佛山市南海区人民政府关于印发佛山市南海区深化土地利用方式改革推动城乡融合集聚发展的若干措施的通知

南府〔2021〕154号

各镇人民政府、街道办事处，区直局以上单位：

现将《佛山市南海区深化土地利用方式改革推动城乡融合集聚发展的若干措施》印发给你们，请认真贯彻执行。执行中遇到问题，请径向市自然资源局南海分局反映。

佛山市南海区人民政府

2021年12月23日

佛山市南海区深化土地利用方式改革推动城乡融合集聚发展的若干措施

为了解决南海区历史形成的土地利用碎片化问题，深化土地利用方式的改革创新，推动城乡融合集聚发展及产业用地成片连片利用，促进实体经济高质量发展，现根据法律法规规定和省、市相关部署，提出如下措施：

一、构建国土空间规划体系，奠定产业集聚基础

（一）构建规划体系，引领产业用地集聚开发。加强规划统筹力度，科学构建国土空间规划体系，以“四集中”[国土空间总体规划“四集中”战略以识别低效分散建设用地范围为基础，引导生态空间相连成网、农业空间集中连片、城镇空间分片融合、产业空间集聚入园，分类划定集聚空间。]战略为引领，科学划定“三区三线”，框定城镇开发边界。坚持“像保护耕地一样保护工业用地”的底线思维，全区划定不少于190平方公里工业用地红线，谋划产业空间集聚，划定10个以上万亩产业用地集聚区，严格落实“进一改一”[现状工业用地按照“进一改一”的规则进行管理，满足“先增后减”的条件后可转为非工业用地功能，引导集聚区外零散工业用地向产业集聚区内集聚，促进工业集聚连片,形成规模效应和集聚效应。]原则。成立佛山市城市规划委员会南海分会，建立科学规划弹性管控机制，结合审批事权下放加快详细规划全面覆盖，切实推进产业用地集聚开发战略。（自然资源分局、区住建水利局、区农业农村局及各镇（街道）负责落实；排在第一位的是区级牵头单位，镇（街道）是具体执行的主要单位，下同）

（二）制定村级工业园升级改造空间与产业规划，细化落实改造计划。编印《南海区村级工业园升级改造空间与产业规划》，划定产业集聚区、主题产业社区、储备整备空间、腾退区、腾挪安置区等集中改造区域。通过土地空间重构，形成土地与产业相互协调促进的城乡一体化土地利用体系。各镇（街道）依据专项规划及土地实际制定具体改造计划，确保完成任务。（区整治办、自然资源分局、区发改局、区经促局、区国资局及各镇（街道）负责落实）

二、实施全域土地综合整治，实现土地集中归并

（三）建立腾退“一张图”，2年拆旧复垦1万亩。全面调查识别区内零碎分散的低效建设用地，以及生态保护红线和“蓝线”内土地情况，划定腾退区，制定腾退复垦复绿任务清单。2023年12月31日前，完成1万亩拆旧复垦复绿任务（其中桂城、里水、大沥各1000亩；狮山2500亩；九江、丹灶、西樵各1500亩），2022年12月31日前须完成任务的50%。腾退形成的建设用地指标及规模优先用于保障连片产业发展需求。（自然资源分局及各镇（街道）负责落实）

（四）建立利益平衡机制，助力空间布局优化。进一步完善“地券”制度，建立周转“指标池”，简化表决流程，争取增减挂钩审批权下放，明确复垦指标交易流程，加快推进拆旧复垦项目。建立“房券”制度，强化产业用地升级改造或退出的内生动力，保障农村集体土地所有权人可持续收益。建立“绿券”制度，鼓励边角地整治探索，实行用地指标奖励，提升城市生态品质。以“地券”、“房券”、“绿券”平衡土地改造收益，减少土地集中归并的阻力，提高权属人和市场主体全力参与改造和腾退积极性。（自然资源分局及各镇（街道）负责落实）

（五）集中建设产业保障房，承接产权及产业转移。在腾挪安置区，由区镇（街道）国有企业承建或市场主体配建一批可用于兑换的产业保障房，国有企业或市场主体也可以将产业集聚区内形态较好的高层厂房、办公楼等通过完善用地手续直接整备为产业保障房。低效建设用地在征收、整备或腾退后产生“房券”，权属人再以房券兑换相应面积的产业保障房，通过“以地换房”机制，稳步推动低效建设用地腾退或改造，实现产业用地空间布局优化。2023年12月31日前，区镇（街道）国资主导建成200万㎡产业保障房（其中桂城、里水、大沥各30万㎡；狮山50万㎡；九江、丹灶、西樵各20万㎡）。（区国资局、自然资源分局、区住建水利局及各镇（街道）负责落实，区税务局协助落实）

三、实施集体土地严格管控，防止土地碎片利用

（六）严格管控腾退区土地利用，助力土地腾退。在划定的腾退区，拟腾退土地不得实施新建、加建、改建、扩建等行为，不得以出让、出租、转让、转租、抵押等方式转移使用权或租赁权。在严格管控基础上，由镇（街道）在规定时限内稳步推进土地腾退工作。腾退之前，建设用地可按现状使用。（自然资源分局、区住建水利局、区农业农村局及各镇（街道）负责落实）

（七）划定连片城市更新单元，限定优惠政策适用范围。按照连片改造需要，全区统一划定面积不低于300亩的多个连片城市更新单元（单元内可含非“三旧”土地）。位于城市更新单元内且纳入标图建库的项目继续享受各类“三旧”改造政策。城市更新单元外的项目，无论是否纳入标图建库，不再享受“三旧”改造政策。城市更新单元内工改居项目不得单独改造，必须与周边项目一并改造，周边项目确实无须拆除重建的，应进行微改造或综合整治。单元计划获得市更新局审核通过或区政府批准的项目，继续按原计划实施改造。（自然资源分局及各镇（街道）负责落实）

（八）强化入市管控，禁止土地零散使用。强化产业集聚区的农村集体建设用地入市管控。在产业集聚区内，土地面积小于30亩的地块不允许以出让、出租、抵押等方式单独入市，应当采用收储、整备、统租等方式进行统筹利用。产业集聚区内的集体建设用地以出租方式入市的，必须在交易公告和出租合同规定承租人不得以分租的方式转租。（自然资源分局、区农业农村局及各镇（街道）负责落实）

四、灵活创新土地利用模式，促进土地连片利用

（九）加强土地征收和整备，确保招商引资需求。产业集聚区内的集体土地优先采用征收、集转国等方式纳入储备；难以纳入储备的，通过托管方式纳入整备；难以纳入储备和整备的，由区、镇（街道）国有企业进行统租。纳入整备或统租的土地，在办理土地确权手续时，可以免除土地有偿使用费。储备、整备和统租的土地属于政府统筹地，由政府统一招商、统一开发、统一管理。每年要实现政府统筹连片工业用地8000亩（其中狮山2000亩，其他镇（街道）各1000亩）。（自然资源分局、区财政局、区国资局及各镇（街道）负责落实）

（十）探索产权转移归并，促进集体土地连片利用。农村集体土地，在明确收益分配方式且三分之二或以上经济社成员表决同意的前提下，可将所有权或使用权统一转移到经联社名下（可以所有权和使用权一并转移，也可以只转移使用权），由经联社统筹利用。同一行政村的经济社也可以申请将集体土地合并登记，由各经济社按份共有。相邻的划拨用地可以收回后重新整体划拨，统一开发。（自然资源分局、区农业农村局及各镇（街道）负责落实）

（十一）允许土地空间灵活调整，促进同类土地归并集中。产业集聚区内，允许不同建设用地之间进行土地空间灵活调整。在改造过程中，土地权属人可自愿申请空间调整，经区政府批准，即可签订调整协议，办理变更登记，空间调整依照税收法律、行政法规规定享受相关税收优惠。通过土地空间位置调整，促进产业用地归并集中。（自然资源分局、各镇（街道）负责落实，区税务局协助落实）

（十二）征改并用，推动产业社区土地连片征收。创新“征改并用，以改促征”的土地征收制度，按照产业发展需要，征收“三旧”用地占比达到60%以上的连片产业社区，不区分土地现状和规划，而是按照确定的用途比例（公共设施40%、工业30%、居住20%、商业10%）征收，参照“三旧政策”折算土地补偿款，以平衡土地收益，降低土地征收难度，实现土地连片征收。“三旧”占比超60%的工业用地收储后，经区政府批准可以整体协议出让给符合条件的招商引资项目及增资扩产项目。（自然资源分局及各镇（街道）负责落实）

（十三）探索建立“政府管控、国企主导、市场化运作”模式，促进产业用地连片开发。区政府直接授权同意区、镇（街道）全资国有企业一二级开发和园区运营联动的特许经营模式，吸纳社会资本入股联营，实施“一园一国企一平台”策略。允许国有企业和社会资本以合资、合作包括BOT（建设-运营-移交）、BIT（建设-租赁-移交）、LBO（租赁-建设-经营）等具体形式参与基建项目开发，建立“混合公司制”园区管理模式，由镇（街道）和区属国企主导，联合统一招商引资、统一基建配套、统一运营管理的新体制，发挥各方优势，共同推进产业用地连片开发。（区国资局及各镇（街道）负责落实）

五、建立多项保障体制机制，确保土地连片利用

（十四）制定财政保障措施，引导土地连片利用。建立新增200亩及以上连片工业用地收储（不含挂账收储）成本区、镇（街道）负担机制。新增连片工业用地征收方案（包括付款条件、征收成本等）经建设用地审批（审核）联席会议审核明确后，其收储成本由区、镇（街道）按照70%：30%的比例负担，区级财政前期已经投入或扶持奖励资金部分视同为区负担部分资金。新增连片工业用地出让地价款，在扣除应计提的专项资金后，由区、镇（街道）按照70%:30%的比例分配。鼓励镇（街道）加快土地流转、降低征收成本，对于土地周转快、征收成本低、付款条件合理的新增连片工业用地，经区政府批准同意，其出让地价款区级分配部分可全额奖励给镇（街道）。镇（街道）自行全额出资收储（不含挂账收储）的200亩及以上连片工业用地，在成功出让后，可向区申请5万元/亩的专项补助。优化调整村级工业园改造提升认定项目资金扶持奖励标准，面积50亩及以上200亩以下项目由50万元/亩调整为30万元/亩；面积200亩及以上项目由50万元/亩调整为60万元/亩；“集转国”项目在以上基础上增加20万元/亩。优化调整村级工业园改造提升认定项目享受改造成效奖励的奖励范围，“集转国”项目也享受该奖励政策。上述优化调整的新政策实施前，已经认定并已拆除50%及以上的村级工业园改造提升认定项目按照调整前的政策执行，已经认定但未拆除或拆除量未达到50%的项目按照新政策执行。（区财政局、区经促局、自然资源分局负责落实）

（十五）推行容缺审批，促进产业用地高效开发。产业用地供应开发的职能部门应建立容缺审批机制，实行“承诺制”，优化提速整个行政审批流程，项目行政审批过程中缺件、少件的情况应予以酌情容错，采取“先审后补”方式处理。土地所有权清晰的集体土地，在用地手续未完善、控规未法定、租约未解除情况下，允许“毛地”容缺入市。土规“挂起”的集体土地，镇（街道）可以采用“先拆缓建”措施，先完成拆除等前期工作，等土规调整完成后再供地开发。积极探索历史国有土地、历史集体土地、无主地的快速审批、快速登记制度，解决土地历史遗留问题。（自然资源分局、区政数局、区发改局、区经促局、区国资局、区住建水利局、生态环境分局等职能部门及各镇（街道）负责落实）

（十六）建立常态化联合执法机制，严厉打击违法用地。建立多部门多环节联动着力的区镇（街道）联合执法架构，重点查处村级工业园腾退区、产业集聚区、主题产业社区等园区内的违法违章行为。镇（街道）每月报送整治清单，区整治办统筹协调，联合环保、应急、公安、消防、市场监管、税务等力量，持续不间断开展联动综合执法行动，确保每周组织不少于一次。对违法违规用地，做到快发现、严处置、必复原，坚决遏制土地碎片化源动力。建立容错机制，鼓励执法干部敢于担当、大胆履职、高效干事，进一步提高执行力。（区整治办、自然资源分局、区执法局、区应急局、生态环境分局、区市场监管局、公安分局（消防）及各镇（街道）负责落实）

（十七）建立评估和竞争机制，确保资源优化配置。区级设立产业用地供需联合评估机构，负责评估土地资源、财政奖励资金、用地指标的配置。一是优化土地资源配置机制，政府统筹（含储备、整备、统租）的300亩以上连片产业用地，要根据引进项目的性质、技术先进性、环境影响、企业规模、企业信誉、预期投资额、预期税收等指标，实施联合评估，实现连片产业用地与招商引资项目的最优配置。二是建立财政奖励资金和用地指标竞争机制，以启动时间、改造速度、改造规模等指标设置评估标准，由产业用地供需联合评估机构对镇（街道）和改造项目进行评分，区级财政资金和用地指标优先奖励给改造效率高的镇（街道）和综合指标高的改造项目。（区经促局、区发改局、区财政局、区住建水利局、生态环境分局、自然资源分局负责落实）

（十八）本文件自印发之日起实施，实施至2024年12月31日。在本文件实施之日前印发实施的区、镇（街道）文件与本文件不一致的，以本文件为准。需细化执行的条款由相关负责单位制定操作细则印发实施。