关于“村”的基础知识
一、农村管理体制的历史沿革
（一）从“政社合一”到“政社分立”
1、政社合一
改革开放前农村集体经济组织是政社合一性质，包括人民公社、生产大队、生产队三级，具有行政隶属与逐步过渡的关系。具体发展历程如下：
在1953年开始的社会主义改造运动中，互助组→初级社→高级社快速过渡。
1958年建立人民公社，建立公社管理委员会、生产大队、生产队三级管理体制，人民公社为核算单位，生产队是组织劳动的基层单位。
1960年11月3日，中共中央发出《关于农村人民公社当前政策问题的紧急指示信》，规定以生产大队为基本核算单位。
1962年2月13日，中共中央又发出《关于改变农村人民公社基本核算单位问题的指示》，要求以生产队为基本核算单位，实行以生产队为基础的三级集体所有制。
特点：政社合一，政治、经济、社会等各项事务一把抓。
2、政社分立
（1）中共中央决策部署
1983年中央一号文件《当前农村经济政策的若干问题》提出“政社分设”。1983年10月，在总结各地试点经验基础上，中共中央、国务院联合发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，要求各地在1984年底完成建立乡政府工作。
（2）全国人大立法
1986年12月2日第六届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议修订《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，规定了乡镇政府的设置。中华人民共和国第六届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议于1987年11月24日通过《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，自1988年6月1日起试行。
（3）广东省贯彻落实
为了贯彻落实中央的部署安排，各地加强了农村集体经济组织方面的立法。广东省作为改革开放的前沿阵地，在政、社的主体立法和农村集体资产管理方面先行一步。
①关于农村集体经济组织的立法
主体方面的立法：1990年5月16日，广东省政府颁布《广东省农村社区合作经济组织暂行规定》，建立经济合作社、经济联合社、经济联合总社三级集体经济组织。2013年6月20日，广东省政府颁布《广东省农村集体经济组织管理规定》取代了《广东省农村社区合作经济组织暂行规定》。该《规定》从“主体”的角度，规范了农村集体经济组织的设立、分立、解散以及组织架构、治理结构等内容。
资产管理的立法：1996年1月12日广东省第八届人民代表大会常务委员会第十九次会议通过《广东省农村集体资产管理条例》，2016年5月25日广东省第十二届人民代表大会常务委员会第二十六次会议修订。该《条例》从资产管理的角度，具体规定了农村集体经济组织的运行机制。
2014年10月16日，广州市人民政府颁布《关于规范农村集体经济组织管理的若干意见》（穗府〔2014〕34号）。
②关于社会事务组织方面的立法
1998年11月27日，广东省第九届人民代表大会常务委员会第六次会议通过《广东省实施<中华人民共和国村民委员会组织法>办法》和《广东省村民委员会选举办法》。
特点：政、社分工，分别负责社会事务与经济事务，二者具有独立、监督的关系。
（二）“政社分立”示意图及政、社特点
1、政社分立的示意图
2、农村集体经济组织职能与相互之间的关系：
（1）职能限于经济事务
农村集体经济组织负责本组织的经济事务，依法管理集体资产，为其成员提供生产、技术、信息等服务，组织合理开发、利用集体资源，壮大经济实力。《广东省农村集体经济组织管理规定》第六条：“农村集体经济组织依法经营管理本组织集体所有的资产，任何公民、法人和其他组织不得侵犯。”
（2）三级农村集体经济组织之间的关系
相互独立，互不隶属也不具有类似母公司、子公司或总公司、分公司的关系。
2、农村社会事务管理组织的职能及相互之间的关系
村民小组和行政村的村民委员会在职能上办理社会事务。《村民委员会组织法》第二条第二款：“村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。”
（2）相互关系
村民小组和行政村的村民委员会在性质上属于群众性自治组织。《村民委员会组织法》第二条第一款：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”
3、农村集体经济组织与农村社会事务管理组织之间的关系
（1）村委会要尊重村集体经济组织的自主权。
《村民委员会组织法》第八条第三款：“村民委员会应当尊重并支持集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权”。《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条：“……，依法享有独立进行经济活动的自主权，……。”
（2）农村集体经济组织要接受各级人民政府、村民委员会的监督。
《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条：“……，接受各级人民政府、村民委员会的监督。”
（3）无论村委会、村民小组还是农村集体经济组织，都要接受党的领导。
《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条：“农村集体经济组织在乡（镇）、村中国共产党组织的领导下”。
二、农村集体经济组织的治理结构
农村集体经济组织的组织架构可以用一句话来概括：党领导下的四会一长一干部。
1、党组织（党支部、党委会、党员大会）
（1）性质：党领导一切的具体组织形式，是政治组织。
（2）组成：中国共产党党员，领导成员由选举产生、上级任命。
（3）职能：发起动议（四议两公开之第一议）
2、成员大会
（1）性质：成员大会是农村集体经济组织的最高权力机构；
（2）组成：由年满18周岁享有选举权且具有完全民事行为能力的成员组成；
（3）职能：凡涉及成员切身利益的重大事项，应当提交成员大会讨论决定。
3、成员代表会议
（1）组成：由理事会 (社委会)成员、监事会 (民主理财监督小组)成员和成员代表组成，其中，成员代表应当占4/5以上。
（2）成员代表的产生：成员代表由村集体经济组织成员直接选举产生。
（3）职能：具体事项，交由成员代表会议表决。
4、理事会（社委会）
（1）性质：农村集体经济组织的执行和管理机构。
（2）组成：经济联社的社委会（3-7），经济合作社的社委会（3-5）。
（3）产生：由成员大会或者成员代表会议选举产生。
（4）任期：5年。
（5）职能：起草集体经济发展规划、财务收支计划草案等，提名所属经济实体负责人；集体资产经营、资源开发、协调服务等日常管理。
5、监事会（民主理财监督小组）
（1）性质：农村集体经济组织的内部监督机构
（2）组成： 3-5人。
（3）产生：由成员大会或者成员代表会议选举产生，并选出监事长和副监事长。
（4）任期：5年
（5）职能：监督、审计，提议召开成员代表会议。
6、社长（理事长）
（1）产生：成员大会或成员代表会议选举产生；
（2）职能：主持社委会工作，作为法人代表代表农村集体经济组织签署合同等。
（3）任期：5年。
7、驻村干部
通常任书记或第一书记。
（二）农村集体经济组织的权力分配
《广东省农村集体经济组织管理规定》只是笼统地规定了成员大会讨论决定重大事项，成员代表会议讨论决定具体事项，以及社委会、监事会、社长的职能。但何为重大事项、何为具体事项，以及社委会、监事会、社长、书记能决定哪些事项，则缺乏清晰明确规定。需要结合《村民委员会组织法》、《广东省实施<中华人民共和国村民委员会组织法>办法》、《广东省农村集体资产管理条例》以及农村集体经济组织的《组织章程》来判断。
1、《村民委员会组织法》的规定
《村民委员会组织法》第二十四条规定：涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：
（1）本村享受误工补贴的人员及补贴标准；
（2）从村集体经济所得收益的使用；
（3）本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案；
（4）土地承包经营方案；
（5）村集体经济项目的立项、承包方案；
（6）宅基地的使用方案；
（7）征地补偿费的使用、分配方案；
（8）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产；
（9）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。
2、《广东省农村集体资产管理条例》的规定
《广东省农村集体资产管理条例》第十三条和第十四条分别列出了成员大会表决的事项和成员代表会议表决的事项，可以认为这就是“重大事项”与“具体事项”的区分。
（1）成员大会讨论决定的重大事项包括：
①制定、修改农村集体经济组织章程；
②土地承包方案、集体资产产权量化折股及股权配置方案；
③集体土地征收征用补偿费等费用的分配方案；
④农村集体经济组织的合并、分立、解散；
⑤重大的集体资产产权变更；
⑥较大数额的举债或者担保；
⑦其他应当由成员大会决定的事项。
（2）成员代表会议讨论决定的具体事项包括：
①年度财务收支预决算方案以及计划外较大的财务开支；
②集体资产经营目标、经营方式和经营方案；
③建设用地使用权的流转；
④经济项目投资、公益项目投资；
⑤年度集体资产收益分配方案以及预留公益金、公积金；
⑥其他重要经营管理事项。
注意：重大事项中“重大集体资产产权变更”和具体事项中“建设用地使用权流转”有冲突；成员大会是最高权力（决策）机构，可以直接决定由成员代表会议决定的事项，也可以授权成员代表会议决定集体经济组织主体事项以外的其他事项。
3、农村集体经济组织的章程
授权通常表现在组织章程中，所以，“村”的章程非常重要，一定要高度重视。章程是农村集体经济组织的“宪法”，在农村集体经济组织的治理中处于核心地位，也往往容易被忽视。查阅章程，重点关注以下几个方面：
（1）村的治理结构及权力分配
成员大会、成员代表会议、理事会（社委会，3-7人）、监事会（民主理财监督小组，3-5人）、理事长（社长）的职权范围，明确哪些事项可由理事会理事会或理事长直接决定，哪些事项应当由成员代表会议甚至是成员大会决定。这直接决定合同的效力，非常重要。
（2）决策程序
会议的召集、表决的方式、多数决的比例、异议的处理、生效的条件等等。《村民委员会组织法》和《广东省农村集体经济组织管理规定》有规定，但比较笼统。一些村的章程作了更为详尽的补充性规定（高增村章程、石溪村章程）。如，有些村章程规定10万元以下的合同由理事会决策签署就可以了。需要注意的是，章程的规定不能违反《村民委员会组织法》的强制性规定。
（3）成员的资格条件
旧村改造也是农村集体经济组织内部利益再分配的契机、过程，如果成员资格条件不清晰，可能会引起一些争议或纠纷，进而影响项目的推进。这方面也应重视起来。如，“外嫁女纠纷”。
（三）决策机制
1、四议两公开：
《中国共产党农村基层工作组织条例》第19条规定：四议两公开：村级重大事项决策实行“四议两公开”，即村党组织提议、村“两委”会议商议、党员大会审议、村民会议或者村民代表会议决议，决议公开、实施结果公开。
2、成员大会表决：
（1）表决人员：由选举权的成员或户代表
（2）参会人员比例：如系成员表决，应当有本组织具有选举权的成员的半数以上参加；如系户代表表决，本组织2/3以上的户的代表参加；
（3）表决通过比例：所作决定应当经到会人员的半数以上通过。
（4）表决方式：“一人一票制”或者“一户一票制”等表决方式，具体由组织章程确定。
3、成员代表会议表决：
（1）参会比例：2/3以上的会议组成人员参加；
（2）通过比例：所作决定应当经到会代表2/3以上通过；
（3）公示与异议：成员代表会议表决通过的事项应当公示5天。1/10以上有选举权的成员提出异议的，应当提交成员大会重新表决。
（4）表决方式：一人一票，不得委托投票。
广州现实：以上内容适用于尚未施行农村股份合作制改革的农村集体经济组织。在“珠三角”，相当多的村集体经济组织都施行了股份合作制改革。此时，“股东”即成员（但应注意有些股东是没有表决权的，各村情况不同，具体看章程），表决方式只有“一人一票”的方式。
4、社委会的表决
（1）参会人员：全体委员参加；
（2）通过比例：过半数同意；
（3）僵局处理：票数相等，或陷入决策僵局时，驻村干部综合考虑各种情况后，与社长协商确定。
5、表决的法律意义：
决定集体经济组织民商事法律行为的有效与否。
《广东省高级人民法院关于审理建设用地使用权合同纠纷案件的指引》（粤高法〔2017〕199号）第十九条：农村集体建设用地流转、集体留用地转让等属于涉及村民利益的重要事项，根据村民委员会组织法第二十四条的规定，应当经村民会议或者村民代表会议讨论决定。对于违反民主议定程序的土地使用权流转合同，农村集体经济组织主张合同无效的，应予支持。
合同相对人经对村民会议或者村民代表会议决议进行审查，有理由相信合同符合民主议定程序，农村集体经济组织以违反民主议定程序为由主张合同无效的，不予支持。
合同相对人以违反民主议定程序为由主张合同无效的，不予支持。
思考题：农村集体经济组织的表决必须以召开会议的形式实施吗？
（四）交叉任职与群众监督机制
1、交叉任职：
（1）主要领导的兼任：
《中国共产党农村基层工作组织条例》第19条第2款规定：村党组织书记应当通过法定程序担任村民委员会主任和村级集体经济组织、合作经济组织负责人，村“两委”班子成员应当交叉任职。
（2）领导成员的党员要求
《中国共产党农村基层工作组织条例》第19条第2款规定：村务监督委员会主任一般由党员担任，可以由非村民委员会成员的村党组织班子成员兼任。村民委员会成员、村民代表中党员应当占一定比例。
2、群众监督机制
《广东省农村集体经济组织管理规定》第11条第3款规定：集体经济组织有选举权的成员的1/5以上或者1/3以上的户的代表联名，可以要求罢免不称职的社委会或者理事会、民主理财监督小组或者监事会成员；社委会或者理事会应当在收到罢免议案60天内组织召开成员大会或者成员代表会议进行表决。分解如下：
（1）谁提出？—集体经济组织有选举权的成员的1/5以上或者1/3以上的户的代表联名
（2）罢免谁？—不称职的社委会或者理事会、民主理财监督小组或者监事会成员
（3）怎么处理？—委会或者理事会应当在收到罢免议案60天内，组织召开成员大会或者成员代表会议进行表决。
三、非正式安排
1、宗法制度的遗留
族长、长辈等；
2、村规民约（风俗）
一些传统的节庆，生丧嫁娶，尊老爱幼的传统等。
3、村中“能人”（可能也是扫黑除恶的对象）
4、其他重要影响因素
祠堂、寺庙、图腾等
四、集体土地所有权人：
“三级所有，队为基础”，“队”就是经济合作社，集体土地所有权一般是登记在经济合作社名下的。
1、国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》第四点规定：
“确定农村集体土地所有权主体遵循‘主体平等’和‘村民自治’的原则，按照乡（镇）、村和村民小组农民集体三类所有权主体，将农村集体土地所有权确认到每个具有所有权的农民集体。凡是村民小组（原生产队）土地权属界线存在的，土地应确认给村民小组农民集体所有，发证到村民小组农民集体；对于村民小组（原生产队）土地权属界线不存在、并得到绝大多数村民认可的，应本着尊重历史、承认现实的原则，对这部分土地承认现状，明确由村农民集体所有；属于乡（镇）农民集体所有的，土地所有权应依法确认给乡（镇）农民集体。”
“属于村民小组集体所有的土地应当由其集体经济组织或村民小组依法申请登记并持有土地权利证书。对于村民小组组织机构不健全的，可以由村民委员会代为申请登记、保管土地权利证书。”
2、《农村集体土地登记发证有关问题的处理意见》（粤国土资地籍发〔2012〕85号）第一点规定：
“本次农村集体上地确权登记发证是以行政村界线为基础，将土地权属界线核定到村民小组（经济合作社）一级。”
3、思考题：征地留用地应该登记谁名下？
五、旧村改造的关键事项应当由谁讨论决定？
在成员大会没有授权的情况下，下列事项应当由谁表决？
（一）自愿申请集体建设用地转为国有建设用地
从严格合法的角度看，成员大会表决（《广东省农村集体资产管理条例》第13条）
从加快推进的角度看，成员代表会议（《关于“三旧”改造工作的实施意见（试行）》（粤府办〔2009〕122号）第二条）
（二）改造项目实施方案（旧村办法有特别规定）
（三）拆补方案
思考题：如何调查成员大会有无授权？
