧改造政策强调整体连片开发,一个往往涉及用地几百亩到上千亩。