新《土地管理法》与集体土地征收

　　一、征地制度改革历史回顾

　　征地制度改革是一项实施已久的工作，积累了丰富的、成熟的改革经验。早在2003年6月，原国土资源部曾批复广州、佛山等城市试点征地制度改革。在总结提高的基础上，2005年3月21日，原广东省国土资源厅颁布《关于深入开展征地制度改革有关问题的通知》（粤国土资发〔2005〕51号，以下简称51号文），要求实施区片综合补偿标准、被征地农民纳入社保、征地留用地等方式妥善补偿安置被征地农民，保护农民利益，并规范征地程序，要求做好报批前期工作，确保农民知情权。2007年6月28日，广东省人民政府办公厅发布《转发省国土资源厅关于深化征地制度改革意见的通知》（粤府办〔2007〕29号，以下简称29号文），在全国首次建立了协商征地制度，远远走在了时代的前列。

2004年10月21日，国务院发布《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号），要求“完善征地补偿与安置制度”，并用四个条文的篇幅规定了“完善征地补偿办法”、“妥善安置被征地农民”、“健全征地程序”、“加强对征地实施过程监管”，其中“健全征地程序”一条首次对征地报批前期工作提出明确而具体的要求。

2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确要求：“缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。”2015年2月全国人大常委会授权33个城市试点农村土地征收改革。

二、新《土地管理法》关于征地制度改革

在总结近二十年尤其是近五年来征地制度改革试点经验的基础上，本次修订吸收其精华，颁行全国。主要表现在三个方面：

（一）严格征收条件

1、我国法律关于公共利益的规定

征收是一种强制交易的行政行为，须以公共利益为前提，这是现代法治国家的通例。我国多部法律也规定了征收的公共利益目的：

《宪法》第十条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”

《物权法》第四十二条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”

国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》根据上述《宪法》《物权法》关于“公共利益”的规定，在第八条以列举+概括的方式明确规定了“公共利益”的六种情形，符合其一的，方可启动征收程序。

在集体土地征收上，虽然我国的相关的法律法规和政策文件汗牛充栋，但没有任何一个条文直接规定“公共利益”。新《土地管理法》弥补了这一空白。

　　2、新《土地管理法》关于公共利益的规定

新《土地管理法》第四十五条借鉴国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条之规定，以“列举+概括”之方式，明确规定征收之目的必须出于“公共利益的需要”，并列举了“公共利益”的六种具体情形。无疑，此修订明确了征收条件，有利于征收权的规范运用，保障农村农民合法权益。

从六条“公共利益”的具体内容来看，新《土地管理法》关于“公共利益”界定以一般的“公共利益”概念为基础，同时立足我国的发展阶段的现实国情，规定“成片开发”、“旧城区改建”也属于公共利益的范畴。可以说，这样的规定统筹兼顾了理想与现实。

共同点：二者关于“公共利益”的各事项均以“政府组织实施”为前提；

不同点：“征房”的公共利益可以由“行政法规”规定，而征地的公共利益只能由“法律”规定。见第六项。

3、如何理解“政府组织实施”？

有一种观点认为“政府组织实施”就是政府作为建设单位（用地单位、权属人）来亲自开发建设。这种观点相当有市场，珠三角各市的房屋征收部门拒绝为旧城区改建项目作征收决定，就是例证。

我们认为，这种观点是错误的：

首先，是否冠以“政府组织实施”的定语并非公共利益的标志。新《土地管理法》第五十八条第一项也规定了“公共利益”的情形，“为实施城市规划进行旧城区改建以及其他公共利益需要，确需使用土地的”，“由有关人民政府自然资源主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权”。此项规定并没有强调“政府组织实施”，而是非常明确规定根据城市规划实施的旧城区改建也属于“公共利益”；

其次，即便是公共利益事项也不可能由政府亲力亲为实施开发建设，许多PPP项目就是例证。新《土地管理法》第四十五条第五项规定的作为公共利益事项的“成片开发”，以及《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第五项规定的“旧城区改建”，往往是一个面积巨大的区域的开发建设，政府不可能作为市场主体开发建设，只能作为公共管理者发挥组织者的职能；

再次，在“政府组织实施”这一用语中，政府的主要角色是组织者，非实施者，实施者是组织的对象。作为组织者，主要作用是制定审批规划、批准项目立项、实施征收、供应土地及监管等，并非作为土地使用权人亲自建设。此处的组织者更多是一种公共管理者职能。

（二）调整征收程序

1、调整的内容

新《土地管理法》改革征收程序可以用四个字来概括：

重心前移

旧《土地管理法》关于征收程序的重心在批后实施，虽然也规定了征收报批，但没有规定报批前期工作。新《土地管理法》则将报批前的前期工作征收程序的重心，做了较为详细的规定。实际上，为了贯彻落实国务院28号文，自2005年以来，我省的征地工作就一直将前期工作作为重心。从全国来看，新《土地管理法》首次以国家立法详细规定了征地前期工作的内容与要求，意义重大。这些前期工作主要包括；

（1）征收土地现状调查：

调查内容包括征收范围内每一地块的面积、位置、地类、权属人、附着物（种类与数量、质量等）、青苗（种类与数量等）；

（2）社会稳定风险评估：

根据《中共中央 国务院关于建立健全重大决策社会稳定风险评估机制的指导意见（试行）》（中办发〔2012〕2号），对具体征地项目所涉及的各项风险要素进行分析，并评定风险等级，以指导征地工作顺利开展；

（3）拟定补偿安置方案：

包括补偿标准、安置方式、社会保障等内容，以及农民特别关注的留用地安置等问题；

（4）预公告：

省51号文增加了征地预公告程序，新《土地管理法》吸收了广东省的征地实践经验，较为详细地规定了预公告。公告内容包括征收范围、征收目的、土地现状、补偿标准、安置方式和社会保障等；预公告应当乡（镇）、村、村民小组三个地方张贴，张贴位置是村务公开栏、被征地地块现场等显著位置；公告期限为30日。

（5）听取意见：

针对预公告的内容，听取被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人的意见。

（6）听证：

多数被征地的农村集体经济组织成员认为征地补偿安置方案不符合法律、法规规定的，县级以上地方人民政府应当组织召开听证会，并根据法律、法规的规定和听证会情况修改方案。

（7）补偿登记：

拟征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持不动产权属证明材料办理补偿登记。

（8）筹集资金：

县级以上地方人民政府应当组织有关部门测算并落实有关费用，保证足额到位。

（9）签署协议：

县级以上地方人民政府组织有关部门与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿、安置等签订协议；个别确实难以达成协议的，应当在申请征收土地时如实说明。

2、与我省现行做法的三个差异

自本世纪初开展征地制度改革以来，我省的征地工作依据国务院28号文、省51号文、省29号文实施，与新《土地管理法》规定的程序基本一致。但三个细节上有差异：

一是增加社会稳定风险评估。

二是征地补偿安置协议不仅要与所有权人签署，还要与使用权人签署，比起我省现行的只与所有权人签署征地协议，显然要求提高了，但难度没有显著增加，因为“个别确实难以达成协议的，应当在申请征收土地时如实说明。”

三是预公告听取意见的对象扩大了，不仅要听取被征地农村集体经济组织及其成员的意见，还要听取利害关系人的意见，主要是承租人，以及“珠三角”普遍存在的在村内定居或有祖屋的非村民。

为什么要听取承租人的意见？

承租人对被征收土地上的房屋享有合法权益，具有利害关系。承租人享有的权益包括：停产停业损失、搬迁补助费、临时安置补助费、机器设备的搬迁损耗等。

“三旧”改造和征地拆迁中如何动迁承租人？

（三）完善了补偿安置

１、明确了补偿的原则

“公平、合理的补偿”，最低要求是保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。

　　旧《土地管理法》没有规定征收集体土地的补偿原则，新《土地管理法》则旗帜鲜明地规定了“公平合理补偿”之原则，具有重大的历史意义。因为，这是第一次在国家立法中规定征收的“公平、合理补偿”原则。

现行立法大多使用适当补偿或相应补偿的表述：新、旧《土地管理法》第五十八条均规定：因公共利益使用土地收回国有土地使用权的，应当“对土地使用权人应当给予适当补偿”。

《城市房地产管理法》第二十条规定：“在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿”。

其他一些规范性文件也常常出现“适当补偿”的用语，如，《关于土地节约集约利用的实施意见》（穗府办〔2014〕12号）第(五十九)条。

何为“适当的补偿”？

最高人民法院在（2012）行提字第26号《行政判决书》首次明确“适当补偿”就是公平合理的补偿，即按照被收回土地的性质、用途、区位等，以作出收地决定之日的市场评估价予以补偿。

　　虽然司法判例确认了“公平合理补偿”原则，但我们国家不是判例法国家，判例不具有普遍适用的强制约束力。新《土地管理法》的此项规定则具有普遍适用的约束力，因此意义重大。

　　２、丰富了补偿的内容

　　除了原来的土地补偿费、补助安置费、附着物补偿、青苗补偿外，增加了社会保障的补偿，将宅基地从附着物中独立出来，强化农民住房的补偿。

　　３、提高了补偿标准

　　主要体现在征收农用地的土地补偿费和安置补助费的计算依据和方法作了较大调整。

　　根据旧《土地管理法》四十七条规定，征收耕地的土地补偿费和安置补助费按照被征收土地原用途的前三年平均年产值的倍数来计算：土地补偿被按照被征收土地前三年平均产值的六到十倍；每一个人的安置补助费按照前三年的平均产值的四到六倍，但最高不得超过被征地土地前三年平均年产值的十五倍；

　　新《土地管理法》摒弃了上述做法，改为“征收农用地的土地补偿费、安置补助费标准由省、自治区、直辖市通过制定公布区片综合地价确定。”“制定区片综合地价应当综合考虑土地原用途、土地资源条件、土地产值、土地区位、土地供求关系、人口以及经济社会发展水平等因素。”

　　在明确列举的这七个因素中，前三个属于被征农用地自身因素，后四个属于市场因素，体现了新、旧《土地管理法》的区别，旧《土地管理法》只考虑了土地自身因素，未考虑市场因素；新《土地管理法》则要求考虑市场因素，体现了使广大农民通过土地来分享国家经济发展成果的指导思想，也是社会主义市场经济不断完善发展的必然要求。

　　区片综合地价在国务院28号文中有明确要求，在省29号文也有明确规定。

　　4、严格了补偿要求

　　一是要求区片综合地价要定期调整。每三年调整一次或重新公布一次，使区片综合地价能够反映经济形势的发展变化。

　　二是明确规定了宅基地房屋的补偿。旧《土地管理法》将宅基地房屋作为土地附着物对待，没有专门规定。新《土地管理法》对宅基地房屋的补偿作了较为严格的规定，首先，明确了先补偿后搬迁、居住条件有改善的原则；其次，尊重村民意愿，多种补偿供选择（重新安排宅基地建房、提供安置房或者货币补偿等方式）；再次，延伸补偿，对因征收造成的搬迁、临时安置等费用予以补偿；最后，补偿标准要尊重农村村民合法的住房财产权益，补偿方式要从实际出发（62条），保障农村村民居住的权利。

　　三是被征地农民纳入相应的社保。

共同点：二者关于“公共利益”的各事项均以“政府组织实施”为前提；

不同点：“征房”的公共利益可以由“行政法规”规定，而征地的公共利益只能由“法律”规定。见第六项。

3、如何理解“政府组织实施”？

有一种观点认为“政府组织实施”就是政府作为建设单位（用地单位、权属人）来亲自开发建设。这种观点相当有市场，珠三角各市的房屋征收部门拒绝为旧城区改建项目作征收决定，就是例证。

我们认为，这种观点是错误的：

首先，是否冠以“政府组织实施”的定语并非公共利益的标志。新《土地管理法》第五十八条第一项也规定了“公共利益”的情形，“为实施城市规划进行旧城区改建以及其他公共利益需要，确需使用土地的”，“由有关人民政府自然资源主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权”。此项规定并没有强调“政府组织实施”，而是非常明确规定根据城市规划实施的旧城区改建也属于“公共利益”；

其次，即便是公共利益事项也不可能由政府亲力亲为实施开发建设，许多PPP项目就是例证。新《土地管理法》第四十五条第五项规定的作为公共利益事项的“成片开发”，以及《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第五项规定的“旧城区改建”，往往是一个面积巨大的区域的开发建设，政府不可能作为市场主体开发建设，只能作为公共管理者发挥组织者的职能；

再次，在“政府组织实施”这一用语中，政府的主要角色是组织者，非实施者，实施者是组织的对象。作为组织者，主要作用是制定审批规划、批准项目立项、实施征收、供应土地及监管等，并非作为土地使用权人亲自建设。此处的组织者更多是一种公共管理者职能。

（二）调整征收程序

1、调整的内容

新《土地管理法》改革征收程序可以用四个字来概括：

重心前移

旧《土地管理法》关于征收程序的重心在批后实施，虽然也规定了征收报批，但没有规定报批前期工作。新《土地管理法》则将报批前的前期工作征收程序的重心，做了较为详细的规定。实际上，为了贯彻落实国务院28号文，自2005年以来，我省的征地工作就一直将前期工作作为重心。从全国来看，新《土地管理法》首次以国家立法详细规定了征地前期工作的内容与要求，意义重大。这些前期工作主要包括；

（1）征收土地现状调查：

调查内容包括征收范围内每一地块的面积、位置、地类、权属人、附着物（种类与数量、质量等）、青苗（种类与数量等）；

（2）社会稳定风险评估：

根据《中共中央 国务院关于建立健全重大决策社会稳定风险评估机制的指导意见（试行）》（中办发〔2012〕2号），对具体征地项目所涉及的各项风险要素进行分析，并评定风险等级，以指导征地工作顺利开展；

（3）拟定补偿安置方案：

包括补偿标准、安置方式、社会保障等内容，以及农民特别关注的留用地安置等问题；

（4）预公告：

省51号文增加了征地预公告程序，新《土地管理法》吸收了广东省的征地实践经验，较为详细地规定了预公告。公告内容包括征收范围、征收目的、土地现状、补偿标准、安置方式和社会保障等；预公告应当乡（镇）、村、村民小组三个地方张贴，张贴位置是村务公开栏、被征地地块现场等显著位置；公告期限为30日。

（5）听取意见：

针对预公告的内容，听取被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人的意见。

（6）听证：

多数被征地的农村集体经济组织成员认为征地补偿安置方案不符合法律、法规规定的，县级以上地方人民政府应当组织召开听证会，并根据法律、法规的规定和听证会情况修改方案。

（7）补偿登记：

拟征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持不动产权属证明材料办理补偿登记。

（8）筹集资金：

县级以上地方人民政府应当组织有关部门测算并落实有关费用，保证足额到位。

（9）签署协议：

县级以上地方人民政府组织有关部门与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿、安置等签订协议；个别确实难以达成协议的，应当在申请征收土地时如实说明。

2、与我省现行做法的两个差异

自本世纪初开展征地制度改革以来，我省的征地工作依据国务院28号文、省51号文、省29号文实施，与新《土地管理法》规定的程序基本一致。但两个细节上有差异：

一是征地补偿安置协议不仅要与所有权人签署，还要与使用权人签署，比起我省现行的只与所有权人签署征地协议，显然要求提高了，但难度没有显著增加，因为“个别确实难以达成协议的，应当在申请征收土地时如实说明。”

二是预公告听取意见的对象扩大了，不仅要听取被征地农村集体经济组织及其成员的意见，还要听取利害关系人的意见，主要是承租人，以及“珠三角”普遍存在的在村内定居或有祖屋的非村民。

为什么要听取承租人的意见？

承租人对被征收土地上的房屋享有合法权益，具有利害关系。承租人享有的权益包括：停产停业损失、搬迁补助费、临时安置补助费、机器设备的搬迁损耗等。

“三旧”改造和征地拆迁中如何动迁承租人？

（三）完善了补偿安置

１、明确了补偿的原则

“公平、合理的补偿”，最低要求是保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。

　　旧《土地管理法》没有规定征收集体土地的补偿原则，新《土地管理法》则旗帜鲜明地规定了“公平合理补偿”之原则，具有重大的历史意义。因为，这是第一次在国家立法中规定征收的“公平、合理补偿”原则。

现行立法大多使用适当补偿或相应补偿的表述：新、旧《土地管理法》第五十八条均规定：因公共利益使用土地收回国有土地使用权的，应当“对土地使用权人应当给予适当补偿”。

《城市房地产管理法》第二十条规定：“在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿”。

其他一些规范性文件也常常出现“适当补偿”的用语，如，《关于土地节约集约利用的实施意见》（穗府办〔2014〕12号）第(五十九)条。

何为“适当的补偿”？

最高人民法院在（2012）行提字第26号《行政判决书》首次明确“适当补偿”就是公平合理的补偿，即按照被收回土地的性质、用途、区位等，以作出收地决定之日的市场评估价予以补偿。

　　虽然司法判例确认了“公平合理补偿”原则，但我们国家不是判例法国家，判例不具有普遍适用的强制约束力。新《土地管理法》的此项规定则具有普遍适用的约束力，因此意义重大。

　　２、丰富了补偿的内容

　　除了原来的土地补偿费、补助安置费、附着物补偿、青苗补偿外，增加了社会保障的补偿，将宅基地从附着物中独立出来，强化农民住房的补偿。

　　３、提高了补偿标准

　　主要体现在征收农用地的土地补偿费和安置补助费的计算依据和方法作了较大调整。

　　根据旧《土地管理法》四十七条规定，征收耕地的土地补偿费和安置补助费按照被征收土地原用途的前三年平均年产值的倍数来计算：土地补偿被按照被征收土地前三年平均产值的六到十倍；每一个人的安置补助费按照前三年的平均产值的四到六倍，但最高不得超过被征地土地前三年平均年产值的十五倍；

　　新《土地管理法》摒弃了上述做法，改为“征收农用地的土地补偿费、安置补助费标准由省、自治区、直辖市通过制定公布区片综合地价确定。”“制定区片综合地价应当综合考虑土地原用途、土地资源条件、土地产值、土地区位、土地供求关系、人口以及经济社会发展水平等因素。”

　　在明确列举的这七个因素中，前三个属于被征农用地自身因素，后四个属于市场因素，体现了新、旧《土地管理法》的区别，旧《土地管理法》只考虑了土地自身因素，未考虑市场因素；新《土地管理法》则要求考虑市场因素，体现了使广大农民通过土地来分享国家经济发展成果的指导思想，也是社会主义市场经济不断完善发展的必然要求。

　　区片综合地价在国务院28号文中有明确要求，在省29号文也有明确规定。

　　4、严格了补偿要求

　　一是要求区片综合地价要定期调整。每三年调整一次或重新公布一次，使区片综合地价能够反映经济形势的发展变化。

　　二是明确规定了宅基地房屋的补偿。旧《土地管理法》将宅基地房屋作为土地附着物对待，没有专门规定。新《土地管理法》对宅基地房屋的补偿作了较为严格的规定，首先，明确了先补偿后搬迁、居住条件有改善的原则；其次，尊重村民意愿，多种补偿供选择（重新安排宅基地建房、提供安置房或者货币补偿等方式）；再次，延伸补偿，对因征收造成的搬迁、临时安置等费用予以补偿；最后，补偿标准要尊重农村村民合法的住房财产权益，补偿方式要从实际出发（62条），保障农村村民居住的权利。

　　三是被征地农民纳入相应的社保。

共同点：二者关于“公共利益”的各事项均以“政府组织实施”为前提；

不同点：“征房”的公共利益可以由“行政法规”规定，而征地的公共利益只能由“法律”规定。见第六项。

3、如何理解“政府组织实施”？

有一种观点认为“政府组织实施”就是政府作为建设单位（用地单位、权属人）来亲自开发建设。这种观点相当有市场，珠三角各市的房屋征收部门拒绝为旧城区改建项目作征收决定，就是例证。

我们认为，这种观点是错误的：

首先，是否冠以“政府组织实施”的定语并非公共利益的标志。新《土地管理法》第五十八条第一项也规定了“公共利益”的情形，“为实施城市规划进行旧城区改建以及其他公共利益需要，确需使用土地的”，“由有关人民政府自然资源主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权”。此项规定并没有强调“政府组织实施”，而是非常明确规定根据城市规划实施的旧城区改建也属于“公共利益”；

其次，即便是公共利益事项也不可能由政府亲力亲为实施开发建设，许多PPP项目就是例证。新《土地管理法》第四十五条第五项规定的作为公共利益事项的“成片开发”，以及《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第五项规定的“旧城区改建”，往往是一个面积巨大的区域的开发建设，政府不可能作为市场主体开发建设，只能作为公共管理者发挥组织者的职能；

再次，在“政府组织实施”这一用语中，政府的主要角色是组织者，非实施者，实施者是组织的对象。作为组织者，主要作用是制定审批规划、批准项目立项、实施征收、供应土地及监管等，并非作为土地使用权人亲自建设。此处的组织者更多是一种公共管理者职能。

（二）调整征收程序

1、调整的内容

新《土地管理法》改革征收程序可以用四个字来概括：

重心前移

旧《土地管理法》关于征收程序的重心在批后实施，虽然也规定了征收报批，但没有规定报批前期工作。新《土地管理法》则将报批前的前期工作征收程序的重心，做了较为详细的规定。实际上，为了贯彻落实国务院28号文，自2005年以来，我省的征地工作就一直将前期工作作为重心。从全国来看，新《土地管理法》首次以国家立法详细规定了征地前期工作的内容与要求，意义重大。这些前期工作主要包括；

（1）征收土地现状调查：

调查内容包括征收范围内每一地块的面积、位置、地类、权属人、附着物（种类与数量、质量等）、青苗（种类与数量等）；

（2）社会稳定风险评估：

根据《中共中央 国务院关于建立健全重大决策社会稳定风险评估机制的指导意见（试行）》（中办发〔2012〕2号），对具体征地项目所涉及的各项风险要素进行分析，并评定风险等级，以指导征地工作顺利开展；

（3）拟定补偿安置方案：

包括补偿标准、安置方式、社会保障等内容，以及农民特别关注的留用地安置等问题；

（4）预公告：

省51号文增加了征地预公告程序，新《土地管理法》吸收了广东省的征地实践经验，较为详细地规定了预公告。公告内容包括征收范围、征收目的、土地现状、补偿标准、安置方式和社会保障等；预公告应当乡（镇）、村、村民小组三个地方张贴，张贴位置是村务公开栏、被征地地块现场等显著位置；公告期限为30日。

（5）听取意见：

针对预公告的内容，听取被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人的意见。

（6）听证：

多数被征地的农村集体经济组织成员认为征地补偿安置方案不符合法律、法规规定的，县级以上地方人民政府应当组织召开听证会，并根据法律、法规的规定和听证会情况修改方案。

（7）补偿登记：

拟征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持不动产权属证明材料办理补偿登记。

（8）筹集资金：

县级以上地方人民政府应当组织有关部门测算并落实有关费用，保证足额到位。

（9）签署协议：

县级以上地方人民政府组织有关部门与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿、安置等签订协议；个别确实难以达成协议的，应当在申请征收土地时如实说明。

2、与我省现行做法的两个差异

自本世纪初开展征地制度改革以来，我省的征地工作依据国务院28号文、省51号文、省29号文实施，与新《土地管理法》规定的程序基本一致。但两个细节上有差异：

一是征地补偿安置协议不仅要与所有权人签署，还要与使用权人签署，比起我省现行的只与所有权人签署征地协议，显然要求提高了，但难度没有显著增加，因为“个别确实难以达成协议的，应当在申请征收土地时如实说明。”

二是预公告听取意见的对象扩大了，不仅要听取被征地农村集体经济组织及其成员的意见，还要听取利害关系人的意见，主要是承租人，以及“珠三角”普遍存在的在村内定居或有祖屋的非村民。

为什么要听取承租人的意见？

承租人对被征收土地上的房屋享有合法权益，具有利害关系。承租人享有的权益包括：停产停业损失、搬迁补助费、临时安置补助费、机器设备的搬迁损耗等。

“三旧”改造和征地拆迁中如何动迁承租人？

（三）完善了补偿安置

１、明确了补偿的原则

“公平、合理的补偿”，最低要求是保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。

　　旧《土地管理法》没有规定征收集体土地的补偿原则，新《土地管理法》则旗帜鲜明地规定了“公平合理补偿”之原则，具有重大的历史意义。因为，这是第一次在国家立法中规定征收的“公平、合理补偿”原则。

现行立法大多使用适当补偿或相应补偿的表述：新、旧《土地管理法》第五十八条均规定：因公共利益使用土地收回国有土地使用权的，应当“对土地使用权人应当给予适当补偿”。

《城市房地产管理法》第二十条规定：“在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿”。

其他一些规范性文件也常常出现“适当补偿”的用语，如，《关于土地节约集约利用的实施意见》（穗府办〔2014〕12号）第(五十九)条。

何为“适当的补偿”？

最高人民法院在（2012）行提字第26号《行政判决书》首次明确“适当补偿”就是公平合理的补偿，即按照被收回土地的性质、用途、区位等，以作出收地决定之日的市场评估价予以补偿。

　　虽然司法判例确认了“公平合理补偿”原则，但我们国家不是判例法国家，判例不具有普遍适用的强制约束力。新《土地管理法》的此项规定则具有普遍适用的约束力，因此意义重大。

　　２、丰富了补偿的内容

　　除了原来的土地补偿费、补助安置费、附着物补偿、青苗补偿外，增加了社会保障的补偿，将宅基地从附着物中独立出来，强化农民住房的补偿。

　　３、提高了补偿标准

　　主要体现在征收农用地的土地补偿费和安置补助费的计算依据和方法作了较大调整。

　　根据旧《土地管理法》四十七条规定，征收耕地的土地补偿费和安置补助费按照被征收土地原用途的前三年平均年产值的倍数来计算：土地补偿被按照被征收土地前三年平均产值的六到十倍；每一个人的安置补助费按照前三年的平均产值的四到六倍，但最高不得超过被征地土地前三年平均年产值的十五倍；

　　新《土地管理法》摒弃了上述做法，改为“征收农用地的土地补偿费、安置补助费标准由省、自治区、直辖市通过制定公布区片综合地价确定。”“制定区片综合地价应当综合考虑土地原用途、土地资源条件、土地产值、土地区位、土地供求关系、人口以及经济社会发展水平等因素。”

　　在明确列举的这七个因素中，前三个属于被征农用地自身因素，后四个属于市场因素，体现了新、旧《土地管理法》的区别，旧《土地管理法》只考虑了土地自身因素，未考虑市场因素；新《土地管理法》则要求考虑市场因素，体现了使广大农民通过土地来分享国家经济发展成果的指导思想，也是社会主义市场经济不断完善发展的必然要求。

　　区片综合地价在国务院28号文中有明确要求，在省29号文也有明确规定。

　　4、严格了补偿要求

　　一是要求区片综合地价要定期调整。每三年调整一次或重新公布一次，使区片综合地价能够反映经济形势的发展变化。

　　二是明确规定了宅基地房屋的补偿。旧《土地管理法》将宅基地房屋作为土地附着物对待，没有专门规定。新《土地管理法》对宅基地房屋的补偿作了较为严格的规定，首先，明确了先补偿后搬迁、居住条件有改善的原则；其次，尊重村民意愿，多种补偿供选择（重新安排宅基地建房、提供安置房或者货币补偿等方式）；再次，延伸补偿，对因征收造成的搬迁、临时安置等费用予以补偿；最后，补偿标准要尊重农村村民合法的住房财产权益，补偿方式要从实际出发（62条），保障农村村民居住的权利。

　　三是被征地农民纳入相应的社保。