国土资源部关于广东省东莞市和佛山市南海区完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场试点实施方案的批复

广东省国土资源厅：

　　你厅报送的《广东省东莞市完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场试点工作实施方案》（以下简称《东莞实施方案》）和《广东省佛山市南海区关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场试点实施方案》（以下简称《南海实施方案》）收悉。经国土资源部审核同意，现批复如下：

　　一、原则同意《东莞实施方案》和《南海实施方案》。请按照党中央、国务院关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场试点的有关精神和要求，依据《国土资源部印发〈关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的试点方案〉的通知》（国土资发〔2017〕12号），结合试点地区工作实际，进一步研究、探索、完善试点的配套措施，加快推进试点工作。

　　二、要坚持市场经济改革方向，突出市场配置资源的决定性作用，同时要更好的发挥政府作用，全面落实“放管服”总体要求。以建立城乡统一的建设用地市场为方向，以促进土地要素流通顺畅为核心，以提高存量土地资源配置效率为目的，以不动产登记为基础，着力构建完善土地二级市场规则，健全服务和监管体系。建立产权明晰、市场定价、信息集聚、交易安全的土地二级市场。

　　三、在土地二级市场建设过程中，要进一步强化服务意识，优化交易流程，精简审批环节。在依法履职的前提下，应着力减少前置审查，加强事中事后监管，提高办事效率，方便群众办事。

　　四、要加强组织统筹，强化沟通协调，按照《东莞实施方案》和《南海实施方案》提出的试点任务，积极推进各项政策措施落地。要突出试点的探索创新和示范带动作用，形成一批可复制、可推广的试点成果，汇总一批典型案例，为修改完善相关法律法规提供支撑。试点过程中，要及时将土地二级市场交易的监测监管数据通过部土地市场动态监测与监管系统上报。

　　五、试点期间，国土资源部将会同有关部门适时赴试点地区调研督导，协调解决试点过程中遇到的问题。在试点过程中发现的重要问题和成功做法，请及时报告。　

2017年5月18日

广东省东莞市关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场试点的实施方案

根据国土资源部《印发<关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的试点方案>的通知》（国土资发〔2017〕12号）要求，结合东莞市实际，制定本工作实施方案。

一、总体要求

（一）指导思想。全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略，统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，按照党中央、国务院和省委、省政府决策部署，根据使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的要求，坚持问题导向，以建立城乡统一的建设用地市场为方向，以促进土地要素流通顺畅为核心，以提高存量土地资源配置效率为目的，以不动产登记为基础，与城乡规划、土地利用总体规划及相关产业规划相衔接，着力构建完善土地二级市场规则，健全服务和监管体系，提高节约集约用地水平，为经济社会持续健康发展，实现东莞市“在更高起点上实现更高水平发展”提供用地保障。

（二）基本原则。

把握市场改革方向。坚持市场经济改革方向，突出市场配置资源的决定性作用，落实“放管服”要求，强化监管责任，不断健全和发展城乡统一建设用地市场。

规范市场运行。完善交易规则，维护市场秩序，保证市场主体能在公开、公平、公正的市场环境下进行交易，保障市场依法依规运行、健康有序发展，促进要素流通，提高资源配置效率。

维护合法权益。充分尊重权利人意愿，保障市场主体合法权益。切实维护土地所有权人权益。

提高服务效能。强化服务意识，优化交易流程，降低交易成本，提升服务水平，提高办事效率，方便群众办事。

注重改革协同。注重与不动产统一登记等改革协同，加强部门协作，形成改革合力。

（三）试点目标。通过改革试点，到2018年底，达到以下试点目标：

1.建立二级市场交易平台。通过加强与各类国土资源业务系统和一张图核心数据库的系统对接和数据互联共享，初步建立交易信息公开透明，政府监管服务有效、交易活动安全活跃的二级土地市场交易平台。

2.完善二级市场交易规则。优化转让、出租、抵押、登记等交易流程，降低“三旧”改造和产业用地转让门槛，强化二级市场交易价格监管，做好与规划、司法、不动产登记的制度衔接，释放二级市场活力，显化土地资产价值，盘活存量土地，保障土地使用权人合法权益。

3.提升政府管理服务水平。处理好简政放权、放管结合和优化服务的关系，创新管理方式和服务意识，保障市场依法依规运行、健康有序发展。

4.形成一批试点改革成果。通过试点实施，形成一批可复制、可推广的改革成果，为构建城乡统一的建设用地市场、形成竞争有序的土地市场体系、修改完善相关法律法规提供支撑。

（四）试点范围。试点范围为东莞市全市范围内的国有建设用地使用权的转让、出租和抵押，重点针对土地交易，以及土地连同地上建筑物、其他建筑物一并交易的情况。

二、试点政策措施

（一）统一资源配置机制，推动两级土地市场联动。

1.统筹土地要素市场。始终坚持产业立市，立足东莞土地市场发育较早、土地后备资源较紧的实际，推动土地市场供给侧结构性改革，配合二级市场试点改革，抓实一级市场管理。切实加强土地市场整体调控，推进一、二级土地市场联动，建立建设用地资源统筹和分类配置机制，实行差别化供应管理，优化土地资源配置。严控新增建设用地，坚持“全市统筹、分类排序、比例控制、用完即止、台账管理”原则，优先保障重点工程、优质项目和民生工程用地，确保新增用地70%以上用于重大项目。

2.盘活二级市场资源。引导经营性用地主要通过二级土地市场盘活、采取“三旧”改造方式挖潜供给。鼓励企业通过收购并宗形成连片土地实施连片改造。规范“三旧”改造项目合作和转让行为，实施差别化管理。“三旧”改造项目为引进资金开发，仅发生股权转让的，不视为土地使用权转让；加强合同履约监管，打击多次转让、恶意炒卖、哄抬地价行为。

3.推动两级市场联动。丰富一、二级市场联动形式，授权我市在轨道交通周边开发区域采取土地使用权作价出资等有偿使用方式供地；在长安新区、南城商务区等地探索“1.5级开发”，以土地租赁作为国有土地有偿使用方式。

（二）规范二级市场交易管理，健全价格监管体系。

1.严控商服和住宅用地转让。对于商服和住宅等经营性房地产项目用地，严格执行城市房地产管理法有关转让限制的规定，从严处置闲置土地，督促及时开发用地，防止炒卖土地和囤积土地、抬高房价。

2.加强产业用地履约监管。对于工业用地、科研用地等产业用地，用地单位与地方政府签订的投资、税收等履约监管协议可纳入土地出让合同，作为转让条件，落实批后监管；发生转让的，原出让合同载明的权利、义务随之转移。

3.加强划拨土地出租管理。划拨土地出租的，应当按照《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》报批；无地上建筑物或者地上建筑物没有合法的产权证明的，不得出租。完善划拨土地租金收益收缴机制，取得收益的行政机关应向市财政全额上缴租金；取得收益的其他企事业单位按照定额标准向市财政缴纳土地收益，具体标准由市政府制定。严厉打击非法投机扰乱建设用地使用权出租市场行为。

4.强化交易价格监管。探索建立转让地价财审制度，构建基准地价、区片市场价、标定地价三个尺度的公示地价体系，每三年发布一次基准地价或标定地价，每年更新一次区片市场价。在标定定价制度完善前，采用区片市场价实施价格监管。交易主体应当如实申报交易价格，申报价格原则上不得低于区片市场价。

（三）加强二级市场平台建设，完善市场交易机制。

1.建立统一市场。立足市公共资源交易中心原有的一级土地交易市场平台，增设二级交易服务，并加强与各类国土资源业务系统和一张图核心数据库的系统对接和数据互联共享。发挥现有优势，鼓励市公共资源交易中心在土地政策咨询、不动产信息查询、财政税费缴纳、交易公证鉴证等方面提供便利，增设不动产、财政、税务等驻点服务窗口，形成一站式服务体系。

2.实行公开交易。公开交易国有不动产的，应当进入市公共资源交易中心交易；主动邀请人民法院采用市公共资源交易中心处置司法拍卖的不动产。通过市公共资源交易中心成交的交易业务，需报国土资源部门审批或者办理不动产登记的，加快处理。

3.加强监测分析。增加市公共资源交易中心对两级土地市场交易信息的归集、查询、统计和分析职能，完善监测体系，研判市场形势，按照土地市场动态监测系统的要求，经国土资源部门汇总反馈报送。

4.规范中介服务。规范其他社会投资的交易平台和市场中介行为，固化交易服务流程，降低交易风险，规范市场中介行为。研究制定房地产二级市场的交易合同示范文本，进一步推广网上交易系统。

（四）盘活存量土地市场，激活产业用地活力。

1.明确转让行为范畴。买卖、交换、赠与、出资等，以及司法处置、资产处置、法人或其他组织合并或分立等形式涉及的建设用地使用权转移，无论其原使用权类型属于出让还是划拨，均属转让行为。依法区分转让行为与名称变更，转让应当依法审批后办理登记，名称变更可直接办理变更登记。

2.简化划拨土地转让程序。划拨土地转让，土地用途仍符合《划拨用地目录》的，可不补缴出让收入或土地收益，经批准转让后直接办理不动产登记，但转让后应当重新下发划拨决定书，明确土地使用要求。划拨土地转让，土地用途不符合《划拨用地目录》的，由受让方补办出让手续、补缴土地出让收入；划拨土地转让，虽不符合《划拨用地目录》，但法规、规章另有规定可保留划拨性质的（包括国有划拨私人住宅用地转让等），从其规定，土地收益按定额缴交，具体标准由市政府制定。

3.明确出让土地的转让条件。放宽产业用地转让限制，工业、科研等产业用地，以作价入股方式注资成立或合作成立具备开发资质的项目子公司的，或因公司合并、分立、改制、重组、破产清算等原因转移土地的，相关合同依法有效。进一步明晰股权转让与土地转让的关系，企业股权变动不属于转让行为。

4.创新抵押服务监管机制。放宽抵押主体限制，所有自然人、企业均可作为抵押主体依法办理不动产抵押登记。简化地上建筑合法性审查，建设用地使用权抵押不受地上建筑物是否合法报建影响，但没有产权手续或没有依法报建的，不列为抵押物，不列入抵押价值。

（五）协同做好制度对接，显化土地资源价值。

1.促进规划衔接。因城乡规划编制或调整原因，原批准用途与新规划用途不符，建筑物未改变原批准用途的，按照原批准用途转让。划拨土地补办出让后转让的，经国土资源、城乡规划部门同意，沿用原规划条件补办出让。出让土地分割转让的，经国土资源、城乡规划部门同意，先分割、再转让；出让土地合并转让的，先转让、再合并。涉及地价差的，依法评估后补缴。产业用地因道路、公共设施等分割、占用或挪位的，可以先办理转让和抵押手续，再理顺规划手续。

2.做好不动产登记工作。不动产登记机构应当紧密衔接试点政策的交易规则，落实好对应的转移、抵押和变更登记。

3.配合司法协助执行。切实维护司法权威，人民法院生效法律文书和协助执行通知书，无论是否符合划拨土地规定、土地转让条件、国有资产处置规定和原出让合同约定，均不得停止执行。逐步向人民法院开放不动产登记数据库，建立健全信息查询共享机制。经与国土资源部门协商一致，人民法院可处置达到政府无偿收回条件的闲置土地，土地闲置费应当在拍卖价款中优先扣缴。

4.规范涉地资产处置行为。进一步明确涉地国有资产处置的衔接工作流程和机制。国有资产等管理部门进行国有资产处置时涉及建设用地使用权转移的，在处置前应取得规划、国土资源部门出具的意见，并如实告知当事人。

三、组织实施

（一）强化组织领导。由东莞市人民政府成立完善国有建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场试点工作领导小组，由市长任组长，分管副市长为副组长，建立试点工作联席会议制度，统筹和组织市深改、国土资源、监察、财政、规划、住建、房管、农业、国资、地税、工商、法制、金融、公共资源交易中心，国税、人民银行、银监，以及法院、检察院等部门协作，共同推进试点工作实施。

（二）推进试点实施。2017年3月底前，上报试点启动情况报告；2017年4月30日前，上报试点实施方案；2017年11月底前，上报试点年度进展报告；2018年8月底前，上报试点总结报告。

（三）加强监督管理。建立试点工作监督监管机制，加强对土地二级市场交易机制、运行模式、服务体系、监测监管、协作机制等环节的监督监管，明确部门责任分工，建立试点工作台账，对工作不力的严格实施问责。注意分类指导，尊重基层首创精神，健全激励和容错纠错机制，允许进行差别化探索，发现问题及时纠偏。鼓励开展地价政策和交易规则创新，形成片区市场价、标定地价、基准地价的价格监管体系；探索按照不同的政策时间节点采取相应措施，妥善处理历史遗留问题。

（四）深入调查研究。加强对试点政策措施的论证和评估，深入开展调查研究，及时研究解决试点中出现的新情况新问题，加强试点改革工作的探索和实践，总结提出制订和修改相关法律、法规、政策的建议。

（五）做好宣传引导。加强对试点工作的监督管理，密切关注舆情动态，妥善回应社会关切，重大问题及时报告。

附件2

广东省佛山市南海区关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场试点的实施方案

根据《国土资源部印发<关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的试点方案>的通知》（国土资发〔2017〕12号）要求，结合南海区实际，制定本实施方案。

一、总体要求

（一）指导思想。全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略，统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，按照党中央、国务院和省委、省政府决策部署，根据使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的要求，坚持问题导向，以建立城乡统一的建设用地市场为方向，以促进土地要素流通顺畅为核心，以提高存量土地资源配置效率为目的，以不动产登记为基础，与城乡规划、土地利用总体规划及相关产业规划相衔接，着力构建完善土地二级市场规则，健全服务和监管体系，提高节约集约用地水平，为经济社会持续健康发展，全面建设品牌南海提供用地保障。

（二）基本原则。

把握正确方向。坚持市场经济改革方向，突出市场配置资源的决定性作用，落实“放管服”总体要求，强化监管责任，不断健全和发展城乡统一建设用地市场。

规范市场运行。完善交易规则，维护市场秩序，保证市场主体能在公开、公平、公正的市场环境下进行交易，保障市场依法依规运行、健康有序发展，促进要素流通，提高资源配置效率。

维护合法权益。充分尊重权利人意愿，保障市场主体合法权益。切实维护土地所有权人权益。

提高服务效能。强化服务意识，优化交易流程，降低交易成本，提升服务水平，提高办事效率，方便群众办事。

注重改革协同。注重与不动产统一登记、集体经营性建设用地入市等改革协同，加强部门协作，形成改革合力。

尊重基层实际。系统总结南海区构建城乡统一建设用地市场建设的实践经验，尊重历史，正视问题，因地制宜，突出重点，以用为先，提高低效用地的利用效益。

（三）试点目标。通过改革试点，到2018年年底，建立产权明晰、市场定价、信息集聚、交易安全，符合城乡统一建设用地市场要求的土地二级市场，市场规则基本完善，政府监测监管到位，市场服务体系健全，交易环境公开透明，土地资源配置效率显著提高，形成一批可复制、可推广的改革成果，为构建城乡统一的建设用地市场、形成竞争有序的土地市场体系、修改完善相关法律法规提供支撑。

（四）试点范围。试点的范围是南海区辖区内建设用地使用权的转让、出租和抵押，包括国有建设用地使用权和集体建设用地使用权，重点针对具备宗地交易条件的情况，如净地交易、在建工程交易、已建成建筑物“连房带地”整体交易等。国有和集体土地上分层转让、房屋基本单元转让不纳入试点范围。

二、政策措施

（一）完善市场交易机制，盘活存量建设用地。

1.完善建设用地使用权转让机制。

（1）明确建设用地使用权转让形式。将各类导致建设用地使用权转移的行为都视为建设用地使用权转让，包括买卖、交换、赠与、出资等，以及司法处置、资产处置、法人或其他组织合并或分立等形式涉及的建设用地使用权转移。建设用地使用权转移的，地上建筑物、其他附着物所有权应一并转移。

（2）明晰不同权能建设用地使用权转让的必要条件。明确以划拨、出让、作价出资（入股）和授权经营等方式供应的建设用地在转让前应满足的条件。

以划拨方式取得的建设用地使用权转让，土地用途符合《划拨用地目录》的，可不补缴出让收入，维持划拨性质，直接办理不动产登记手续；不符合《划拨用地目录》的，由受让方依法依规补办出让手续，足额补缴土地出让收入。

以出让方式取得的建设用地使用权转让的，在符合法律法规和出让合同约定的前提下，保障其交易自由；原出让合同对转让条件另有约定的，原则上从其约定。国有工矿仓储等产业用地的转让，须形成工业用地或者其他建设用地条件；参照国有建设用地使用权转让的相关法律法规要求，严格按照南海区集体经营性建设用地入市相关文件规定，规范集体经营性建设用地使用权的转让。

以作价出资（入股）和授权经营方式取得的建设用地使用权转让，可以参照以出让方式取得的建设用地使用权转让规定。

农民集体以无偿返拨方式取得的国有留用地使用权转让的，不需补办土地有偿使用手续和补缴土地出让金，但应按规定签订出让合同，缴纳土地使用权转让税费。

（3）完善土地分割转让政策。为优化产业结构、提高土地利用效率，针对不同用途、不同性质的土地分割类型，制定土地分割转让管理办法，明确土地分割转让的条件，规范土地分割转让的流程，促进存量土地盘活利用。

（4）规范建设用地使用权交换。为促进土地连片开发利用、提高土地综合利用效益，制定具体管理办法，探索不同类型的建设用地使用权交换行为，明确交换条件、税费征缴标准及交换流程。建设用地使用权交换仍应视为转让，依法办理转让手续。确有需要的，允许探索在满足一定条件的前提下，给予适当支持。鼓励土地使用权人通过合并归宗形成连片土地进行开发利用。

（5）制定建设用地使用权收回管理办法。因产业结构调整、市场环境变化、规划调整等客观原因致使出让的国有建设用地无法按原出让条件继续使用的，制定具体管理办法，完善土地使用权协商收回机制。

2.完善建设用地使用权出租机制。

（1）加强国有建设用地使用权出租管理。以出让、作价出资（入股）和授权经营方式取得的国有建设用地使用权出租或以租赁方式取得国有建设用地使用权转租的，不得违反法律法规和出让合同或租赁合同的相关规定。

（2）规范集体建设用地使用权出租管理。以出让、作价出资（入股）方式取得集体建设用地使用权出租的，或以租赁方式取得集体建设用地使用权出租或承租人转让租赁合同的，须符合南海区集体经营性建设用地入市相关文件规定。

（3）完善划拨土地出租机制。全面摸查以划拨方式取得的建设用地使用权的交易现状，结合划拨用地交易类型进行分类管理，提出针对性的审批流程，履行划拨用地监管，制定划拨土地出租补缴土地出让收入办法，明确补缴标准、补缴方式、责任主体、税费指引以及监管措施等。

3.完善建设用地使用权抵押机制。

（1）放宽对抵押主体的限制。为激活土地的市场价值，按照债权平等原则，探索自然人、村（居）集体经济组织、企业作为抵押主体依法申请以建设用地使用权及其地上房屋等建筑物、构筑物所有权办理不动产抵押登记的管理和服务措施。

（2）合理确定划拨建设用地使用权抵押价值。以划拨方式取得的建设用地使用权依法抵押的，根据划拨建设用地使用权权益价格设定抵押价值。积极引入第三方评估机构，依据土地估价规范，评估并合理确定抵押划拨建设用地使用权价格。

（3）探索民营教育、医疗、卫生、养老等公共服务用地的土地使用权抵押。为鼓励和引导社会资本扩大教育、医疗、卫生、养老等公共服务的供给，允许私立学校、幼儿园、医院、养老院等主体将其以有偿使用方式取得的土地使用权申请抵押融资。

（4）完善集体经营性建设用地使用权抵押的管理。进一步完善我区集体经营性建设用地抵押融资管理办法，畅通融资渠道，鼓励土地使用权人将集体经营性建设用地使用权或土地及地上物业租金收益权进行抵押或质押融资。农村集体经营性建设用地使用权抵押应根据原出让、租赁、作价出资（入股）合同的约定确定；原出让、租赁、作价出资（入股）合同未约定的，须经村（居）集体经济组织表决确定。

（二）创新市场运行模式，全面规范交易行为。

1.整合交易平台。

（1）整合土地二级市场交易平台。依托南海区公共资源交易中心、农村集体资产管理交易平台、区属公有资产流转服务平台等，探索搭建多层次的城乡建设用地二级市场交易平台，鼓励社会资本建立交易平台，提供服务场所，办理交易事务。涉及国有资产性质的建设用地使用权交易须进入区公共资源交易中心公开交易，集体资产性质的须进入区或镇（街道）公共资源交易中心公开交易。

（2）建立交易数据的汇集和报送机制。探索建立土地二级市场交易大数据监管系统，提供信息发布、归集、查询、统计、监控等功能，交易数据按照要求及时报国土资源部土地市场动态监测与监管系统备案。

2.规范交易流程。

（1）明确和细化转让、出租、抵押的交易流程。梳理国有建设用地转让、出租、抵押的流程，结合我区集体经营性建设用地入市改革试点工作中涉及的转让、出租和抵押的流程，分类明确土地二级市场各交易环节和流程的基本规则，建立“信息发布—达成交易—签订合同—交易监管”的交易流程。

（2）分类制定交易监管措施。严格审核以划拨方式取得的建设用地使用权交易、以协议出让方式取得的建设用地使用权转让、以公开出让方式取得但未竣工的建设用地使用权转让，建立国有划拨建设用地使用权出租的巡查发现、举报和查处机制。

（3）制定格式文本。参考国有建设用地出让、租赁的合同文书，研究制定土地二级市场交易合同示范文本。

3.加强交易管理与不动产登记的有序衔接。建立健全与不动产登记信息平台的互通共享机制，明确交易管理部门和不动产登记部门的职责和分工，各负其责，优化办事流程，探索更加高效、便利的服务模式，方便群众和企业。

（三）健全市场服务体系，营造良好交易环境。

1.培育和规范中介组织。鼓励发展中介机构，为交易各方提供咨询、估价、经纪等服务，对各类市场中介机构加强指导和监管，促进其健康发展，引导其诚信经营，探索构建失信中介机构的惩戒和退出机制。

2.做好咨询和调解服务。发挥土地二级市场交易平台的专业优势，提供法律、政策咨询服务，协调矛盾，化解纠纷，营造良好的交易环境。

（四）加强交易监测监管，整体调控两级市场。

1.强化监测分析。依托土地二级市场交易大数据监管系统，建立和完善土地二级市场统计监测制度，掌握土地转让、出租、抵押的数量、结构、价款、时序等信息，研判分析市场形势。

2.完善市场调控。强化一、二级土地市场联动，加强土地投放总量、结构、时序等的衔接，适时运用财税、金融等手段，加强对土地市场的整体调控。

3.加强价格监管。完善公示地价体系，每三年向社会公布一次基准地价，建立健全土地二级市场的价格形成、监测、指导、监督机制，防止交易价格异常波动，维护市场平稳运行。交易主体应当如实申报交易价格，申报价格原则上不得低于基准地价。

4.加强合同履约监管。土地转让后，出让合同和登记文件中所载明的权利、义务随之转移，受让人应依法履行。成立区级监管领导机构，明确相关部门职责分工，建立联合监管机制，落实事后监管，由国土、住建、规划、发改、经贸等部门将相关情况纳入诚信体系进行信用考评。为适应产业结构调整需要，提高土地节约集约利用水平，对产业用地因市场环境变化等原因无法继续履行出让合同的，探索完善原出让条件调整的审核程序和土地增值收益分配机制。

（五）强化部门衔接协作，保障市场主体权益。

1.建立部门联动机制。构建国土、住建、规划、财政、税务、国有资产管理、工商、金融监管等部门的联动机制，落实相关责任，强化沟通衔接，在不动产登记、税务、工商等方面加强联动。

2.加强涉地司法处置的工作衔接。探索与人民法院建立涉地司法处置的协作机制，落实司法处置协助执行配合义务。加强国土部门与人民法院的沟通协调，逐步建立与人民法院对不动产登记数据库的查询共享机制。明确划拨土地使用权在司法处置前必须经国土部门审核同意或由国土部门审核后报有批准权的人民政府批准。人民法院裁定处置建设用地使用权的，可向区、镇（街道）公共资源交易中心申请委托建设用地使用权公开交易。

3.加强涉地资产处置的工作衔接。明确涉地资产处置衔接的工作流程和机制，国有资产等管理部门进行国有资产处置时涉及建设用地使用权转移的，在处置前应取得规划、国土资源部门出具的意见，并如实告知当事人。

三、组织实施

（一）加强组织保障。试点工作在省、市人民政府的统一领导下进行，南海区成立由党委主要负责人担任组长的完善建设用地二级市场试点工作领导小组，推进建设用地二级市场试点工作，加强统筹谋划和组织实施，积极推进和全面落实试点的各项具体任务。建立联席会议制度，加强各职能部门的协调配合，参与试点工作的各部门、各单位，要服从大局，按照“分工协作，各司其职”的要求形成合力。

（二）推进试点实施。

1.准备阶段（2017年2月-5月）。成立南海区完善建设用地二级市场试点工作领导小组，落实人员、经费、办公场所；编制并报批《广东省佛山市南海区关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场试点的实施方案》。

选聘专业团队，开展全区建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场摸底调查和专项理论研究，为政策文件制定提供数据和理论支持。

2.实施阶段（2017年6月-2018年7月）。根据试点实施方案，编制试点工作任务分解表，政府相关职能部门在总结梳理以往政策和实践的基础上，制定完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场关于交易机制、创新运行模式、健全服务体系、加强监测监管和强化部门协作的有关文件，探索可行、管用、易操作的长效管理机制。

根据实施方案全面推进试点工作，及时研究解决试点工作过程中存在的问题，适时总结南海区试点工作的经验和不足。充分借鉴其他地区的先进做法和经验，完善修订南海区试点工作的政策文件。2017年11月底前，南海区就试点做法与成效等形成年度进展报告，经省人民政府同意后报国土资源部。

3.总结阶段（2018年8月-2018年12月）。在继续按试点实施方案推进具体工作的同时，着手对南海区试点工作进行全面的研究、总结和提炼，系统评估南海区试点工作政策体系和实际做法的实施效果，剖析风险和不足，形成试点总结报告，总结政策实施效果、提出相关法律法规的修改建议，经省人民政府同意后报国土资源部。

（三）完善制度建设。对照现行法律法规，结合实践和试点成果，提出修改建议。主动适应改革和经济社会发展的需要，完善配套制度，并及时提出制定和修改相关法律、法规、政策的建议。

（四）做好宣传引导。加强对试点工作的监督管理，密切关注舆情动态，妥善回应社会关切，重大问题及时报告。对于重点问题，在向社会进行宣传前，提前向有关上级政府或主管部门报告。

广东省佛山市南海区关于完善建设用地

使用权转让、出租、抵押二级市场

试点的实施方案

根据《国土资源部印发<关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的试点方案>的通知》（国土资发〔2017〕12号）要求，结合南海区实际，制定本实施方案。

一、总体要求

（一）指导思想。全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略，统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，按照党中央、国务院和省委、省政府决策部署，根据使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的要求，坚持问题导向，以建立城乡统一的建设用地市场为方向，以促进土地要素流通顺畅为核心，以提高存量土地资源配置效率为目的，以不动产登记为基础，与城乡规划、土地利用总体规划及相关产业规划相衔接，着力构建完善土地二级市场规则，健全服务和监管体系，提高节约集约用地水平，为经济社会持续健康发展，全面建设品牌南海提供用地保障。

（二）基本原则。

把握正确方向。坚持市场经济改革方向，突出市场配置资源的决定性作用，落实“放管服”总体要求，强化监管责任，不断健全和发展城乡统一建设用地市场。

规范市场运行。完善交易规则，维护市场秩序，保证市场主体能在公开、公平、公正的市场环境下进行交易，保障市场依法依规运行、健康有序发展，促进要素流通，提高资源配置效率。

维护合法权益。充分尊重权利人意愿，保障市场主体合法权益。切实维护土地所有权人权益。

提高服务效能。强化服务意识，优化交易流程，降低交易成本，提升服务水平，提高办事效率，方便群众办事。

注重改革协同。注重与不动产统一登记、集体经营性建设用地入市等改革协同，加强部门协作，形成改革合力。

尊重基层实际。系统总结南海区构建城乡统一建设用地市场建设的实践经验，尊重历史，正视问题，因地制宜，突出重点，以用为先，提高低效用地的利用效益。

（三）试点目标。通过改革试点，到2018年年底，建立产权明晰、市场定价、信息集聚、交易安全，符合城乡统一建设用地市场要求的土地二级市场，市场规则基本完善，政府监测监管到位，市场服务体系健全，交易环境公开透明，土地资源配置效率显著提高，形成一批可复制、可推广的改革成果，为构建城乡统一的建设用地市场、形成竞争有序的土地市场体系、修改完善相关法律法规提供支撑。

（四）试点范围。试点的范围是南海区辖区内建设用地使用权的转让、出租和抵押，包括国有建设用地使用权和集体建设用地使用权，重点针对具备宗地交易条件的情况，如净地交易、在建工程交易、已建成建筑物“连房带地”整体交易等。国有和集体土地上分层转让、房屋基本单元转让不纳入试点范围。

二、政策措施

（一）完善市场交易机制，盘活存量建设用地。

1.完善建设用地使用权转让机制。

（1）明确建设用地使用权转让形式。将各类导致建设用地使用权转移的行为都视为建设用地使用权转让，包括买卖、交换、赠与、出资等，以及司法处置、资产处置、法人或其他组织合并或分立等形式涉及的建设用地使用权转移。建设用地使用权转移的，地上建筑物、其他附着物所有权应一并转移。

（2）明晰不同权能建设用地使用权转让的必要条件。明确以划拨、出让、作价出资（入股）和授权经营等方式供应的建设用地在转让前应满足的条件。

以划拨方式取得的建设用地使用权转让，土地用途符合《划拨用地目录》的，可不补缴出让收入，维持划拨性质，直接办理不动产登记手续；不符合《划拨用地目录》的，由受让方依法依规补办出让手续，足额补缴土地出让收入。

以出让方式取得的建设用地使用权转让的，在符合法律法规和出让合同约定的前提下，保障其交易自由；原出让合同对转让条件另有约定的，原则上从其约定。国有工矿仓储等产业用地的转让，须形成工业用地或者其他建设用地条件；参照国有建设用地使用权转让的相关法律法规要求，严格按照南海区集体经营性建设用地入市相关文件规定，规范集体经营性建设用地使用权的转让。

以作价出资（入股）和授权经营方式取得的建设用地使用权转让，可以参照以出让方式取得的建设用地使用权转让规定。

农民集体以无偿返拨方式取得的国有留用地使用权转让的，不需补办土地有偿使用手续和补缴土地出让金，但应按规定签订出让合同，缴纳土地使用权转让税费。

（3）完善土地分割转让政策。为优化产业结构、提高土地利用效率，针对不同用途、不同性质的土地分割类型，制定土地分割转让管理办法，明确土地分割转让的条件，规范土地分割转让的流程，促进存量土地盘活利用。

（4）规范建设用地使用权交换。为促进土地连片开发利用、提高土地综合利用效益，制定具体管理办法，探索不同类型的建设用地使用权交换行为，明确交换条件、税费征缴标准及交换流程。建设用地使用权交换仍应视为转让，依法办理转让手续。确有需要的，允许探索在满足一定条件的前提下，给予适当支持。鼓励土地使用权人通过合并归宗形成连片土地进行开发利用。

（5）制定建设用地使用权收回管理办法。因产业结构调整、市场环境变化、规划调整等客观原因致使出让的国有建设用地无法按原出让条件继续使用的，制定具体管理办法，完善土地使用权协商收回机制。

2.完善建设用地使用权出租机制。

（1）加强国有建设用地使用权出租管理。以出让、作价出资（入股）和授权经营方式取得的国有建设用地使用权出租或以租赁方式取得国有建设用地使用权转租的，不得违反法律法规和出让合同或租赁合同的相关规定。

（2）规范集体建设用地使用权出租管理。以出让、作价出资（入股）方式取得集体建设用地使用权出租的，或以租赁方式取得集体建设用地使用权出租或承租人转让租赁合同的，须符合南海区集体经营性建设用地入市相关文件规定。

（3）完善划拨土地出租机制。全面摸查以划拨方式取得的建设用地使用权的交易现状，结合划拨用地交易类型进行分类管理，提出针对性的审批流程，履行划拨用地监管，制定划拨土地出租补缴土地出让收入办法，明确补缴标准、补缴方式、责任主体、税费指引以及监管措施等。

3.完善建设用地使用权抵押机制。

（1）放宽对抵押主体的限制。为激活土地的市场价值，按照债权平等原则，探索自然人、村（居）集体经济组织、企业作为抵押主体依法申请以建设用地使用权及其地上房屋等建筑物、构筑物所有权办理不动产抵押登记的管理和服务措施。

（2）合理确定划拨建设用地使用权抵押价值。以划拨方式取得的建设用地使用权依法抵押的，根据划拨建设用地使用权权益价格设定抵押价值。积极引入第三方评估机构，依据土地估价规范，评估并合理确定抵押划拨建设用地使用权价格。

（3）探索民营教育、医疗、卫生、养老等公共服务用地的土地使用权抵押。为鼓励和引导社会资本扩大教育、医疗、卫生、养老等公共服务的供给，允许私立学校、幼儿园、医院、养老院等主体将其以有偿使用方式取得的土地使用权申请抵押融资。

（4）完善集体经营性建设用地使用权抵押的管理。进一步完善我区集体经营性建设用地抵押融资管理办法，畅通融资渠道，鼓励土地使用权人将集体经营性建设用地使用权或土地及地上物业租金收益权进行抵押或质押融资。农村集体经营性建设用地使用权抵押应根据原出让、租赁、作价出资（入股）合同的约定确定；原出让、租赁、作价出资（入股）合同未约定的，须经村（居）集体经济组织表决确定。

（二）创新市场运行模式，全面规范交易行为。

1.整合交易平台。

（1）整合土地二级市场交易平台。依托南海区公共资源交易中心、农村集体资产管理交易平台、区属公有资产流转服务平台等，探索搭建多层次的城乡建设用地二级市场交易平台，鼓励社会资本建立交易平台，提供服务场所，办理交易事务。涉及国有资产性质的建设用地使用权交易须进入区公共资源交易中心公开交易，集体资产性质的须进入区或镇（街道）公共资源交易中心公开交易。

（2）建立交易数据的汇集和报送机制。探索建立土地二级市场交易大数据监管系统，提供信息发布、归集、查询、统计、监控等功能，交易数据按照要求及时报国土资源部土地市场动态监测与监管系统备案。

2.规范交易流程。

（1）明确和细化转让、出租、抵押的交易流程。梳理国有建设用地转让、出租、抵押的流程，结合我区集体经营性建设用地入市改革试点工作中涉及的转让、出租和抵押的流程，分类明确土地二级市场各交易环节和流程的基本规则，建立“信息发布—达成交易—签订合同—交易监管”的交易流程。

（2）分类制定交易监管措施。严格审核以划拨方式取得的建设用地使用权交易、以协议出让方式取得的建设用地使用权转让、以公开出让方式取得但未竣工的建设用地使用权转让，建立国有划拨建设用地使用权出租的巡查发现、举报和查处机制。

（3）制定格式文本。参考国有建设用地出让、租赁的合同文书，研究制定土地二级市场交易合同示范文本。

3.加强交易管理与不动产登记的有序衔接。建立健全与不动产登记信息平台的互通共享机制，明确交易管理部门和不动产登记部门的职责和分工，各负其责，优化办事流程，探索更加高效、便利的服务模式，方便群众和企业。

（三）健全市场服务体系，营造良好交易环境。

1.培育和规范中介组织。鼓励发展中介机构，为交易各方提供咨询、估价、经纪等服务，对各类市场中介机构加强指导和监管，促进其健康发展，引导其诚信经营，探索构建失信中介机构的惩戒和退出机制。

2.做好咨询和调解服务。发挥土地二级市场交易平台的专业优势，提供法律、政策咨询服务，协调矛盾，化解纠纷，营造良好的交易环境。

（四）加强交易监测监管，整体调控两级市场。

1.强化监测分析。依托土地二级市场交易大数据监管系统，建立和完善土地二级市场统计监测制度，掌握土地转让、出租、抵押的数量、结构、价款、时序等信息，研判分析市场形势。

2.完善市场调控。强化一、二级土地市场联动，加强土地投放总量、结构、时序等的衔接，适时运用财税、金融等手段，加强对土地市场的整体调控。

3.加强价格监管。完善公示地价体系，每三年向社会公布一次基准地价，建立健全土地二级市场的价格形成、监测、指导、监督机制，防止交易价格异常波动，维护市场平稳运行。交易主体应当如实申报交易价格，申报价格原则上不得低于基准地价。

4.加强合同履约监管。土地转让后，出让合同和登记文件中所载明的权利、义务随之转移，受让人应依法履行。成立区级监管领导机构，明确相关部门职责分工，建立联合监管机制，落实事后监管，由国土、住建、规划、发改、经贸等部门将相关情况纳入诚信体系进行信用考评。为适应产业结构调整需要，提高土地节约集约利用水平，对产业用地因市场环境变化等原因无法继续履行出让合同的，探索完善原出让条件调整的审核程序和土地增值收益分配机制。

（五）强化部门衔接协作，保障市场主体权益。

1.建立部门联动机制。构建国土、住建、规划、财政、税务、国有资产管理、工商、金融监管等部门的联动机制，落实相关责任，强化沟通衔接，在不动产登记、税务、工商等方面加强联动。

2.加强涉地司法处置的工作衔接。探索与人民法院建立涉地司法处置的协作机制，落实司法处置协助执行配合义务。加强国土部门与人民法院的沟通协调，逐步建立与人民法院对不动产登记数据库的查询共享机制。明确划拨土地使用权在司法处置前必须经国土部门审核同意或由国土部门审核后报有批准权的人民政府批准。人民法院裁定处置建设用地使用权的，可向区、镇（街道）公共资源交易中心申请委托建设用地使用权公开交易。

3.加强涉地资产处置的工作衔接。明确涉地资产处置衔接的工作流程和机制，国有资产等管理部门进行国有资产处置时涉及建设用地使用权转移的，在处置前应取得规划、国土资源部门出具的意见，并如实告知当事人。

三、组织实施

（一）加强组织保障。试点工作在省、市人民政府的统一领导下进行，南海区成立由党委主要负责人担任组长的完善建设用地二级市场试点工作领导小组，推进建设用地二级市场试点工作，加强统筹谋划和组织实施，积极推进和全面落实试点的各项具体任务。建立联席会议制度，加强各职能部门的协调配合，参与试点工作的各部门、各单位，要服从大局，按照“分工协作，各司其职”的要求形成合力。

（二）推进试点实施。

1.准备阶段（2017年2月-5月）。成立南海区完善建设用地二级市场试点工作领导小组，落实人员、经费、办公场所；编制并报批《广东省佛山市南海区关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场试点的实施方案》。

选聘专业团队，开展全区建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场摸底调查和专项理论研究，为政策文件制定提供数据和理论支持。

2.实施阶段（2017年6月-2018年7月）。根据试点实施方案，编制试点工作任务分解表，政府相关职能部门在总结梳理以往政策和实践的基础上，制定完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场关于交易机制、创新运行模式、健全服务体系、加强监测监管和强化部门协作的有关文件，探索可行、管用、易操作的长效管理机制。

根据实施方案全面推进试点工作，及时研究解决试点工作过程中存在的问题，适时总结南海区试点工作的经验和不足。充分借鉴其他地区的先进做法和经验，完善修订南海区试点工作的政策文件。2017年11月底前，南海区就试点做法与成效等形成年度进展报告，经省人民政府同意后报国土资源部。

3.总结阶段（2018年8月-2018年12月）。在继续按试点实施方案推进具体工作的同时，着手对南海区试点工作进行全面的研究、总结和提炼，系统评估南海区试点工作政策体系和实际做法的实施效果，剖析风险和不足，形成试点总结报告，总结政策实施效果、提出相关法律法规的修改建议，经省人民政府同意后报国土资源部。

（三）完善制度建设。对照现行法律法规，结合实践和试点成果，提出修改建议。主动适应改革和经济社会发展的需要，完善配套制度，并及时提出制定和修改相关法律、法规、政策的建议。

（四）做好宣传引导。加强对试点工作的监督管理，密切关注舆情动态，妥善回应社会关切，重大问题及时报告。对于重点问题，在向社会进行宣传前，提前向有关上级政府或主管部门报告。