中共上海市委 上海市人民政府关于全面实施《上海市城市总体规划（2017—2035年）》的意见

（2018年7月31日）

　　城市总体规划是城市规划、建设、管理的法定依据，是引领整个城市发展的战略纲领和行动指南。国务院批准的《上海市城市总体规划（2017—2035年）》体现了党中央、国务院对上海发展的要求，为上海在新时代开启新征程绘就了美好蓝图。为切实发挥城市总体规划的战略引领和刚性控制作用，根据《国务院关于上海市城市总体规划的批复》，现就全面实施《上海市城市总体规划（2017—2035年）》（以下简称城市总体规划）提出如下意见。

　　一、立足新时代，全面把握实施城市总体规划的总体要求

　　（一）明确指导思想，聚焦发展目标。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大精神，坚持新发展理念，推动高质量发展，创造高品质生活，坚持社会主义核心价值体系，弘扬上海城市精神，加快构筑新时代上海发展的战略优势，加快建设国际经济、金融、贸易、航运、科技创新中心和文化大都市，打响上海服务、上海制造、上海购物、上海文化“四大品牌”，提升上海城市能级和核心竞争力，把上海建设成为卓越的全球城市和具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市，努力当好新时代全国改革开放排头兵、创新发展先行者。

　　（二）坚持党管规划，强化政治担当。各级党委要担负起全面领导责任，发挥好总揽全局、协调各方的领导核心作用。成立市城市总体规划实施工作领导小组，各区视情成立相应领导机构，统筹领导好城市总体规划实施工作。市、区政府具体组织推进城市总体规划实施。完善市、区规划委员会的决策职能和运行机制。强化各级人大常委会、政协对规划执行的监督作用。将规划实施情况纳入各级领导班子和领导干部绩效考核。各级组织部门牵头加强对城市规划、建设、管理领域干部的培训和培养。各级宣传部门加强对规划宣传工作的统筹指导。各级纪检监察机关加强监督，严肃查处违反规划的相关违纪违法行为。各级领导干部、广大党员必须增强政治意识和责任担当，认真学习规划、坚决服从规划、严格执行规划。

　　（三）保持战略定力，一张蓝图干到底。各级党委、政府和各级领导干部、广大党员要有战略定力和必胜信念，锐意进取，久久为功，坚定不移推进城市总体规划实施。强化战略思维，各方面工作都要提高站位、服务总目标，各区域发展都要找准定位、支撑总目标。坚持底线意识，严守人口规模、建设用地、生态环境、城市安全四条底线，转变发展模式，在任何情况下都不能突破底线。敢于迎难而上、奋勇争先，对人口调控、用地减量、环境治理和城市安全拿出实招啃硬骨头，涉及城市活力动力和民生福祉的规划目标越早实现越好。维护规划的严肃性和权威性，领导干部带头遵守规划，职能部门严格执行规划，坚持一本规划、一张蓝图干到底。

　　（四）强化全球视野，永葆一颗卓越心。坚持在新的时代坐标中坚定追求卓越的发展取向，面向全球、面向未来，坚持高水平规划、高质量建设、高品质管理。学习借鉴国内外最新发展理论和经验，尊重城市发展规律，不断增强规划工作的前瞻性、科学性和可操作性。对照国际最高标准、最好水平，系统完善提升城市建设的政策体系、标准体系、管理体系、考核体系，以工匠精神推动城市高质量建设。按照全覆盖、全过程、全天候和法治化、社会化、智能化、标准化要求，以绣花般的细心、耐心和卓越心，推动城市精细化管理。

　　二、紧扣总目标，加快推进实施城市总体规划的三大战略任务

　　（五）建设更有活力、更具竞争力的创新之城。提升全球城市核心功能，建设上海张江综合性国家科学中心，加快建设中国（上海）自由贸易试验区，保障先进制造业发展空间，培育若干世界级先进制造业集群，塑造国际文化大都市品牌，建设国际文化创意产业中心城市和世界著名旅游目的地城市。完善机场、港口、铁路及信息通信等重大基础设施布局，新建铁路上海东站，提升浦东国际机场、虹桥国际机场、洋山深水港区等交通枢纽的服务能级，建设更开放的国际枢纽。实施公交优先战略，建设市域线、市区线、局域线“3个1000公里”的轨道交通网络，形成由铁路、城市轨道、常规公交和辅助公交等构成的多模式公共交通系统，强化便捷高效的综合交通支撑。打造职住平衡的产业社区，增加就业岗位和公共服务配套，优化就业岗位结构和布局，完善支持创新型企业发展的人才政策、公共服务政策、财税扶持政策和规划土地管理政策，优化就业创业公共服务，营造更具吸引力的就业创业环境。

　　（六）建设更富魅力、更有温度的人文之城。构建全覆盖均等化的基本公共服务体系和社会保障体系，形成多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房供应体系和廉租住房、共有产权保障住房、公共租赁住房、征收安置住房“四位一体”的住房保障体系，完善社区教育、文化、体育、医疗、养老、休闲及就业创业等服务功能，打造宜居、宜业、宜学、宜游的15分钟社区生活圈，提升群众获得感、幸福感、安全感。实施“文化+”发展战略，建设国际一流的高品质文化设施，加强公共文化服务体系和社区文化建设，深入实施文化惠民工程，丰富群众性文化活动，完善促进文化发展的体制机制，加强文化创意产业发展，激发城市文化活力。落实国家历史文化名城保护要求，完善历史文化保护的规划控制和引导，推动城乡历史环境整体保护，定期开展历史文化遗产普查并增补保护对象，创新保护机制，完善政策配套，加强历史文化遗产保护和活化利用。保护江、海、山、岛、湖自然山水格局，塑造现代都市景观风貌，构建由公共休闲空间、街道空间、蓝网绿道等组成的高品质公共空间网络，促进自然山水与城市景观和谐共生，彰显国际大都市城乡风貌特色。

　　（七）建设更加美丽、更可持续的生态之城。合理优化产业结构、能源结构、运输结构、农业投入结构，有力落实“生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入负面清单”严格管控。降低产业、交通和建筑能耗总量和强度，切实加强节能减排工作，控制地面沉降，推动“海绵城市”建设，完善防汛除涝保障体系，应对全球气候变化和极端气候影响。举全市之力建设崇明世界级生态岛，加快实施近郊绿环、主城区生态间隔带、郊区生态走廊，切实防止城市生态建设“变形走样”，完善由国家公园、郊野公园（区域公园）、城市公园、地区公园、社区公园组成的城乡公园体系，全面提升生态品质。加强海洋、大气、水、土壤环境保护与污染治理，推进固体废弃物综合治理，与城市发展同步规划建设、高标准配套提升环境基础设施，显著改善环境质量。建立城市灾害应急预警管理机制，加强城市防灾减灾空间建设，确保水、电、煤、气等各类资源能源供应安全、信息安全和城市生命线运行安全，加强危险化学品管控，系统防范生态环境风险，完善城市运行安全保障。

　　三、做实区域规划协同，共同推动长三角地区实现更高质量一体化发展

　　（八）加强区域规划对接。配合国家有关部委编制长江经济带国土空间规划，聚焦长三角区域，统筹国土空间开发保护，实现自然资源统一管理。开展上海大都市圈空间协同规划编制，推动上海与周边城市协同发展，积极完善区域功能网络，加强基础设施统筹，推动生态环境共保共治，加强区域文化共融共通。编制跨省城镇圈协同规划，统筹产业、服务、居住功能和高等级公共服务设施配置，对接道路系统，构建人流物流交通体系，共同保护生态廊道，贯通蓝网绿道，共商市政基础设施建设，促进上海与邻沪地区协同发展。

　　（九）建立区域规划协同机制。主动加强与周边城市政府和规划主管部门的沟通协商，共同编制协同规划，共同指导法定规划，共同推动重大项目，共同监督规划实施。在长三角区域合作办公室统筹指导下，组织推进长三角区域层面规划协同工作。成立上海大都市圈规划协同领导小组，统筹领导上海大都市圈空间协同规划的编制、实施和监督。根据工作需要，建立邻界地区规划协同双边或多边联席会议机制，组织邻界地区空间协同规划的编制、认定和实施。成立上海大都市圈规划协同专家咨询委员会，作为规划编制、实施等决策的技术支撑力量。

　　（十）落实区域一体化行动计划。滚动实施长三角地区一体化发展三年行动计划。促进浦东国际机场和虹桥国际机场一体化衔接，推动长三角世界级机场群建设。加强轨道交通市域线与近沪地区的衔接。加快推进跨省界断头路连通。共同维护生态基底，加强生态环境和地面沉降联防联控，实施精准化差别化治理。优化公共服务和社会治理，完善流动人口的社会管理和服务，提高公共服务一体化水平。

　　四、统筹抓好规划深化细化，完善“两规融合、多规合一”的空间规划体系

　　（十一）深化重大专项规划编制。在规划理念、规划指标、实施策略等方面，深入落实城市总体规划的要求，推进交通、产业、住房、生态、地下空间等重大专项规划编制。主动对标国际最高标准，向相关专业领域的最好水平学习看齐。加强各行业专项规划的统筹协调，促进专项规划在各级城乡规划中的落实。明确专业领域的近中期规划目标、指标和实施安排，完善建设标准和实施政策机制。依法依规做好规划环境影响评价工作。

　　（十二）加快编制各层次规划。完成浦东新区和郊区各区总体规划暨土地利用总体规划，落实城市总体规划战略目标和管控要求，统筹各区功能发展和空间布局，突出战略导向和结构控制。推进中心城、主城片区和新城街道单元规划编制，强化存量规划背景下公共利益的保障和落实。推进新市镇总体规划暨土地利用总体规划全覆盖，立足镇域，统筹城乡协调发展。实施城市更新，深化细化控制性详细规划编制。开展村庄规划编制，统筹乡村地区土地、产业、资金、政策，保障好乡村振兴战略实施。

　　（十三）滚动编制近期建设和土地利用规划。依据城市总体规划以及国民经济和社会发展中长期规划，完成近期至2020年、中期至2025年的近中期建设和土地利用规划，其后每五年滚动编制，分解落实城市总体规划的目标任务，明确实施主体、实施策略和关键措施，充分发挥好空间引领统筹和土地支撑保障作用。

　　（十四）建立城市总体规划动态维护和督察考核制度。围绕城市总体规划目标指标体系，跟踪监测规划目标和任务的实现进度，一年一体检、五年一评估，形成年度体检报告和五年评估报告。根据体检评估结果及时调整相关实施策略，指导近期建设和土地利用规划编制。建立督察考核制度，明确督察考核的主体、对象和方式，健全问责制度，将督察结果纳入各级政府绩效考核。

　　五、健全精细化管理长效机制，不断提升管理超大城市的能力和水平

　　（十五）完善全域空间管控机制。落实主体功能区战略，实施覆盖市域国土空间的“三大空间、四条红线”管理体系，明确生态保护红线、永久基本农田保护红线、城市开发边界和文化保护控制线的分级分类管控要求。完善生态保护补偿机制、农林水复合利用机制，有序推进自然生态空间用途管制试点，探索建立空间发展权转移制度。在各层次规划中强化城市设计，注重城市色彩规划引导，提升公共活动中心、历史风貌区、重要滨水地区、重点门户地区等的城市设计水平，建立超大城市城乡风貌分层分区管控机制。开展乡村地区建筑文化和特色风貌调查研究，留住“沪韵乡愁”，指导美丽乡村建设。

　　（十六）完善土地管理政策机制。深入实施“五量调控”土地利用基本策略，形成资源、效能、权益并重的土地管理政策体系，更集约、更高效、更可持续地高质量利用和保护国土资源。守住耕地保护红线，强化数量、质量、生态、文化综合保护。统筹陆海国土资源，有效保护滨江沿海生态岸线和滩涂资源。鼓励建设用地功能复合优化，促进生产、生活、就业、休闲融合发展。分类分层合理开发利用地下空间资源，推进市政设施地下化。坚持节约集约利用、质量效益优先，保持建设用地合理开发强度，分类确定土地利用规划参数，拓展单位土地的经济承载容量，提高单位土地产出水平。落实“以亩产论英雄”“以效益论英雄”“以能耗论英雄”“以环境论英雄”的激励约束机制，把经济、社会、环境等全要素管理内容纳入土地全生命周期管理，形成各部门共同监管和共同责任机制，切实防止土地闲置和低效利用。强化权益保障和利益统筹。稳步推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市以及宅基地制度改革。优化土地收储和出让政策，完善存量土地二次开发机制，促进多方利益平衡共享。

　　（十七）“制度+科技”监督权力运行。优化“两级政府、三级管理”体制，完善市、区职责划分和部门职能分工，形成职责明确、依法行政的政府管理体系。对照国际一流营商环境标准，深入推进行政审批制度改革，优化行政审批事项和程序。完善和提升覆盖市、区、乡镇三级的全市规划国土资源管理信息平台功能，在规划国土资源管理领域实现业务管理全面上网、业务系统互联互通互享。以推进“图纸数字化”建设为抓手，以规划国土资源、住房城乡建设等管理部门的联审平台建设为重点，完善建设领域审批平台与全市网上政务大厅、投资审批监管平台的对接，实现社会投资项目行政审批领域的信息化全系统覆盖。进一步完善全过程、全方位的在线监管系统，对市、区两级行政审批和业务管理行为进行实时监测和即时督查。

　　（十八）完善城市网格化、智能化管理体系。落实15分钟社区生活圈规划策略，完善社区网格化公共服务体系和社区治理机制。构建城市网格化管理单元与各专业管理部门信息流转顺畅、管理责任清晰、指挥协调有效的工作机制。在环境综合整治、水环境治理、垃圾综合治理等重点领域发挥城市网格化管理的综合协同作用。建设国际领先的信息基础设施体系，创造畅通、高效、智能的城市综合信息网络环境。积极探索物联网、大数据、云计算、人工智能、空间信息技术等新兴技术与城市运行管理深度融合。强化城市运行重要数据采集和管理，打造感知敏捷、互联互通、实时共享的“神经元”系统。整合城市管理资源，做强城市管理的“头部”和“神经末梢”，推进智慧城市建设。

　　六、加强统筹协同，构建实施城市总体规划的政策合力

　　（十九）完善部门协同机制。充分发挥市城市总体规划实施工作领导小组的统一领导作用，加强城市规划、建设、管理领域综合性政策制定、实施、监督全过程的统筹协调。定期召开会议，听取各有关部门政策制定工作汇报，跟踪政策制定、实施情况，就拟制定的涉及多部门的重大综合性政策进行综合平衡和统筹协调。健全依法决策的体制机制，把公众参与、部门磋商、专家论证、风险评估等纳入政策研究决策的必要程序。完善部门协作机制，涉及跨部门协调配合的，强化牵头部门作用，加强部门对接。

　　（二十）强化政策综合统筹。创新历史风貌区保护利用政策，实施容积率转移奖励、带方案出让、带建筑储备等更新路径，探索保护保留建筑多种保护与更新方式。加强“一江一河”和“3+5+X”等重点转型地区规划研究和战略跟踪，做好财税、土地、信贷等综合性政策支撑，推动功能转型升级。聚焦生态廊道和重点生态空间，加强城乡生态环境综合治理，推进国土综合整治，实施重要生态系统保护和修复重大工程。制定战略预留区过渡期管控政策，除优化生态环境、完善交通和市政基础设施外，不得进行大规模改建、扩建和新建，不得随意实施用途调整。全面实施乡村振兴战略，推进村庄规划全覆盖，加强乡村风貌规划引导，加快推进农村土地制度改革，创新增减挂钩、指标调剂、土地整治、宅基地归并等乡村规划土地管理政策。大力推进低效建设用地减量化，切实落实区政府的主体责任，加强市政府各部门协同，全面实施建设用地增减挂钩，扩大市级补贴范围，加大补贴力度，安排一定比例的土地出让金支持低效建设用地减量化工作。深入推进城市有机更新，持续实施共享社区计划、创新园区计划、魅力风貌计划、休闲网络计划，加大试点力度，健全更新扶持政策，推进存量用地优化利用。

　　（二十一）加强标准有机衔接。梳理优化规划、建设、管理技术标准，完善标准体系。统一各领域、各环节用地分类标准和建筑分类标准。按照超大城市土地节约集约利用要求，形成统一的用地规模和建筑规模标准。强化工程设计、建筑施工等各部门技术标准之间的统筹衔接。

　　七、加强立法执法，健全实施城市总体规划的法治保障

　　（二十二）加快完善法规体系。梳理现有法规规章和规范性文件，开展地方立法工作，建立与建设卓越的全球城市目标相适应的规划、建设、管理法规体系。按照法定程序，启动《上海市城乡规划条例》修订和《上海市空间规划条例》研究制定工作。修订《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》。完善地下空间利用和管理法规。制定不动产登记地方法规。推动住房保障、公共交通、绿色建筑、生态补偿、土壤污染防治、城市综合治理等领域法规规章和规范性文件的制定工作。

　　（二十三）加大执法监督和违法查处力度。完善各级政府向同级人大常委会的规划工作年度报告制度。加强城乡规划向社会主动公开，接受社会对城乡规划实施情况的监督。完善规划、建设、管理常态化执法监督机制。明确市、区、乡镇执法职责划分，合理确定城市管理综合执法部门与专业执法部门的工作边界，形成管理合力。构建多渠道、全方位的违法用地、违法建设发现机制，大力消除违法用地、拆除违法建筑，对相关责任人加大查处和问责力度。

　　八、加强基础建设，强化实施城市总体规划的综合支撑

　　（二十四）培养“懂城市、会管理”的干部队伍。加强干部队伍能力建设，市级部门重点强化规划宏观研究和统筹协调能力，区级部门重点提高规划编制研究和实施管理能力，街镇部门重点提升一线管理和执法监督能力。加强专业技术人才队伍建设，创新专业技术人才引进、培养、评价和激励机制，重点培养具有较高知名度和影响力的领军人才和学科带头人。建立行政管理人员与专业技术人才之间岗位交流转换机制和平台，培养行政管理能力强、专业技术水平高的复合型管理人才。

　　（二十五）建设城市空间基础信息平台。统筹全市人口、经济、房屋、土地、地质等基础数据，整合经济社会发展综合数据平台、地理信息数据库、不动产统一登记系统等信息系统，加快推进“多规合一”的城市空间基础信息平台建设。以共享为原则、以不共享为例外，推动政府各部门数据在市大数据管理中心汇集、互联、共享和应用，面向社会提供城市空间基础信息支撑服务。

　　九、加强公众参与，优化实施城市总体规划的社会环境

　　（二十六）做好全社会宣传动员。对全市各级党政领导干部、行政管理人员、专业技术人员开展城市总体规划实施培训。建立常态化的规划宣传机制，通过电视、报刊、网站、现场展示等多种载体和形式，持续开展城市总体规划公众宣传系列活动，提高全社会遵守规划的意识。

（二十七）构建全社会广泛参与的机制和平台。建立贯穿规划编制、审批、实施、监督全过程的公众参与机制，拓宽和创新公众参与的途径和方式。完善规划公示制度，保障公众及时获取规划信息并有效传递意见。探索城乡社区规划师制度和多方协商、共建共治的社区自治方式。继续办好世界城市日、城市空间艺术季等活动，优化城市规划、建设、管理的互动展示交流平台。