动迁僵局的破解之道
—“钉子户”如何解决？
由政治的、经济的、社会的以及个人的等种种因素所决定，“钉子户”是绝大多数项目必然存在或发生的。2/3→80%→95%。在我国现行法律体系中,使用强制手段破解“钉子户”难题的思路有六：
一、征地
《土地管理法实施条例》第四十五条：违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。
《关于深入推进“三旧”改造工作的实施意见》（３号文）第（十九）条第二款第一项：改造过程涉及征收集体土地，利害关系人对补偿标准有异议的，依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定向批准征收土地的人民政府申请裁决。对于违反土地管理法律、法规规定阻挠征收土地的，按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。
举例。广州市官洲岛征地、广州市琶洲塔公园征地。
二、征房
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款：房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十八条第一款：被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。
《关于深入推进“三旧”改造工作的实施意见》（３号文）第（十九）条第二款第二项：改造过程不涉及征收集体土地但必须对村民的房屋进行拆迁的，县级以上地方人民政府参照《囯有土地上房屋征收与补偿条例》第三章补偿相关规定执行。
如何参照？广州市的例子
《广州市旧村庄更新实施办法》第三十三条：
政府征收储备的项目，由各区依法进行征收。对经协商达不成一致的留守户，依法通过行政裁决、司法诉讼、强制执行等方式解决。
合作改造、自主改造项目，经村民大会或村民代表大会依法表决，由村集体经济组织自愿申请将集体建设用地转为国有建设用地的，对少数无法达成协议的村民，应当加强宣传、解释工作，村民理事会也可协助村民委员会、村集体经济组织进行协调；经多次协商仍无法达成协议的，由区政府依法作出征收补偿决定，并依程序申请法院强制执行。
合作改造、自主改造项目，村集体经济组织与村民之间就已签订的补偿安置协议产生争议的，村民理事会可进行协调；协调无果的，可依法提起民事诉讼。
三、收地
（一）收回国有土地使用权
１、因公共利益而收回：《物权法》第一百四十八条；《土地管理法》第五十八条第一款第（一）项；《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十二条；《城市房地产管理法》第六条；
２、因旧城区改建而收回：《土地管理法》第五十八条第一款第（二）项；
３、因出让合同期满而收回：《土地管理法》第五十八条第一款第（三）项；
４、因放弃使用而收回：《土地管理法》第五十八条第一款第（四）（五）项；《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条第一款；
５、临时用地期满而收回：《土地管理法》第五十七条和第八十条；
６、不按批准用途使用而收回：《土地管理法》第五十六条和第八十条；《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条；
７、闲置超过两年而收回：《城市房地产管理法》第二十六条；
８、划拨土地的无偿收回：《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条第二款；
以上收回的情形见国土资源部《关于认定收回土地使用权行政决定法律性质的意见》（〔1997〕国土〔法〕字第153号）。这些规定基本都是针对单位的成宗用地，如旧工厂用地等等，很难适用于“散户”。
（二）收回集体土地使用权
1、根据《土地管理法》实施收地
《土地管理法》第六十五条 有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：
（1）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；
（2）不按照批准的用途使用土地的；
（3）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。
曾在旧村改造运用，成功案例：猎德村改造；失败案例：杨箕村改造。
2、根据《村民委员会组织法》实施收地
●法律依据：
《村民委员会组织法》第24条规定：涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：
（1）本村享受误工补贴的人员及补贴标准；
（2）从村集体经济所得收益的使用；
（3）本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案；
（4）土地承包经营方案；
（5）村集体经济项目的立项、承包方案；
（6）宅基地的使用方案；
（7）征地补偿费的使用、分配方案；
（8）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产；
（9）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。
《广东省农村集体资产管理条例》第13条规定：下列事项，由农村集体经济组织成员大会决定：
（1）制定、修改农村集体经济组织章程；
（2）土地承包方案、集体资产产权量化折股及股权配置方案；
（3）集体土地征收征用补偿费等费用的分配方案；
（4）农村集体经济组织的合并、分立、解散；
（5）重大的集体资产产权变更；
（6）较大数额的举债或者担保；
（7）其他应当由成员大会决定的事项。
成员大会可以直接决定由成员代表会议决定的事项，也可以授权成员代表会议决定前款第一项、第四项以外的其他事项。
《广东省农村集体资产管理条例》第14条规定：下列事项，由农村集体经济组织成员代表会议决定：
（1）年度财务收支预决算方案以及计划外较大的财务开支；
（2）集体资产经营目标、经营方式和经营方案；
（3）建设用地使用权的流转；
（4）经济项目投资、公益项目投资；
（5）年度集体资产收益分配方案以及预留公益金、公积金；
（6）其他重要经营管理事项。
总结：
●总结结论：
根据《村民委员会组织法》第24条，宅基地的使用方案、处分村集体财产等事项，经村民会议讨论决定方可办理，村民会议可以授权村民代表会议讨论决定该等事项。收回宅基地使用权可以是宅基地使用方案的内容之一，完全可以由村民会议或村民代表会议讨论决定。
根据《广东省农村集体资产管理条例》第13条、第14条，重大的集体资产产权变更、建设用地使用前流转等事项可以由成员大会或成员代表会议决定，那么收回宅基地使用权也可以由成员大会或成员代表会议讨论决定。
因此，在旧村改造中，对于拒不配合改造搬迁的“钉子户”，可以经村民会议或村民代表会议（或村集体经济组织成员大会或成员代表会议）表决同意，经区人民政府批准，作出收回宅基地使用权的决定，拒不履行决定的，申请法院强制性执行。
四、查处违法经营、违法用地、违法建设
（一）查处违法经营：
1、法律依据：
工商管理、税务、环保、治理“散乱污”等方面的法律法规。《刑法》之非法经营罪：小产权房。
2、效力：
查处违法经营的行政处罚，可能会涉及没收违法所得或违法财产，可以间接达到收地的效果。
（二）查处违法用地
1、法律依据：
《土地管理法》第七章涉及“限期拆除”或“没收”处罚的条文、《国土资源违法行为查处工作规程》
2、效力：
效力直接，流程成熟规范，实际经验丰富。缺陷是拆除或没收之后，并不能直接开发利用，只能完善用地手续后再开发利用。
（三）查处违法建设
1、法律依据：
2、效力：
效力直接，流程成熟规范，实际经验丰富。
（四）特点与焦点
1、特点
均需要由政府公权力部门依法实施。
2、焦点
是否给予补偿？
违法建设和超过批准期限的临时建筑，依法不予补偿，所谓依法，就是说依法启动上述“查违”程序后不予补偿。
如果未进入上述法定程序，协商拆除的，一般还是要给予补偿的，旧改政策给予补偿，实务操作也给予补偿。
五、多数决
（一）业主的多数决：
《物权法》第七十六条：下列事项由业主共同决定：
（一）制定和修改业主大会议事规则；
（二）制定和修改建筑物及其附属设施的管理规约；
（三）选举业主委员会或者更换业主委员会成员；
（四）选聘和解聘物业服务企业或者其他管理人；
（五）筹集和使用建筑物及其附属设施的维修资金；
（六）改建、重建建筑物及其附属设施；
（七）有关共有和共同管理权利的其他重大事项。
决定前款第五项和第六项规定的事项，应当经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意。决定前款其他事项，应当经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意。
根据《物权法》上述规定，超过双“三分之二”的业主表决同意形成“改建、重建建筑物及其附属设施”的决议对其他业主具有约束力，其他业主拒不履行的，可以申请法院强制执行。
以上思路仅仅是基于现行法律规定所作的推论，目前尚无成功的实际案例。但我们认为只要组织得当，真实反映多数人的意愿，可以探索尝试。
（二）共有人的多数决
《物权法》第九十七条：处分共有的不动产或者动产以及对共有的不动产或者动产作重大修缮的，应当经占份额三分之二以上的按份共有人或者全体共同共有人同意，但共有人之间另有约定的除外。
（三）村民自治的多数决
七、城市更新中的征收或强制售卖—域外法经验
（一）台湾地区都市更新中的征收
１、台湾的征收概述
台湾法上的土地征收大体分为三类：一是公用征收；二是区段征收；三是都市更新中的征收。
公用征收是指国家基于公益需要，兴办国防、交通等特定公共事业对私有土地进行的征收。类似于大陆的“公共利益征收”。
区段征收是指政府将一定区域内的土地重新进行规划整理后予以全部征收，保留公共设施用地等特定目的范围的土地由政府直接支配使用，余下的土地用于出卖、租赁或由原土地权属人优先购买等。区段征收的目的不在于用于特定的公用事业，而是通过征收土地重新规划土地的用途，实现土地资源的合理配置。类似大陆的“为旧城区改建而实施的征收”。
城市更新中的征收是指城市更新实施主体无法通过协商与被征收人就合建或收购达成一致意见时，可以申请有关机关征收，有关机关征收后，再售卖于实施主体。
２、更新地区的划定
根据划定主体的不同可分为两种划定模式。主要为主管机关划定和土地及合法建筑物所有权人自行划定。《都市更新条例》第5条针对更新地区的划定作出了一般性规定，主管机关根据都市的发展状况、居民意愿以及原有的社会经济关系和人文特色等进行划定。其次，该条例的第6条针对需迫切改善都市环境的情况作出了优先划定的规定。年久失修、老化等妨碍公共安全、公共交通的建筑物，居住环境恶劣，以及急需维护的具有历史文化等有保存价值的建筑物，以及其他不符合重大建设目的建筑物。此外，该条例第7条规定，按照实际情况，因发生战争、自然灾害等重大事故、重大灾害造成损坏以及配合重要建设的应当迅行划定更新地区。
３、实施主体的确定
更新计划由主管机关自行或者其同意其他机构实施、或由主管机关依据公开评选程序委托专门的都市更新事业机构、或由符合一定比例的土地及其上建筑物所有权人有权申请自行组织更新团体实施或者委托都市更新事业机构实施。根据《都市更新条例》第9条的相关规定，申请自行实施主体的比例应当符合两个“十分之一”的规定，即更新地区范围内，私有土地所有权人和私有合法建筑物所有权人均超过十分之一，所有土地总面积及合法建筑物总楼地板面积均超过十分之一。
４、实施方式的选择
可以协议合建的方式实施。经过全体土地及合法建筑物所有权人同意的，可以协议合建的方式实施都市更新。土地所有权人及合法建筑人不愿参与协议合建的，可选择选择权利置换或由实施主体收购。
根据《都市更新条例》规定，实施主体无法以协商合建的方式进行都市更新，土地所有权人又不愿意被实施主体收购或权利置换的，实施主体便可申请市、县主管机构征收。市、县主管机构征收后，售卖给实施者。
（二）香港的强制售卖制度
香港的土地征收分为政府主导下的基于收回土地作公共用途的征收模式和市场主导下的为协助市场主体重新发展旧物业而进行的强制售卖土地模式。
前者相当于大陆的“强制征收”，后者相当于大陆的“协商征收”，但在一定条件下有司法强制力做后盾。
１、强制售卖目的
强制售卖制度在于协助拥有地段范围内不分割份数不少于90%比例的多数份额拥有人收回余下土地，提升土地利用价值，加快旧市区重新发展进程。
２、申请条件
（1）申请人应当占所申请地段不分割份数不少于90%的比例，2010年，该比例修改为在符合一定条件下可调整为80%。
（2）申请时应附上符合条件的估值报告。
３、土地审裁处依据上述申请作出裁决
（1）前置程序。估值报告关系土地审裁处最终裁定的赔偿数额，因此如果当事人对所提交的估值报告结论存在争论的，土地审裁处应当首先就该估值报告举办聆讯并作出裁定。
（2）土审裁处如批准强制售卖的，应当满足两个条件：综合考虑目标地段的龄期或维修状况之后，该地段确实应当拆除重建；多数份额拥有人已采取合理步骤，即已经在平等协商一致的前提下从少数份额拥有人处购得该地段不少于90%的比例。
４、售卖程序
（1）符合上述条件时，土地审裁处作出强制售卖命令后，委任相对中立的受托人履行本条例规定的负责拍卖程序、支付赔偿额等相关职责。受托人由多数份额拥有人提名，土地审裁处决定。
（2）由土地审裁处裁定拍卖底价，并且该底价应充分考虑到强制售卖地段的重新发展之后的价值，确保少数份额拥有人均能够获得合理合法的赔偿数额。强制售卖旨在加快旧市区重新发展，提升土地利用价值。但业权人的私有财产权益也不得因强制售卖的强制性而被肆意侵犯。因此，该条例规定土地审裁处应当综合考虑地段重新发展之后的价值之后再裁定拍卖底价，实质上是给土地权利人的私有财产提供了最低保障标准。
（3）强制售卖地段的多数份额拥有人和少数份额拥有人及其他人均可成为该地段的购买者，该地段在拍卖中出售给出价最高的竞投人。这种通过“价高者得”的竞争模式决定赔偿数额，可以为少数份额拥有人争取到最大限度的赔偿款。如果多数份额拥有人或少数份额拥有人竞拍成功，成为最终的地段购买人，则其只需支付所拍得土地份数的相应价款和自己应支付给租客的补偿款，由受托人支付给对方当事人和有关租客。
（4）购买者在购得该地段之日起则成为该地段的土地权利人，并应在购得该地段之日起14日内书面通知地政署署长其为该地段所有人。购买者应当在购得该地段之日起，地段内租客的租赁合同终止，地段购买者在购得该地段超过6个月的，有权取回空置状态下的租赁物业，租客交回房屋后方能获得相应的赔偿。
（三）大陆地区的实践
1、广东实践
面对“动迁”困局，广东省一些城市政府（或区政府）开始探索政府介入“旧城镇”改造之动迁工作的路径。如某市某区的一项“旧城镇”改造项目，在前期依据“三旧改造”补偿标准通过平等协商与400多户产权人签署搬迁补偿协议的基础上，针对无正当理由拒不接受“三旧改造”补偿安置的20多户“钉子户”，依据国务院《国有土地上房屋征收和补偿条例》作出征收决定和补偿决定。
2、上海实践
广东的上述做法并非孤例，早在2012年，为了解决历史上毛地出让的历史遗留问题（拆迁烂尾问题），上海市房地产管理局《关于本市旧区改造中“毛地出让”地块处置若干政策口径的意见》（沪规土资地〔2012〕652号），针对“拆迁烂尾地”上的少数“钉子户”，可以由政府依据国务院《国有土地上房屋征收和补偿条例》征收房屋，然后交给用地单位开发。
3、利弊分析
广东和上海的做法，核心内容都是“市场协商收购+政府强制征收”，与上述香港“强制售卖制度”与台湾“都市更新征收”的基本思路是相同的。不同的是，香港和台湾的做法有强有力立法支撑。而广东和上海的做法面临的最大问题是政府征收后如何“交给”改造主体开发？因为征收后，就成了政府拥有完整所有权的土地，应当公开出让土地使用权，直接以协议或其他方式交给改造主体开发，没有明确的法律依据。
4、最新进展及利弊分析
《广州市深入推进城市更新工作的实施细则》第17条“政府征收、打包招标”；
广东省最新政策征求意见稿之政府裁决模式以及市场收购转为政府征收模式。
无论广州市的“政府征收、打包招标”模式，还是省的市场收购转为政府征收模式，都有助于推动旧城镇改造，但政府干预的力度过大，可能会损害原产权人的利益，影响市场主体的积极性。
有条件的政府裁决模式像极了香港的强制售卖制度，可以充分发挥市场和政府的作用。