关于《国家建设征用土地条例（草案）》的说明

一九八二年四月二十八日在第五届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议上

国家基本建设委员会副主任 吕克白

委员长、各位副委员长、各位委员：

我受国务院的委托，就《国家建设征用土地条例（草案》的有关问题作如下说明。

一九五八年一月六日，经第一届全国人民代表大会常务委员会第九十次会议批准，国务院公布了《国家建设征用土地办法》。这个《办法》对于解决国家建设用地曾经起了积极的作用。但是，二十多年来，随着我国经济的发展和人口的增长，国家建设征用土地出现了一些新的情况。一九五八年公布的《国家建设征用土地办法》早巳不能适应变化了的情况，致使近年来国家建设征地工作实际上处于“无法可依”的状态。宪法所规定的国家依法征用土地的原则得不到贯彻，节约用地的国策遭到了破坏，建设用地出现了“自由议价”，甚至出现了变相买卖土地和出租土地的现象，给国家建设和工农关系带来了许多困难和一系列的问题。

我国人口多、耕地少，是一个尖锐的矛盾。现在，全国平均每人拥有的耕地已从一九五八年的二亩六分，减少到一亩五分。一些大中城市郊区平均每人耕地只有半亩左右或更少。但是在近十几年中，节约用地的原则贯彻执行得很不够，浪费耕地的现象比较严重。有些建设单位不爱惜耕地，多征少用，早征晚用，甚至征而不用；有些单位本来可用荒地、劣地，而却占用良田、菜地。社队建设用地也存在严重的浪费现象。有些社队企业圈大院，农民盖房侵占耕地的现象也相当普遍。有些地方甚至出现了变相高价买卖和出租土地，以土地入股的方式搞合营等现象，更加剧了耕地的浪费。由于耕地减少，征地后剩余劳动力的安置工作大大地增加了，而安置途径、所需资金等，过去又没有明确的规定，被征地社队的生产和群众生活得不到妥善解决。

由于“无法可依”，征地管理工作相当混乱。这些年来，有些地区征地费用越来越高，加上有些干部片面迁就和支持农民的要求，把多收征地费当成使农民富起来的捷径，以致有的地方每征一亩地要花上万元，几万元甚至十几万元；附加条件也越来越多，比如要安排农民进厂当工人，要转城市户口，要汽车拖拉机，要给办工厂办企业并包利润。有些地方的政府趁国家建设征地之机，“吃大项”，揩油；或者搞平调，克扣农民。少数不法分子，则贪污受贿，敲诈勒索，挖社会主义墙脚。许多建设单位因为满足不了社队或有关方面提出的征地条件，建设工期一拖再拖，影响了国家建设。

这些问题，如果不很好地解决，对于巩固工农联盟，建设社会主义都是很不利的。各地区、各部门强烈要求制订新的法规。近几年的人大会议和政协会议都有一批这方面的提案。

一九七七年，国务院责成国家建委在一九五八年《国家建设征用土地办法》的基础上，草拟新的国家建设征用土地的法规，国家建委经过反复调查研究和多次征求各省、自治区、直辖市和各有关部门的意见，起草了《国家建设征用土地条例（草案）》。

这个《条例》与一九五八年的《办法》比较，主要的修改和补充有：

一、强调国家依法征地的原则。根据中华人民共和国宪法的有关规定，明确提出国家建设可以依法征用土地。农村社队和农民在按规定得到合理的补偿、安置后，有义务积极支援国家建设。严禁用地单位直接向农村社队购地、租地、变相租地和土地入股。

二、坚决贯彻节约用地的国策。一切建设工程，都必须尽可能减少占地面积和利用荒地、劣地，不占或少占耕地和其他在农业生产上经济效益高的土地。严格控制大城市近郊和人口密集地区的建设用地。严格执行征地程序和审批权限，制止非法占地。对征而不用的土地，允许当地政府收回，按规定的权限另外安排使用。

三、适当提高土地补偿费标准。征用一般耕地的补偿费，由一九五八年《办法》的二至四年产值，提高到年产值的三至六倍。

四、妥善安置被征地生产队的生产生活，保护农民的正当利益。征用集体土地除付给补偿费外，还应对因征地而需要安置的农业人口支付安置补助费。规定了此项费用的计算依据、标准和使用方向，指明了安置的主要途径。禁止领导机关和其他单位侵占被征地单位应得的利益。

五、加强管理。规定各级人民政府的土地管理机关为征地工作的主管机关，在人民政府领导下，把征地工作全面管起来，不仅要管征地的审批，而且要组织有关部门做好补偿、安置工作，监督土地使用情况和征地协议执行情况。

六、加强法制。增加了对征地中各种违法行为的处罚条款。

另外，凡是应当和可能作出具体规定的问题，《条 例》都尽量做出明确的规定；凡是不宜于在全国范围内作出统一规定的问题，则提出处理原则，由各省、自治区、直辖市结合实际情况进一步具体化。

由于我国幅员辽阔，各地区的情况差异很大，因此本《条例》规定的土地补偿费和安置补助费标准均留有较大的幅度。例如：土地补偿费为该耕地年产值的三至六倍；每个需要安置的农业人口的安置补助费为被征土地每亩年产值的二至三倍；每亩土地的安置补助费最高不超过年产值的十倍。但是各省、自治区、直辖市必须结合本地区的实际情况，在上述标准范围内，制定具体的标准，不留或少留幅度。例如，土地补偿费，各省、自治区、直辖市可以定为年产值的三倍或四倍、五倍、六倍，或者三至四倍、四至五倍等；每人的安置补助费可以定为每亩土地年产值的二倍或二点五倍、三倍；每亩土地的安置补助费最高不超过年产值的六倍、八倍等。也可以把全省（自治区、直辖市）划分成几类地区，对不同地区确定不同的补偿费和安置补助费标准。总之，在一个省（自治区、直辖市）范園内，标准要明确具体，以免造成就高不就低、讨价还价的状况。

本《条例》对安置被征地单位的生产和群众生活规定了具体途径，其中由社队自行创造条件，就地就近安置是最基本的方面。各地对征地后出现的农业剩余劳动力，应千方百计，通过发展农业生产和多种经营的方式，予以安置。只有在这样做之后确实还安置不完的，报经省、自治区、直辖市人民政府批准后，才能安排到集体所有制单位就业，并相应扣除安置补助费。至于转为非农业户口或城镇户口，更应从严掌握。绝不能理解为凡是征地就要“招工”、“转户”。 如果某些农民提出这类要求，一定要加强教育，加以纠正。

《国家建设征用土地条例（草案）》已于一九八二年四月六日经国务院常务会议讨论通过，现提请人民代表大会常务委员会审议。