穗深两地城市更新政策比较

龚 军 伟 

　　一、政府与市场的关系

　　广州市的城市更新，政府介入多一些；深圳市的城市更新，市场化程度较高。

　　（一）指导原则方面：

　　深圳市：政府引导、市场运作、规划统筹、节约集约、保障权益、公众参与。（《深圳市城市更新办法》第三条）

　　广州市:政府主导、市场运作，统筹规划、节约集约；利益共享、公平公开。（《广州市城市更新办法》第三条）　　

　　（二）政府作用方面：

　　１、广州市：身兼数职

　　（１）公共管理者：制定政策、编制规划计划、审批方案、分成公益用地（不少于15%的公益用地分成）等。

（２）利益参与者：一是各种土地分成，包括规划结余量分成（《广州市旧村庄更新实施办法》第三十七条），竞争结余量分成（《广州市旧村庄更新实施办法》第三十八条），超权益面积分成，旧厂打包改造用地面积分成（《广州市人民政府关于提升城市更新水平促进节约集约用地的实施意见》（穗府规〔2017〕6号，以下简称广州６号文）第十六条）等；二是强势推行土地收储，低价买、高价卖，赚取差价，维持土地财政，这是广州市财政体制造成的。

（3）摸查数据、核定成本、确定融资面积等，兼有公共管理与保障利益分成功能；

以旧厂打包改造土地分成为例：假如几宗土地合计２０万平米，扣除４２．５％政府收回的部分后，后可用于自行改造的面积为１１５０００平方米，再扣除无偿移交政府的１５％后剩余９７７５０平方米；假设容积率为２．０，则权益建筑面积为２０万平方米（按照整体策划的用地面积计算），分成５７５００平方米（按照自行改造的用地面积计算）或100000平方米（按照纳入打包的用地面积计算），合计可得２５７５００平方米或300000平方米。

　　２、深圳市：政府总体上作为公共管理者发挥作用。

　　制定政策、编制全市城市更新专项规划、划定城市更新单元、审批城市更新单元计划、审批城市更新单元规划、编制城市更新年度实施计划、认定实施主体、计收地价、分成公益用地（《深圳市城市更新办法实施细则》第十二条第一款第三项）等等。但深圳的分成公益用地，不以15%为限，有时可能会高达30%以上，会有相应的容积率奖励。

　　在旧住宅区改造领域，深圳政府也组织数据摸查、现状调研等。

　　（三）土地收储方面

　　１、广州市：能储尽储，收储优先。

　　广州６号文第九条从可以自行改造的角度规定了旧厂房用地收储改造的范围：凡是成片连片或规划用途为商品住宅的旧厂房用地，均纳入收储。《广州市旧厂房更新实施办法》第九条。

　　２、深圳市：政府不收储，交给实施主体开发。

　　历史用地处置，会有一定比例的土地由政府收储，主要是２００３年深圳市将宝安龙岗两区集体土地一次性转为国有的历史遗留问题。　　

　　（四）总结：

在政府与市场的关系上，深圳的市场化程度较高，主要表现在：

①尊重产权人的合法权益和更新意愿；

②鼓励产权人自行改造、市场主体改造，或者二者合作改造；

③以优惠政策吸引社会资金参与城市更新。

但是穗深两地旧改也有一个共同点：政府不介入实施（改造）主体与被拆迁人之间的拆迁补偿安置关系，遵循市场运作的原则，任由双方自由博弈。结果是严重的市场失灵。深圳市早期曾设想引入香港的“强制售卖”制度，未果；前年曾设想当实施主体签约达到９５％时，对于５％的部分由政府实施征收（国有土地上房屋征收），交给实施主体开发，也未能成功。但后一种方法在上海取得成功，成为上海市解决“毛地出让”等历史遗留问题的利器。见《关于本市旧区改造中“毛地出让”地块处置若干政策口径的意见》（沪规土资地〔2012〕652号）第二条第二项。《广州市旧村庄更新实施办法》第三十三条第三款也有类似规定，但实践中未曾操作过。

　　二、旧改对象和方式

　　（一）广州市

　　旧改对象包括旧村、旧厂、旧城；旧改方式分为全面改造和微改造；从改造主体看，包括自行改造（含合作改造）、收储改造、公益征收等方式。

　　（二）深圳市

　　旧改对象包括旧工业区、旧商业区、旧住宅区、城中村、旧屋村等。改造方式包括综合整治、功能改变和拆除重建。从改造主体看，以市场主体实施改造为主。

专题１：深圳的旧住宅区改造

　　今年３月３１日，深圳市城市更新局发布《关于进一步规范旧住宅区改造有关工作的通知》要求各开发公司不得擅自开展旧住宅区改造的意愿征集、现状调研等。

　　《深圳市城市更新办法实施细则》第三十五条第二款：以旧住宅区为主的城市更新单元，应当由区政府组织开展现状调研、城市更新单元拟定、意愿征集、可行性分析等工作，由区城市更新职能部门申报更新单元计划。

　　《深圳市城市更新办法实施细则》第四十六条第三款：属于以旧住宅区为主的改造项目的，区政府应当在城市更新单元规划经批准后，组织制定搬迁补偿安置指导方案和市场主体公开选择方案，经占建筑物总面积９０％以上且占总数量９０％以上的业主同意后，公开选择市场主体。市场主体与所有业主签订搬迁补偿安置协议后，形成单一主体。

　　《关于加强和改进城市更新实施工作的暂行措施》第六条规定：对使用年限较久、房屋质量较差、建筑安全隐患较多、使用功能不完善、配套设施不齐全等亟需改善居住条件的成片旧住宅区，符合棚户区改造政策的，按照棚户区改造相关规定实施改造。成片旧住宅区确需通过城市更新实施拆除重建的，应当由区政府组织开展现状调研、城市更新单元拟定、意愿征集、可行性分析、更新计划申报、市场主体公开选择等工作。　　

　　2017年8月1日，深圳市住建局发布《关于加快推进棚户区改造工作的若干措施（征求意见稿）》，提出“政府主导＋国企实施＋公共住房”的棚改模式。

　　原因分析：一是宏观政策，中央定调房是用来住的，不是用来炒的。同时要求房地产市场租、住并举，提升租房比率。二是历史原因，深圳城市更新已多年（比广州历史长很多），旧住宅区旧改搞成功的不超过两例。像木头龙小区，搞了十年多，依旧达不到城市更新政策要求。根本原因是签不下，拆不动。所以才会出台棚改政策，搞强制拆迁。深圳基本是个市场化程度主导的城市，如果不是旧住宅区的城市更新实在搞不动，政府不会主动介入搞棚改(罗湖区人民政府通告)。现在的问题是，那些搞了半拉子城市更新的旧住宅项目，接下来如何与棚改政策衔接。

专题２：深圳的城中村与旧屋村

　　●旧屋村：

　　原始的：根据《深圳市宝安区、龙岗区、光明新区及坪山新区拆除重建类城市更新单元旧屋村范围认定办法（试行）》（深规土〔２０１０〕４３９号）第二条：

　　本办法所称旧屋村，是指市政府《关于发布〈深圳市宝安、龙岗区规划、国土管理暂行办法〉的通知》（深府〔１９９３〕２８３号）实施前已经形成且现状仍为原农村旧（祖）屋的集中居住区域。

　　为旧屋村生活服务的礼堂、祠堂、农贸市场、公厕等公共服务设施在《通知》实施前已经建成的，纳入旧屋村范围。

　　按照《深圳经济特区处理历史遗留违法私房若干规定》等规定已经办理房产证的私房在《通知》实施前已经建成的，可纳入旧屋村范围。

　　扩大的：根据《深圳市人民政府办公厅印发关于加强和改进城市更新实施工作的暂行措施的通知》（深府办〔２０１６〕３８号）第十二条规定：

　　福田、罗湖、盐田、南山等区在１９９２年６月１８日市政府《关于深圳经济特区农村城市化的暂行规定》实施前已经形成的原农村旧（祖）屋的集中分布区域，适用城市更新旧屋村有关政策。

　　●城中村：

　　根据《深圳市城市更新办法》第三十三条第三款：

　　城中村是指城市化过程中依照有关规定由原农村集体经济组织的村民及继受单位保留使用的非农建设用地的地域范围内的建成区域。

　　城中村与旧屋村在实操中的区别主要表现在地价测算上。其他无区别，比如都要经过股东大会民主表决程序等。

　　三、更新实施流程

　　（一）深圳市的更新流程

  （二）广州市的更新流程

　　（三）比较

　　１、改造的起点

　　广州：标图建库是前提

　　深圳：无此要求，申报更新单元计划是起点。

　　２、侧重点不同

　　深圳：程序和实体并重，每个环节由谁做，怎样做，提交什么资料，怎样审核等等，都有清晰的指引。

　　广州：重实体轻程序，侧重于利益的分配与平衡。

　　3、现状调研（数据摸查）的主体和作用不同

　　深圳：根据《深圳市城市更新单元规划制定计划申报指引》，可由权利人、继受单位或委托单一主体摸查数据并申报计划，也可以由政府相关主管部门摸查数据并申报计划。但是，旧住宅区改造除外。现状调研的作用是判断合法用地比例、建筑物建成年限等指标是否符合城市更新的门槛要求，进而决定是否批准编制更新单元规划，以及作为经济可行性研究的基础。《深圳市城市更新单元规划编制技术规定（试行）》

　　广州：正式规定是由政府组织数据调查，实际操作由村委托调查，报区审核。摸查数据的作用是核定改造成本，确定融资面积。为了规范数据摸查，广州市城市更新局于２０１６年１２月２８日颁布了《广州市城市更新基础数据调查和管理办法》（穗更新规字〔２０１６〕３号）。

　　4、确定可售面积的方式不同

　　深圳：根据《深圳市城市更新单元规划容积率审查技术指引（试行）》（2015年9月1日颁布）以及《深圳市城市规划标准与准则》（2013年版）确定开发建设用地总建面积。开发建设用地总建面积=基础建筑面积+移交建筑面积+奖励建筑面积。可售面积=开发建设用地总建面积–补偿安置面积。

　　广州：根据改造成本确定融资面积。改造成本＝融资面积×市场评估单价。为规范改造成本的核定，广州市城市更新局于２０１６年９月２２日颁布了《广州市旧村庄全面改造成本核算办法》（穗更新规字〔２０１６〕２号）。

　　5、土地出让方式不同

　　深圳：协议出让。《深圳市城市更新办法实施细则》（深府〔２０１２〕１号）第五十四条规定：“主管部门应当在批准项目建设用地后与实施主体签订土地使用权出让合同，并核发建设用地规划许可证”。这符合广东省国土资源厅《关于“三旧”改造工作的实施意见(试行)》（粤府办[2009]122号）第八条规定，“涉及“三旧”改造的供地，属于政府收购储备后再次供地的，必须以招标拍卖挂牌方式出让，其余则可以协议方式出让”。

　　广州：强调公开出让，旧厂、旧村自行改造情况下可以为产权人办理协议出让手续。

　　6、后续监管

　　深圳：实施主体应当与区城市更新局签订监管协议。

　　广州：无此要求。2017年6号文增加了此项要求。

　　四、地产公司参与全面改造（拆除重建）的方式

　　（一）深圳市：鼓励开发商前期介入。

　　根据《深圳市城市更新办法》第五章和《深圳市城市更新办法实施细则》第五章，拆除重建类更新项目，可以由权利主体自行实施、市场主体单独实施、合作实施、政府实施（公益征收）等。

　　除政府实施外，地产公司均有机会介入，关键是摆平产权人，获得政府确认实施主体的批复文件。

　　罗湖区田心村村长事件后，城中村改造政策有所调整。

　　（二）广州市：不鼓励开发商前期介入。

　　旧村改造中，前期介入的，后期不准拿地；旧厂改造，基本以政府收储为主；旧城改造，基本排除了开发商参与的可能性（见《广州市旧城镇更新实施办法》第六条），并且，即便是摆平了所有的产权人，受制于经营性用地公开出让，开发商也无法协议受让土地。

　　五、地价测算

　　（一）深圳：以公告基准地价为基础

　　２０１６年１２月２９日颁布的《关于加强和改进城市更新实施工作的暂行措施》（深府办〔２０１６〕３８号）大大简化了城市更新项目地价测算体系，建立了以公告基准地价为基础的地价测算体系；城市更新项目地价可不计息分期缴交，首次缴交比例不得低于30%，余款1年内交清。２０１５年９月２２日颁布的《关于明确城市更新项目地价测算有关事项的通知》（深规土〔２０１５〕５８７号）中与３８号文不冲突的内容，如地价测算次序、步骤等内容依然有效。

　　（二）广州：协议出让以市场评估价为基础。

　　广州６号文第（七）条，《广州市旧村庄更新实施办法》第四十条，《广州市旧厂房更新实施办法》第十三条第三款。

　　六、历史遗留问题处置

　　（一）深圳

　　深圳城市更新可能涉及到的历史遗留问题主要包括非农建设用地或征返地未落实，旧屋村，历史违建，历史房屋，欠缴地价，以及历史用地等。

　　这些历史遗留问题，并不要求一次性全部处理完毕。在计划申报前，如果合法用地比例不足，则需要通过处理使拆除范围的合法用地比例达到要求。《关于加强和改进城市更新实施工作的暂行措施》第四条

　　纳入计划后，土地、房屋信息核查前，应当完成历史违建、历史房屋、非农建设用地或征返地的落实等。《深圳市城市更新历史用地处置暂行规定》第四条

　　完成土地、房屋信息核查后，进行历史用地处置。《深圳市城市更新历史用地处置暂行规定》第六条，《关于加强和改进城市更新实施工作的暂行措施》第十一条

　　１、历史用地处置的适用条件：

　　（1）位于经批准纳入城市更新计划的建成区。

　　（2）未签订征（转）地协议或已签订征（转）地协议但土地或者建筑物未作补偿。

　　（3）用地手续不完善，用地行为发生在2007年6月30日之前。

　　２、申请人

　　原农村集体经济组织继受单位

　　３、处置程序

　　（二）广州

　　七、市、区分权不同

　　（一）深圳

　　《深圳市人民政府关于施行城市更新工作改革的决定》（第２８８号令），《深圳市人民政府办公厅关于贯彻落实〈深圳市人民政府关于施行城市更新工作改革的决定〉的实施意见》（深府办〔２０１６〕３２号），全面、系统、实质性地下放至各区行使各项审批权。

　　（二）广州

　　根据广州６号文，微改造和旧村、旧城全面改造项目下放区政府审定项目实施方案，但一些关键节点或核心要点，如旧城改造中涉及市本级更新资金、融资地块出让的事项，旧村改造中关于融资地价、改造成本、复建资金监管的事项，由市城市更新部门组织审核。全面改造项目位于市“十三五”规划重点功能区、“一江两岸三带”、旧城54平方公里、地铁城际铁路站点周边800米范围内以及不属于上述范围但总用地面积12万平方米以上的城市更新项目，应提交市城市更新工作领导小组审议，重点审议项目的城市功能、规划定位。

　　八、改造意愿的比例要求

　　（一）深圳：不同类型不同比例

　　（二）广州：比例较高。

　　旧村庄改造，村集体经济组织成员８０％以上；旧城镇改造，改造区域居民户数９０％以上。

　　九、完善程度

（一）深圳：历史悠久、经验丰富、体系完善

1、《深圳市城中村（旧村）改造暂行规定》（深府〔2004〕177号，2004年10月22日）

2、《关于深圳市城中村（旧村）改造暂行规定的实施意见》（深府〔2005〕56号，2005年4月7日）

3、《关于推进宝安龙岗两区城中村（旧村）改造工作的若干意见》（深府〔2006〕257号，2006年12月15日）

4、《关于宝安龙岗两区自行开展的新安翻身工业区等70个旧城旧村改造项目的处理意见》（深府〔2006〕258号，2006年12月15日）

5、《深圳市城中村（旧村）改造扶持资金管理暂行办法》（深府〔2007〕24号，2007年2月7日）

　　（二）广州：起步较晚、进步较快。