广东省国土资源厅关于印发广东省土地利用总体规划（2006－2020年）的通知

粤府〔2009〕151号

各地级以上市人民政府，各县（市、区）人民政府，省政府各部门、各直属机构：

　　《广东省土地利用总体规划（2006-2020年）》业经国务院批复同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。执行中遇到的问题，请径向省国土资源厅反映。

广东省国土资源厅

2009年11月5日

广东省土地利用总体规划（2006-2020年）

前言

　　广东省陆域土地总面积1797.57万公顷，位于中国大陆南部北纬20°09′－25°31′，东经109°45′－117°20′之间。地势北高南低，海陆兼备，港湾众多，大陆岸线长达3368公里，沿海滩涂资源十分丰富；地貌类型复杂，以丘陵为主，素有“七山一水二分田”之称。

　　随着工业化、城市化的快速发展，广东省人口、资源与环境的矛盾日益突出。为贯彻落实科学发展观，落实“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，建立资源节约型、环境友好型社会，实现和谐的人地关系和经济社会的可持续发展，必须通过土地利用总体规划对广东省的土地利用做出历史性、危机性、战略性的安排，解决好保障发展与保护资源的“两难”问题，促进和保障广东省经济社会科学发展。

　　土地利用总体规划是指导土地管理的纲领性文件，是落实土地宏观调控和土地用途管制、规划城乡建设的重要依据。根据《中华人民共和国土地管理法》和《全国土地利用总体规划纲要（2006－2020年）》（以下简称《全国纲要》），为促进广东“面向世界，服务全国，成为提升我国国际竞争力的主力省，探索科学发展模式的试验区，发展中国特色社会主义的先行地”战略目标的实现，制定《广东省土地利用总体规划（2006－2020年）》（以下简称《规划》）。

　　《规划》以耕地保护为前提，以保障和促进经济社会科学发展为主线，围绕着土地节约集约利用、区域协调和土地空间管制等内容，阐明规划期内广东省的土地利用战略，土地利用目标、任务和土地用途管制政策，对《全国纲要》下达的各项土地利用调控指标进行分解落实，制定了具体的规划实施保障措施。

　　《规划》基期为2005年，规划期为2006－2020年，近期为2010年。土地基础数据采用2005年土地利用变更调查数据，规划范围为广东省1797.57万公顷的陆域土地，包括21个地级以上市。

第一章　规划背景与形势分析

第一节　规划修编背景分析

　　一、经济建设取得巨大成就

　　改革开放以来，广东工业化、城市化持续快速发展，经济社会发展取得了举世瞩目的巨大成就。1996年广东省GDP为6835亿元，人均GDP为9139元，第一、第二、第三产业在GDP中比例为13.7∶48.4∶37.9，城市化水平为30.4%；2005年广东省GDP达到22367亿元，人均GDP达到24438元，第一、第二、第三产业在GDP中比例是6.2∶50.7∶43.1，城市化水平为60.7%。短短十年间，GDP增长227%，人均GDP增长167%，第二、第三产业分别提高了2.3%、5.2%，城市化水平提高了近一倍。广东的GDP、财政收入、进出口总额等多项经济指标连续多年均位居全国第一，以占全国不到1/50的国土面积，创造了全国约1/8的经济总量、1/7的财政收入，在全国发挥了推动国民经济发展的排头兵作用。

　　二、资源环境制约日益突出

　　广东处于改革开放前沿，改革发展和经济社会转型走在全国前面，经济社会发展中资源环境制约尤其是土地资源制约也暴露得比较早、比较突出，集中体现以下四个方面：一是长期以来，资源消耗型与投资驱动型的传统经济增长模式占据主导地位，导致土地资源过度消耗、环境质量下降、资源支撑能力减弱、土地利用总体效益不高；二是人地关系的矛盾日益突出，经济社会发展与资源环境保护的矛盾日趋尖锐；三是经济社会发展迅速，建设用地需求量大，土地供需矛盾突出，土地资源“瓶颈”制约特征明显；四是保护耕地和保障发展难以协调，耕地和基本农田保护压力不断增大。

第二节　土地利用现状与问题分析

　　一、土地利用现状分析

　　根据2005年土地利用变更调查数据，全省土地总面积1797.57万公顷（详见表1）。

表1广东省2005年土地利用现状表

　　单位：万公顷、%

　　注：1、表中部分数据不闭合，是尾数四舍五入取整所致，非计算错误，下同；

　　2、广东为渔业养殖大省，根据《广东省优势水产品发展布局规划》，2005年渔业用地面积为38.02万公顷，含在其他农用地中。

　　全省农用地面积为1494.07万公顷，占土地总面积的83.12%；建设用地面积为171.53万公顷，占土地总面积的9.54%；未利用地131.97万公顷，占土地总面积的7.34%。

　　二、耕地面积减少较多，建设用地增长过快

　　一些地方政府将土地作为招商引资的主要竞争筹码，导致城镇用地和工业用地无序扩张、用地结构不尽合理。1996－2005年，全省耕地减少30.17万公顷，年均减少3.35万公顷（剔除1996年土地利用变更调查时遗漏变更的8.67万公顷后，实际减少21.50万公顷，年均减少2.39万公顷），减少幅度较大；建设用地面积增加28.97万公顷，年均增加3.22万公顷，增长速度过快。

　　三、建设用地节约集约水平不高

　　广东省土地利用节约集约水平虽然在国内居各省份前列，但与发达国家相比差距明显，单位土地产出仅相当于日本的13.33%、韩国的15.38%、德国的18.52%。根据2005年土地利用总体规划前期工作“四查清、四对照”的成果，全省有低效建设用地13.33万公顷，城镇存量土地3.5万公顷。

　　建设用地节约集约利用水平不高集中体现在农村建设用地上。2005年，全省农村低效用地7.02万公顷（占低效用地总量的53%），人均农村居民点用地面积181平方米/人，超过《村镇规划标准》（GB50188－93）规定的农村居民点人均建设用地50－150平方米的标准。全省各地存在不少“超面积住宅”、“一户多宅”和“空心村”现象。

　　四、区域土地开发利用强度差距明显

　　2005年，珠三角平原区的土地开发利用强度（即建设用地规模占区域土地总面积的比例）为15.11%，建设用地规模占全省建设用地总量的48%；粤东沿海区、粤西沿海区、粤西北山区的土地开发利用强度分别是12.14%、10.34%、4.73%，建设用地规模占全省建设用地总量的比例分别为11%、20%、21%。区域之间土地开发利用强度差距明显，建设用地增量长期过度集中于珠三角地区。

第三节　规划面临的挑战与机遇

　　一、挑战

　　1、建设用地供需矛盾突出

　　1996－2005年，广东省建设用地增量年均3.22万公顷，《全国纲要》下达广东省2006－2020年的年均建设用地增量仅1.94万公顷，与历史用地情况相比，建设用地增量规模存在比较大的缺口。如按照土地利用更新调查数据，历史的年均用地量更大，实际可利用的建设用地增量会更少，建设用地供需矛盾更加突出。要实现广东的经济社会发展目标，必须从存量中找增量，采取切实有效措施，提高土地利用效率和效益，走节约集约用地之路。

　　2、补充耕地任务艰巨

　　规划期内为实现新增建设占用耕地的“占补平衡”，预计到2010年需新开垦耕地3.67万公顷，2020年需新开垦耕地10.76万公顷，再加上农业结构调整和灾毁引起的耕地减少，要达到全省2020年的耕地保有量目标，预计规划期内需补充耕地13万公顷。但目前全省可开垦的耕地后备资源只有5.33万公顷，远低于规划期间需补充的耕地量，必须寻求补充耕地的新途径和新办法--通过改造低效园地和山坡地，引导农业结构结构调整向不减少耕地的方向发展，以实现规划期末的耕地保有量目标。

　　二、机遇

　　1、省委省政府发展战略指明了规划编制的方向

　　省委省政府《关于争当实践科学发展观排头兵的决定》，提出大力优化产业结构，构建现代产业体系；提升珠三角，带动东西北地区发展，构建区域城乡互动协调发展新格局；打造宜居城乡、建设美好家园、建设节约集约用地试点示范省的战略目标，为规划修编指明了方向。

　　2、节约集约用地试点示范省建设丰富了规划实施的手段

　　相对于广东的经济发展阶段和水平，建设用地利用总体上还比较粗放，尤其是农村建设用地和各类工业园区节约集约利用水平有较大的提升空间。广东有大量的低效园地、山坡地，通过改造可成为质量较好的耕地。2009年2月印发的《广东省建设节约集约用地试点示范省工作方案》提出了节约集约用地和拓展用地空间的创新举措，丰富了规划实施的手段，为实现《全国纲要》下达广东省的各项调控指标，落实“双保”（保经济增长、保耕地红线）目标提供了保障。

　　3、严格土地管理提供了规划实施良好的政策环境

　　自2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）以来，国土资源部出台了一系列配套政策和文件；《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》强调要实行“两个最严格制度”，即最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度；在广东经济社会发展转型的关键时期，省委省政府提出要以科学发展观统领社会经济发展全局，与国土资源部合作共建“节约集约用地试点示范省”，并相继推出了一系列政策措施，为土地利用总体规划的实施创造了良好的政策环境。

　　展望未来，广东土地利用与管理的挑战与机遇并存，土地利用总体规划修编要抓住全省全面实践科学发展观的历史机遇，树立世界眼光和战略思维，改革创新，破解难题，解决矛盾，探索土地利用总体规划编制与实施的新思路、新途径、新举措，走出一条节约集约利用资源的新路子，实现保障科学发展与保护资源环境的双赢。

第二章　规划任务、原则与目标

第一节　规划指导思想、任务与原则

　　一、规划编制的指导思想

　　以科学发展观和广东省社会经济发展战略为统领，以“十分珍惜，合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策为出发点，以保护耕地和基本农田为前提，以保障和促进科学发展为主线，以用地控制指标为约束，以节约集约用地、优化土地利用结构和布局为手段，解放思想，改革创新，切实转变粗放的用地方式，既要为经济又好又快发展提供用地支撑和服务，又要认真贯彻落实建设资源节约型、环境友好型社会的要求，促进经济社会与环境的全面、协调与可持续发展。

　　二、规划编制的主要任务

　　1、立足破解保护资源与保障发展的难题，统筹土地利用与经济社会发展，合理调控各类用地总量、结构、布局和时序，推动产业结构优化升级，促进经济发展方式的根本转变和经济社会全面协调可持续发展。

　　2、严格落实《全国纲要》下达的耕地和基本农田面积等各项调控目标，科学分解，层层落实。开展土地利用重大工程建设，加强基础设施和重大项目用地保障，促进规划目标的实现。

　　3、严格控制建设占用耕地，加大补充耕地力度，加强基本农田保护和质量建设；从严控制建设用地规模，控制建设用地的低效扩张，建立节约集约用地激励与约束相结合的新机制，提高土地利用效率。

　　4、加强土地利用区域调控，促进区域协调发展，促进形成城乡经济、社会一体化的发展新格局。强化土地利用空间管制，优先安排国土生态屏障用地，加强生态环境建设。

　　5、强化省级规划对下级规划的约束和控制，建立全省土地利用规划数据库，改进完善规划编制和修改的方式与程序，加强规划实施与监管，制定配套政策与措施，确保规划顺利实施。

　　三、规划编制的主要原则

　　1、严格保护耕地和基本农田

　　严格保护耕地，加强基本农田建设，改造中低产田，提高耕地质量，实现耕地保有量和基本农田保护任务。创新耕地和基本农田保护机制，加大耕地保护的经济补偿力度，提高农民保护耕地的主动性，保障国家粮食安全，维护社会稳定。

　　2、节约集约利用土地

　　通过观念创新、机制创新、手段创新，出台相关政策、措施和标准，加大存量建设用地的盘活力度，促进废弃地、空闲地的开发利用，推进“三旧”（旧城镇、旧厂房、旧村庄）等低效建设用地改造，充分挖掘现有建设用地潜力，实现从存量要增量，集约高效利用土地的目标。

　　3、统筹协调各业和各区域土地利用

　　严格控制城乡建设用地规模，统筹安排各业用地，保障重大建设项目和民生工程用地，优化土地利用结构和布局；统筹安排各区域用地，促进珠三角平原区、粤东粤西沿海区和粤西北山区的协调发展，加快实现全省基本公共服务均等化。

　　4、强化土地利用空间管制

　　继续落实土地用途管制，强化土地利用的空间管制，加强对生态敏感区域及城乡建设用地扩展边界的管制，协调土地开发利用和生态保护的关系，促进经济社会与环境的全面、协调与可持续发展。

第二节　土地利用总体目标

　　通过规划的有效实施，促进广东“面向世界，服务全国，作为提升我国国际竞争力的主力省，探索科学发展模式的试验区，发展中国特色社会主义的先行地”战略目标的实现，保障和促进广东经济社会的科学发展；通过土地的节约、集约、有序、高效利用，更好地保护资源与环境，构建区域城乡一体化新格局，建设广东美好家园。规划期内要达到以下具体目标：

　　一、耕地保有量和基本农田保护目标

　　--到2020年全省耕地保有量不少于290.87万公顷，规划期内基本农田面积为255.60万公顷。规划期内，确保基本农田用途不改变、数量不减少、质量有提高。

　　--积极推进土地整理复垦开发，加大补充耕地力度。到2020年全省实现补充耕地13万公顷以上。其中，到2010年通过改造坡度25°以下的园地、山坡地补充耕地10.68万公顷，到2020年土地复垦补充耕地2.44万公顷，确保全省耕地占补平衡和耕地保有量目标的实现。

　　--保护优质耕地，提高耕地生产能力。到2012年，计划投入80亿元，建设标准农田33.8万公顷，提高耕地的农业生产条件和抵御自然灾害的能力，使耕地产出率和生产效益明显提高。

　　二、用地结构与布局调整目标

　　--统筹安排城乡用地。农村居民点用地在城乡用地中的比重由2005年的50%下降到2020年的40%。城镇工矿用地在建设用地中的比重由2005年的39%提高到2020年的46%。

　　--促进区域协调发展。珠三角平原区建设用地增量规模占全省比重由1996－2005年的74.1%降到2006－2020年的47.46%，以促进珠三角地区产业的升级和转移。粤东粤西沿海区、粤西北山区建设用地增量规模在全省的比例则分别提高7.18%、5.59%、13.87%，为区域协调发展创造条件。

　　--推进农业结构优化调整。通过开展耕地保护责任目标考核、实行耕地保护经济补偿、允许耕地指标有偿转让等行政、经济、市场手段引导农业结构向有利于耕地保护的方向调整，重点推动园地、山坡地改造为耕地。同时，立足省情，促进传统优势农业--渔业的平稳发展。到2010年，渔业用地面积达到39.85万公顷；到2020年，渔业用地面积达到40.5万公顷。

　　三、节约集约用地目标

　　--单位建设用地二、三产业增加值年均提高12%，其中2006-2010年年均提高16%以上，节约集约用地水平明显提高。

　　--严格控制城镇工矿用地无序扩张，规划期内人均城镇工矿用地由2005年的119平方米/人降低到2020年的118平方米/人。

　　--深入挖潜、盘活现有存量土地。到2020年，减少农村居民点用地4.3万公顷以上，改造“三旧”用地3.93万公顷以上。

　　--积极开展未利用地的调查和评价工作，做好专题规划，把开发未利用地作为落实耕地占补平衡、确保生态建设用地和增加建设用地的有益补充。到2020年开发未利用地作为建设用地5.4万公顷以上。

第三节　土地利用主要调控指标

　　一、主要调控指标

　　根据《全国纲要》下达指标并结合广东省的实际情况，确定2010年和2020年广东省的土地利用主要调控指标（见表2），分为约束性指标和预期性指标。

　　各项指标分解落实到各地级以上市（见附表），作为市、县、乡级土地利用总体规划编制的主要指标依据：下一级土地利用总体规划确定的各项约束性指标必须与上一级土地利用总体规划的下达指标衔接；县级土地利用总体规划必须建立符合标准的土地利用规划数据库并通过省级检查验收，以确保耕地保有量、基本农田保护面积、城乡建设用地规模等约束性指标得到严格落实。

表2广东省土地利用主要调控指标

　　单位：万公顷

　　二、关键调控指标

　　1、耕地与基本农田

　　2010年、2020年耕地保有量分别为291.40万公顷、290.87万公顷，分别较2005年减少3.87万公顷和4.40万公顷。

　　规划期内，基本农田保护面积为255.60万公顷，占2020年耕地保有量的87.87%，较基期基本农田面积284.67万公顷减少29.07万公顷。

　　2、建设用地

　　2006－2020年建设用地总规模净增29.07万公顷。其中，2006－2010年净增11.08万公顷，年均2.22万公顷；2011－2020年净增17.99万公顷，年均1.80万公顷。

　　2006－2020年城乡建设用地净增20.42万公顷，其中，2006－2010年为8.12万公顷，2011－2020年为12.30万公顷。

　　2006－2020年城镇工矿用地净增24.72万公顷，其中，2006－2010年为8.42万公顷，2011－2020年为16.30万公顷。

　　3、新增建设占用耕地

　　2006－2020年，新增建设用地29.08万公顷，新增建设占用耕地为10.76万公顷；其中，2006－2010年，新增建设用地11.33万公顷，占用耕地控制在3.67万公顷以内。确保补充等量的耕地，实现耕地占补平衡。

　　4、人均城镇工矿用地

　　在建设用地总规模净增29.07万公顷、城镇工矿用地净增24.72万公顷的前提下，维持人均城镇工矿用地面积基本稳定甚至略有下降，到2020年，人均城镇工矿用地面积不高于118平方米/人。

　　三、土地利用结构调整

　　根据上述调控指标，结合其他地类历年变化的实际情况，编制用地结构调整方案，形成2010年和2020年的全省土地利用结构（见表3）：农用地占土地总面积比例略有提高，由2005年的83.12%分别调整到2010年、2020年的83.18%、83.43%；建设用地占土地总面积比例有所增加，由2005年的9.54%提高到2010年的10.16%、2020年的11.16%；未利用地占土地总面积比例有所下降，由2005年的7.34%调整到2010年的6.66%、2020年的5.41%。

表3广东省土地利用结构调整（2006－2020年）

　　单位：万公顷

第三章　严格保护耕地和基本农田

　　为实现全省的耕地保护目标，将耕地保有量、基本农田面积、近期新增建设占用耕地及补充耕地任务等指标分解落实到21个地级以上市（详见附表1、附表3）。各级土地利用总体规划必须逐级予以落实，同时严格控制新增建设占用耕地，建立耕地和基本农田保护的经济补偿机制，加大补充耕地力度。

第一节　落实耕地和基本农田保护任务

　　1、各级人民政府作为主要责任主体，对本行政区域内耕地保有量和基本农田保护面积负总责。政府主要领导为第一责任人，分管领导为直接责任人。上级政府对执行情况进行年度考核问责，建立奖惩机制，逐步形成地方政府主导，国土资源部门牵头，各相关部门同心协力、齐抓共管的耕地保护共同责任制度。

　　2、稳定基本农田布局，严禁借规划修编之际随意调整基本农田面积、布局。集中连片、有良好水利和水土保持设施的耕地，交通沿线、城镇工矿、集镇村庄周边的耕地，水田、水浇地等高等别耕地，应当优先划为基本农田。

　　3、通过县级土地利用规划数据库的检查验收，确保规划图上耕地保有量、基本农田面积不小于上级规划下达的指标；新划为基本农田的土地现状应当为耕地；调整后的基本农田平均质量等别应高于调整前，调整后的基本农田中带K地类

　　4、切实做好基本农田保护区的划定和建档工作。建立健全基本农田保护区的基础图件和档案，设置保护标识，层层签订保护责任书，将基本农田全部落实到地块和农户，做到图、表、地块和责任人相对应。

第二节　严格控制新增建设占用耕地

　　1、严格控制新增建设占用耕地规模。到2010年全省新增建设占用耕地规模不超过3.67万公顷；到2020年，全省新增建设占用耕地规模不超过10.76万公顷。据此确定各地级以上市新增建设占用耕地的面积，并在下达各地级以上市的土地利用年度计划中予以体现。

　　2、建设项目选址必须以不占或少占耕地为基本原则，并尽量避让基本农田，确需占用耕地的，应尽量占用等级较低的耕地。新增建设占用带K地类，应依法补充耕地。除国家政策特殊支持的项目外，没有实现建设项目占用耕地“先补后占”、“占一补一”的，一律不予审批。

第三节　拓宽补充耕地途径，加大补充耕地力度

　　1、对全省的耕地后备资源进行调查，将其统一纳入耕地后备资源项目库。在此基础上，编制土地整理复垦开发专项规划，制定补充耕地计划，为完成补充耕地任务，实现耕地保有量目标提供科学依据。

　　2、完善易地补充、保护耕地和基本农田制度。有条件的地区可先行开发补充耕地，验收合格后有偿转让，用于省内的耕地占补平衡；利用信息化技术，建立省级耕地占补平衡台帐及补充耕地管理信息系统，加强对耕地占补平衡及补充耕地任务的统筹管理。

　　3、研究探索采用政府出资、公司运作的模式和引入社会资金等多种方式进行土地整理复垦开发。按政策规定从用于农业开发的土地出让金、耕地开垦费和新增建设用地有偿使用费中安排资金，集中用于土地整理复垦开发，提高资金使用效益。

　　4、充分利用市场机制，补充耕地项目可借鉴经营性房地产用地投放模式，定期、定量选择项目向社会公开招标。耕地开垦由全程管理改为两头管理，相关行政主管部门只负责项目的立项和补充耕地验收。经验收合格后的新增耕地划入补充耕地储备库，可在土地市场公开交易。

　　5、加强土地复垦。到2020年全省土地复垦补充耕地2.44万公顷（见表4），其中旧城镇复垦可增加耕地0.5万公顷；旧厂房复垦增加耕地0.9万公顷；旧村庄复垦增加耕地0.71万公顷；其他低效建设用地经复垦增加耕地0.3万公顷。

表4分市土地复垦补充耕地面积

　　单位：公顷

第四节　建立和完善经济补偿机制

　　1、制订鼓励耕地保护和基本农田保护的优惠政策，建立和完善经济补偿机制。通过财政补贴，直接增加耕地保护和基本农田保护重点地

　　区的经济收入，提高农民保护耕地和基本农田的主动性、积极性。

　　2、加强对农业结构调整的引导，制订相应的农业政策，提高耕地

　　的比较效益，引导农业结构向有利于耕地保护的方向调整。

　　3、建立耕地保护资源补偿机制。在执行国家耕地占用税费标准的基础上，计划征收耕地保护资源补偿费并全部留给承担耕地保护任务的市、县统筹使用；继续实行耕地储备指标有偿转让的激励措施，省财政筹集资金补助市、县开展园地山坡地改造补充耕地工作，提高地方政府补充耕地的积极性。

第四章　节约集约利用建设用地

　　坚持“严控总量、盘活存量、用好增量、优化结构，合理布局、集约高效”的原则，转变土地利用方式，全面推进节约集约用地，将建设用地总规模、城乡建设用地规模、城镇工矿用地规模及人均城镇工矿用地等指标分解落实到21个地级以上市（详见附表2、附表3、附表4）。

第一节　有保有压，从严从紧供应建设用地

　　1、建设用地供应优先保障基础设施和城镇发展以及符合省有关产业结构调整要求的地区主导产业用地需求。城镇用地优先保障住宅建设和其他民生工程。

　　2、从严从紧控制独立选址项目的数量和用地规模，新增工业园区必须纳入城镇建设用地规划范围；限制产能过剩行业和高能耗、高污染项目用地，优先安排低能耗、低污染、高效益的项目用地；完善各类建设用地定额指标体系，严格执行用地定额标准。

　　3、工业项目及其配套工程在土地利用上按照广东省的城市等别划分实行差别化指标管理，必须同时符合规定的投资强度、容积率、建筑系数、绿地率、行政办公及生活服务设施用地所占比重五项控制指标和工业项目用地指标。其中，建筑系数不应低于30%，绿地率除特殊需要外不得超过20%，工业项目所需行政办公及生活服务设施用地面积不得超过工业项目用地面积的7%。

　　4、公共管理与公共服务用地的容积率、建筑系数、绿地率等规划指标由详细规划具体确定，一般容积率应不小于0.8，绿地率应小于25%，投资强度必须高于土地成本价的2倍。

第二节　充分挖掘建设用地潜力，提高用地效益

　　1、深入挖潜，盘活存量建设用地。开展对现有建设用地利用效率评价以及闲置地和低效用地的清查工作，出台激励政策，加大对闲置地的处置力度，优先开发废弃地、空闲地和低效用地；推进工业企业集中进园进区，以“集约”促“节约”，对土地利用绩效高的开发区实行用地倾斜政策，充分发挥园区集约用地示范带动作用。

　　2、积极推行以旧城镇、旧厂房和旧村庄为主要内容的“三旧”改造工作，鼓励开发利用地上地下空间，提高容积率。摸清底数，编制专项规划，安排相应的“周转指标”，制定配套政策，积极推进城镇布局调整、优化。

　　3、探索开展“城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩”试点工作，扩大相关政策适用范围。通过“挂钩”政策，促进土地资源的合理配置和建设用地的合理布局，实现项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少。

　　4、合理安排畜禽养殖用地。组织开展畜禽养殖用地调查和规划，支持发展规模化畜禽养殖，对于新建畜禽场（小区），应坚持按照鼓励利用废弃地和荒山荒坡等未利用地、尽可能不占或少占耕地的原则，发展畜禽养殖，禁止占用基本农田，积极推行标准化规模养殖。

　　5、研究制订用地效率评价体系，制订全省不同地区、不同项目的供地指南，鼓励高效用地。建立节约集约用地定期评估机制，定期对土地利用情况进行调查分析，评估节约集约用地水平，并根据实际情况调整相关政策和措施，确保单位建设用地二、三产业增加值等节约集约目标的实现。

　　6、利用土地税费等手段，加大土地资源市场配置和调节力度，扩大土地有偿使用范围，经营性基础设施及经营性各类社会事业用地全面实行有偿使用制度，促进土地高效利用，遏制浪费土地现象。

第三节　优化配置城乡建设用地

　　1、以城乡建设用地规模指标为约束，编制城乡规划，合理配置城镇发展用地，促进节约集约用地和产业集聚。城镇建设用地在城乡建设用地总量中的比例由2005年的24.41%提升到2020年的30%左右。

　　2、积极促进产业集聚、工业进园，改变工矿用地布局分散、利用粗放的现状，构建生活、生产、生态协调发展的土地利用秩序。严格限定各类工业园区内的非生产性建设用地的比例，提升用地效率和效益；积极推广多层通用厂房，禁止圈占土地建造低密度“花园式”工厂；严格按照土地利用总体规划、城乡规划和集约用地指标考核园区用地，土地利用评估达到要求并通过国家审核公告的开发区，确需扩区的，可申请整合依法依规设立的开发区，或者利用符合规划的现有建设用地扩区。

　　3、加强农村集体建设用地管理。按照依法依规、尊重民意、因地制宜、循序渐进的原则，不断完善农村集体建设用地流转政策，积极推进村庄规划，构建宜居、集约的社会主义新农村。贯彻农村一户一宅基地政策，严格控制新增宅基地，严格执行农民住宅建设标准。平原地区宅基地面积不超过80平方米/户（不含道路、绿化用地，下同），丘陵地区不超过120平方米/户，山区不超过150平方米/户。农民新建住宅应优先安排利用村内空闲地和未利用地，各地政府应鼓励和引导农民兴建公寓式多层住宅。配合国家“万村整治”示范工程的开展，选取约300个村进行土地综合整治试点。同时，推进实施广东省“万村百镇”村镇环境综合整治工程，每年确定100个镇、10000个村为整治点，到2020年基本完成全省镇、村整治工作。

第四节　合理布局，促进城镇工业集聚发展

　　1、提升珠江三角洲的综合竞争实力，打造世界级的制造业基地和城镇群，成为引领我国现代化发展和参与国际竞争的重要区域；培育粤东、粤西城镇群，成为全省经济发展新的增长区；建构珠江三角洲中部、东岸、西岸都市区，粤东潮汕、粤西湛茂和粤北韶关六个都市区。

　　2、强化广州、深圳在全省及华南地区的中心城市地位，努力建设成为具有国际影响力的现代化大都市；加强汕头、湛江-茂名的省域副中心城市建设，带动东西两翼的发展；增强佛山、珠海、惠州、东莞、韶关、梅州、中山、江门、肇庆、清远、揭阳、潮州、阳江、汕尾等一批特大或大城市的辐射带动能力，推动区域发展；积极发展河源、云浮、各县级市、县城等中小城市，容纳更多的新增城镇人口。

　　3、以现有的270个中心镇为重点，整合小城镇，强化中心镇集聚功能，加强中心镇与周边村镇基础设施和公共服务设施的共建共享，培育特色产业，完善基础设施建设，提高城镇发展质量，成为推动中心镇周边农村地区城镇化的主要基地。

　　4、根据省委、省政府《关于推进产业转移和劳动力转移的决定》和《广东省产业转移区域布局指导意见》，以全省区域发展和土地利用战略为指导，利用东西两翼和粤北山区的比较优势，在全省布局安排30个产业转移园，推动珠江三角洲加快发展先进和优势产业，推进欠发达地区工业集聚发展和产业发展步伐，促进全省经济的均衡发展。

　　5、保障矿山合理用地需求，促进矿产资源开发按照《广东省矿产资源总体规划（2008－2015年）》（送审稿）进行结构调整和布局优化。到2010年大中型矿山所占比例达到10%左右；到2015年大中型矿山所占比例达到12%以上，实现矿产资源开发规模化、集约化。

第五章　土地利用重大工程

　　从农业土地开发资金收入、耕地开垦费和新增建设用地土地有偿使用费中筹集资金，用于开展“三旧”改造、园地山坡地改造、围海造地、现代标准农田建设等土地利用重大工程，以提高土地利用集约程度，确保耕地保有量目标，拓展用地空间，提高耕地质量。

第一节　“三旧”改造

　　“三旧”改造是指对利用效率低、人居和生产条件差的旧城镇、旧厂房、旧村庄等低效建设用地进行拆并整合，以改善城乡面貌，缓解建设用地矛盾，提高土地利用效益和节约集约用地水平，推进产业结构升级优化。

　　“三旧”改造应当符合城乡规划。对开展“三旧”改造需要新增建设用地和占用农用地的，按照“增加建设用地流量，不增加建设用地规模”的原则，创立专项的“周转指标”解决。“周转指标”在各地的土地利用年度计划指标中安排，无法安排的由省里统筹；旧村庄改造可纳入“城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩”试点工作中解决。对历史形成的无合法用地手续的建设用地，符合土地利用总体规划并已建成使用的，按“区别对待、调减规模、依法处置”的原则，一并纳入“三旧”改造，以促进用地布局优化和土地资源的集约利用。

　　计划到2012年，全省共改造“三旧”用地3.93万公顷（见表5）。

表52012年各市“三旧”改造面积

　　单位：公顷

第二节　园地山坡地改造

　　园地山坡地改造是在符合生态环境保护要求和充分论证的前提下，科学实施工程和生物措施，积极对25°以下宜治理的坡耕地进行水土流失综合整治，整理开发部分低效园地、山坡地为耕地。按项目管理规定，新增加的耕地主要用于稳定规划期间的耕地保有量和耕地占补平衡，并不断提高耕地质量和产能。根据调查，全省坡度在25°以下有改造潜力的园地山坡地53.41万公顷，其中园地25.27万公顷，山坡地28.14万公顷。综合考虑生态环境、地理位置、土壤质量、灌溉条件和改造成本等因素，计划到2010年，全省改造园地6.17万公顷、山坡地4.51万公顷，合计10.68万公顷（见表6）。

表62010年各市园地山坡地改造面积

　　单位：公顷

第三节　围海造地

　　立足海岸线长、沿海滩涂多的优势，在符合海洋功能区划、海洋生态环境保护、防潮防洪以及航道整治等要求的前提下，制订专项规划和实施计划，科学合理开展围海造地工程。围海造地成陆土地主要用于建设用地，以减少新增建设对农地的占用，促进东翼、西翼和珠江三角洲海洋经济带建设。围海造地应坚持“因地制宜”的原则，宜农则农，宜建则建，并纳入各级土地利用总体规划。

第四节　现代标准农田建设

　　现代标准农田建设对于缓解耕地资源紧张矛盾、提高农业综合生产能力、增加农民收入、促进农业可持续发展、推进社会主义新农村建设意义重大，重点是加强农田排灌渠系、田间道路、地力改良和农田管护体系的建设，以提高耕地的农业生产条件和抵御自然灾害的能力，使耕地产出率和生产效益明显提高。

　　具体项目包括基本农田示范区建设项目、国家农业综合开发土地治理项目、基本农田整治项目（包括农田水利基本建设议案、“大禹杯”竞赛综合治理）、中低产田改造项目。

　　计划到2012年，全省整治农田33万公顷左右，建设3个国家级基本农田示范区共2万公顷，6个省级基本农田示范区共2万公顷，市县级基本农田示范区共4.87万公顷。各市具体项目及计划见表7。

表72012年各市现代标准农田建设计划

　　单位：公顷

　　注：数据来源于《广东省现代标准农田建设规划》（征求意见稿）。

第六章　保障基础设施与重大项目用地

　　规划期间，2006－2010年全省交通水利及其他建设用地净增2.96万公顷，2011－2020年净增5.69万公顷，基本能满足规划期内全省重大基础设施与重大建设项目的用地需求（表8）。近期以广东省新十项工程目录（222项，详见《广东省土地利用总体规划（2006－2020年）编制说明》）为指导，远期以有关部门规划为重要参考，对交通、水利、能源、污水处理等基础设施用地及其他重大工程项目用地优先予以保障，并在土地利用年度计划指标中予以落实。

表8全省重大基础设施建设项目汇总

　　单位：个、公顷

第一节　交通运输项目

　　一、轨道交通

　　到2010年，铁路营运里程约达2900公里，构建“三纵二横”（“三纵”指京广、京九、洛湛铁路；“二横”指广茂-广梅汕-梅坎铁路广东段，饶平-茂名沿海快速客运专线）铁路干线骨架，基本实现广东省地级以上市通铁路；到2020年，形成以广州为中心，以“三纵二横”为主干线，贯穿东西南北，与周边省（区）紧密连接的轨道交通运输网络。

　　近期重点建设广珠城际、广佛城际、穗莞深等珠江三角洲城际轨道交通线路；建设武广客运专线广东段、广深港客运专线、厦深铁路广东段、韶赣铁路广东段、贵广铁路广东段、南广铁路广东段、梅州至瑞金铁路广东段、琼州海峡跨海工程、河湛复线、洛湛南线、京九铁路三四线等出省铁路通道；建设广深铁路、茂湛铁路、广东西部沿海铁路、广茂复线、龙川至汕尾铁路、南沙疏港铁路、茂名博贺港铁路支线、湛江东海岛铁路支线等区内干线铁路；推进京九电化、广州集装箱中心站、深圳集装箱中心站等的建设。

　　二、公路

　　到2010年，广东省新增公路里程2.5万公里，其中高速公路约2000公里。建成通往邻省的主要高速公路通道，基本形成以广州、深圳为中心向外辐射的高速公路网络。公路通车里程达18万公里，其中，全省高速公路里程5000公里左右，珠江三角洲高速公路3000公里左右，全省公路密度约100公里/百平方公里；到2020年，实现地级市与地级市之间（包括与相邻省份的地级市之间）基本通高速公路，沿海重要港口基本上由高速公路连接，全省基本形成网格状的高速公路网络。

　　近期重点建设云浮河口至梧州（省界）、韶关至赣州（省界）、湛江至徐闻、广州至韶关乐昌、怀集至连州（省界）、云浮至岑溪（省界）、梅州至大埔高速公路等出省通道和港珠澳大桥、琼州海峡跨海通道；广州至深圳沿江高速、广州至高明高速公路及西延线、珠江三角洲环线高速公路、广州至河源高速公路以及汕头南澳大桥等干线通道。

　　三、水运

　　利用广东省的岸线资源优势，建设大型集装箱、铁矿石、煤炭和油气等专业化码头，形成以广州港、深圳港、湛江港、珠海港、汕头港为主要港口，以潮州港、揭阳港、汕尾港、惠州港、虎门港、中山港、江门港、阳江港、茂名港为地区性重要港口，与公路、铁路运输和内河航运相连接的综合交通运输体系。

　　近期重点建设广州港新沙、南沙等港区码头项目、深圳港大铲湾、前海湾等作业区码头项目、珠海港高栏、万山等港区码头项目、汕头港广澳港区防波堤及码头项目、湛江港霞山、宝满、东海岛等港区码头项目；潮州港通用码头一期工程、惠州港散货码头工程、茂名港博贺新港区、水东港区港口建设。

　　四、机场

　　形成以广州新白云机场为枢纽、以深圳机场和珠海机场为干线机场，以潮汕、湛江、梅县、韶关为支线机场的覆盖全广东、辐射“泛珠三角”、连接海内外的高度现代化航空运输体系。

　　近期重点建设广州新白云机场二期工程和潮汕机场，扩建、改造深圳、湛江、梅县、惠州机场。

第二节　水利建设项目

　　以推进城乡水利防灾减灾工程，完善防洪工程布局为重点，加强对水库的除险加固、维护和管理，提高水库综合防灾减灾能力与水资源综合调度效益。优化水资源开发利用和配置体系，加强水资源调蓄和配置工程建设，构建经济社会发展与水资源、水环境承载能力相协调的水资源配置体系。

　　近期重点建设大中型灌区改造工程，江新联围、景丰联围、榕江大围和汕头大围达标加固等防洪工程，大中型病险水库除险加固工程，江海干堤除险加固工程，潖江滞洪区建设工程，珠江三角洲河口地区防洪整治工程，水文测报基础设施建设，水土保持监测基础设施建设等防灾减灾项目；建设韶关乐昌峡、湾头水利枢纽工程、湛江市鉴江供水枢纽工程、清远水利枢纽工程、潮州供水枢纽配套工程；建设湛江雷州青年运河灌区续建配套与节水改造工程，珠海竹银水源工程等珠海、澳门供水工程，以及南澳引韩供水工程等粤东、粤西和珠江三角洲的供水管网建设项目。

第三节　能源保障项目

　　一、能源建设

　　以构筑多元、经济、清洁、安全的能源供应体系为目标，统筹区域内外能源基础设施建设，以电力建设为中心，加快能源重大项目建设和能源结构调整；加快开展核电前期工作，规模化发展核电，近期重点建设岭澳、阳江、台山和列入国家核电规划的一批沿海和内陆核电项目，远期在沿海和内陆沿江进一步选址建设核电站；优化发展火电，推进“上大压小”电源项目建设，优化能源结构和布局，在沿海沿江地区建设一批大型煤电基地和骨干电厂，在珠江三角洲负荷中心建设支撑电源，统筹推进热电联供和天然气等清洁发电工程建设，近期重点建设一批沿海沿江大型骨干燃煤项目和“上大压小”电源项目；按照能源布局规划建设抽水蓄能电站，近期重点建设惠州、深圳、清远、阳春、梅州五华5个抽水蓄能电站项目；稳步推进能源储备工程，建设石油储备基地和大型煤炭中转基地；积极开发新能源和可再生能源，重点建设风力发电场和太阳能利用工程。

　　二、能源输送工程

　　建设500千伏、220千伏、110千伏输变电工程，进一步完善珠江三角洲电网双回路网架结构和跨区域输电通道，优化城乡输配电网络建设，形成便于接受外区送电和省内电力交换，满足用电需要的安全稳定、结构合理的输配电网络。统筹推进全省油气主干管网建设，近期重点建设省天然气主干管网一期、西气东输二线广东段、珠海金湾LNG接收站及配套管道、粤东成品油管道、湛江至茂名原油管道复线等项目。规划到2020年，全省建成油气主干管道约8000公里，其中天然气管道约4300公里，成品油管道约2800公里，原油管道约800公里，建成通达全省21个地级市的油气主干输送网络。

第四节　其他重大建设项目

　　根据广东新十项工程，近期其他重大建设项目还包括：

　　一、高新技术产业基地和电子信息产业工程项目

　　广州国家生物产业基地、广州国际生物岛、国家信息产业高新技术产业基地（广州、东莞）、东莞松山湖华为通讯信息技术产业化项目，中国移动南方研发基地（广州），南海奇美、广州乐金飞利浦、惠州TCL等液晶电视模组项目。

　　二、先进制造业工程

　　建设大型修造船基地、船用配套生产基地；建设中山火炬临海装备制造产业基地、广州南沙重型机械装备基地、珠海航空产业园；建设广州汽车产业基地及配套项目；建设大亚湾石化基地、茂湛石化基地、中科广东炼化一体化项目；建设湛江钢铁基地；建设银州湖纸业基地等。

　　三、产业转移工程

　　在全省布局安排30个产业转移园，提高粤东西北地区产业转移承接能力，优化地区产业布局，促进珠江三角洲产业结构调整升级，形成东西北地区重要的经济增长点。

　　四、环境治理工程

　　新建城镇生活污水处理设施若干，包括城镇污水处理厂、集污管网及监控系统建设；新建若干城镇生活垃圾无害化处理设施。

　　五、资源储备保障工程

　　建设国家原油成品油储备工程（广东）；在惠州、粤西布点建设国家石油储备库、国家成品油储备深圳基地、2－3个年卸煤能力千万吨级的煤炭中转基地；新建、扩建和改造市县粮库、消防应急反应系统基础设施、中央直属广州棉花储备库及华南棉花交易市场。

第七章　区域协调发展与土地利用空间管制

　　全省分为珠三角平原区、粤东沿海区、粤西沿海区及粤西北山区四大区域。通过优化珠三角平原区空间布局，带动其它三区加快发展，形成资源要素优化配置、区域协调发展的新格局。在此基础上，为加强土地利用的空间管制，全省划定允许建设区、禁止建设区和限制建设区三类空间管制区域，并在各级土地利用总体规划中予以落实。县、镇级土地利用总体规划要结合土地用途管制制度，进一步划定土地用途分区。

第一节　土地利用分区

　　根据区域自然地理和社会经济特点，以地级以上市为单位，将全省划分为珠三角平原区、粤东沿海区、粤西沿海区及粤西北山区四大区域，并提出各区的发展重点及土地利用的主要方向，以促进土地利用空间优化配置，形成合理的土地利用空间格局。2005年广东省四大区域土地利用现状见附表8。

　　一、珠三角平原区

　　珠三角平原区包括广州、深圳、珠海、佛山、江门、肇庆、惠州、东莞和中山九市，面积5.47万平方公里；2005年常住人口4547万人，GDP为18244亿元，分别占全省的49.46%、79.42%，人口密度831人/平方公里，人均GDP为4.01万元，城镇化水平77.32%。

　　珠三角平原区是全国市场化程度最高的地区，已成为世界重要的制造业基地之一，是推动我国经济社会发展的强大引擎。人口和经济要素高度聚集，基础设施比较完备，城镇化水平快速提高，是我国三大城镇密集地区之一。但在发展中面临着环境污染问题比较突出、资源环境约束凸显、土地利用集约化水平不高等问题。

　　根据《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008-2020年）》，到2020年，珠三角要率先基本实现现代化，城镇化水平达到85%左右，成为全球最具核心竞争力的大都市圈之一。以广州、深圳为中心，以珠江口东岸、西岸为重点，加快交通、能源、水利和信息基础设施建设，优先发展现代服务业，加快发展先进制造业，大力发展高新技术产业，改造提升优势传统产业，积极发展现代农业，推进区域经济一体化；主动承接国际高端产业的转移，制定有关政策逐步引导劳动密集型产业向周边地区转移，挖掘发展空间，提高人居环境质量，增强国际竞争力。

　　在产业升级转移的过程中，珠三角平原区土地利用要以节约集约用地为主导原则，促进土地利用方式的根本转变；严格控制新增建设用地规模，大力盘活并优先利用存量建设用地，积极开展“三旧”改造；提高项目用地投资强度、容积率、建筑系数、土地产出效益等用地标准，减少资源消耗多、技术含量低的工业用地；加大“桑基鱼塘”生态农业模式的保护力度，促进耕地保护与生态建设的有机结合。

　　二、粤东沿海区

　　粤东沿海区包括汕头、汕尾、潮州和揭阳四市，面积1.55万平方公里；2005年常住人口1586万人，GDP为1570亿元，分别占全省的17.25%、6.84%，人口密度1023人/平方公里，人均GDP为0.99万元，城镇化水平54.75%。

　　粤东沿海区西接珠三角城镇群，东邻海峡西岸城镇群，农业生产的气候条件优越，土地利用程度高，水陆空综合交通条件较为优越，但土地资源匮乏，人口密度大，人均耕地资源少，经济发展和基础建设较为滞后。

　　粤东沿海区应利用海峡西岸经济区的发展机遇，打造成为我国海峡西岸的重要制造业基地；加大对基础设施建设的支持力度，促进公路、铁路、航运等交通网的完善和枢纽建设、促进区域整体发展能力的提高；支持主导产业及配套建设，引导产业集中建设、集群发展；重点发展石油化工、电力、装备制造、电子信息等产业，大力发展和提升纺织服装、工艺玩具、陶瓷、皮革、食品饮料、五金不锈钢等传统产业；依托良好的港口及其他资源条件，大力发展为临港工业和商贸配套的港口物流，规划建设一批现代物流园区，提升区域性中心城市的综合服务功能，增强竞争力；同时充分发挥南亚热带和海洋季风气候的优势，重点建设茶叶、药材、水果、蔬菜等优势农产品基地；充分利用海洋渔业资源，积极发展滨海休闲渔业、海洋生物和制药产业；重点发展具有潮、侨、海等特色的潮汕文化游、滨海度假游等特色旅游产品。

　　粤东沿海区可通过适度围海造地，拓展用地空间；适当提高人均城镇工矿用地面积，改善城乡人居环境；加大耕地保护力度，发扬“精耕细作”的优良传统，合理有序开发耕地后备资源。

　　三、粤西沿海区

　　粤西沿海区包括湛江、茂名和阳江三市，面积3.26万平方公里；2005年常住人口1485万人，GDP为1762亿元，分别占全省的16.15%、7.66%，人口密度456人/平方公里，人均GDP为1.19万元，城镇化水平40.23%。

　　粤西沿海区东出南海，西临北部湾，南与海南省相望，在亚太经济圈中具有重要的战略地位，土地资源较为丰富。但长期以来，基础设施建设较为落后，社会经济发展比较缓慢，区位优势未得到充分发挥。

　　粤西沿海区应积极融入北部湾经济区，重点发展湛江港、茂名港、湛江经济技术开发区东海岛新区、湛江临港工业园和茂名石化工业区，构建湛江、茂名临港重化工业核心区，建设以钢铁、石油化工上游产品为主导的工业体系，构筑临港型、资源型钢铁和重化工业基地，做强电力能源、电器机械、冶金、造纸等支柱产业，培育海洋生物、新医药、新材料、新能源等高新技术产业；利用土地资源丰富和生产条件优越的优势，发展效益农业和生态农业，重点建设水果、蔬菜、蔗糖、畜禽、丰产林等优势农产品基地。

　　粤西沿海区承担着全省三分之一的耕地保有量任务，应积极推进土地整理复垦开发并加大中低产田改造力度，积极开展现代标准农田建设，提高耕地产出率和生产效益；针对农村居民点用地面积较大的特点，应积极开展农村居民点整理，积极探索和推进“城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩”，促进区域城市化、工业化的健康发展。

　　四、粤西北山区

　　粤西北山区包括韶关、梅州、河源、清远和云浮五市，面积7.68万平方公里；2005年常住人口1576万人，GDP为1396亿元，分别占全省的17.14%、6.08%，人口密度205人/平方公里，人均GDP为0.89万元，城镇化水平40.15%。

　　粤西北山区的丘陵山地占全区土地总面积约80％，土地类型多样，便于多样化利用和农业综合发展，是全省重要的生态屏障和水源涵养地，同时也是重要的矿产储藏区。但由于地域因素的限制，该区是全省的欠发达地区。近年来，粤西北山区积极承接珠三角地区的产业转移，经济发展较快。

　　粤西北山区可大力发展资源加工和劳动密集型产业，重点发展农产品加工、冶金及深加工、机械、建材、森工、烟草加工、制药、玩具、铝箔等产业，推进与珠三角产业的互动，发展配套产业；充分发挥山区气候和资源比较优势，建立一批规模化的畜牧、水产、蔬菜、水果、花卉、南药、烟草等优势农产品基地；积极发展以自然景观、人文景观为特色的观光游，以及温泉、山地和乡村度假游，推进资源优势转化。

　　粤西北山区应以生态保护、石漠化综合治理为重点，限制污染型企业进入。积极引导城、镇、村、工业集中发展、集聚布局，保障必要的基础设施用地；以基础较好的城镇和现有的工业园区为中心，适度扩张建设用地，增加城镇建设用地比重，提高城市化水平；严格保护农用地特别是耕地，构建耕地、林草、水系、绿带等生态廊道，加强各生态用地之间的有机联系；加大生态清洁型小流域建设力度，妥善处置农村生活垃圾、污水，减轻农业面源污染，有效保护水源水质和生态环境；区内的生态敏感区内要严禁威胁生态系统稳定的各类土地利用方式和资源开发活动；加强地质灾害治理，开展生态安全型小流域建设，增强抵御地质灾害的能力，避免人为活动产生新的地质灾害。

第二节　土地利用空间管制

　　通过土地利用空间管制区的划定，加强对生态保护区以及敏感区的保护，确保全省的生态底线，提高市、县级土地利用总体规划的指导性

　　和操作性。

　　一、允许建设区

　　城市和村庄、集镇建设用地区应当划入允许建设区，包括城乡建设用地规划范围外为增加规划弹性而划定的变形区域，但不包括规划期间拟改造为农用地的建设用地。

　　主要管制措施包括：

　　1、市、县、镇级土地利用总体规划应划定允许建设区，且应与当地同级城乡规划所确定的适宜建设区范围相协调。

　　2、项目建设如无特殊要求，均应按照土地利用总体规划在允许建设区内安排，严格按照供地指南和用地定额标准安排用地。

　　3、允许建设区内，要依照城乡规划及交通、水利等专项规划进行开发和建设，建立“四线”（黄线、绿线、紫线和蓝线）管制，杜绝城市开敞空间与设施用地随意占用。涉及农用地的必须办理农转用审批手续，涉及占用耕地的必须实现“占一补一”，经批准后才能进行非农建设，并完善备案制度，加强批后监管。

　　4、按规划下达指标在图上划定城乡用建设地范围后，可按有关原则和标准划定城乡建设用地扩展边界，作为城乡发展的变形区域和城乡用地增减挂钩的预留空间，变形区域面积原则上不能超过新增建设用地规模的20%。

　　二、禁止建设区

　　自然保护区核心区、饮用水源一级保护区、地质灾害危险区以及法律法规禁止建设占用的其他区域应划入禁止建设区。

　　主要管制措施包括：

　　1、区内原则上禁止任何与环境保护和生态建设无关的开发活动，停止一切导致生态功能继续退化的开发活动和其他人为破坏活动。

　　2、保持自然保护区内自然状态，除允许存在必需的管理维护与科研设施，必需的道路、通讯等基础设施，有限的观光考察接待设施与农林业生产设施以及原有的农林户生活设施外，禁止一切其它开发建设行为，原有不符合其功能要求的各类人工设施，应逐步迁出。重点清退区内违法建筑、采石场等，实施退果退耕还林，恢复自然植被、湿地和生态系统的结构和功能。

　　3、保护和建设各类生态公益林，有效保护饮用水源地、沿海防护林体系、原生生态系统、珍稀濒危动植物物种及其生态环境。严禁在饮用水源保护区内排污和建设与保护水源无关的项目，对威胁饮用水源的重点污染源优先予以整治、搬迁或关闭，确保饮用水源安全合格。

　　4、积极治理现存石漠化土地、水土流失以及裸露山体缺口、裸地。对已受破坏的重要生态系统，结合生态环境建设工程，组织重建和恢复。自然灾害敏感区禁止永久性的开发建设，严格限制一切可能加剧灾害发生的人文活动，宜通过合理的生态、防护工程，减少灾害发生的可能性，降低灾害可能带来的破坏程度。

　　5、凡是列入国际重要湿地和国家重要湿地名录，以及位于自然保护区内的自然湿地，一律禁止开垦占用或随意改变用途。

　　三、限制建设区

　　允许建设区和禁止建设区以外的区域为限制建设区范围，包括规划期间拟改造为农用地的建设用地。

　　主要管制措施包括：

　　1、严格限制在区内安排建设用地。交通、能源、水利、军事、国家安全、矿山和其他因生态环境保护要求需要单独选址且属于限制建设区用地项目目录范围的，可在限制建设区内安排建设用地。

　　2、主要河流湖泊、坡度25°以上的农用地和未利用地原则上不进行建设开发，确需建设开发的，须经严格论证；地质灾害易发区的确需开发建设的项目，需要严格按照地质灾害防治的相关要求实施。

　　3、建立环城绿带，控制城镇的无序蔓延。环城绿带内的土地开发强度必须严格控制，绿地覆盖率应达75%以上，除法定保留建筑外，环城绿带内任何用地单位的建筑密度不得超过5%。

第八章　加强生态建设和环境保护

　　优先安排基础性的生态用地，构建良好的土地利用生态格局。加强生态环境整治，充分发挥园地、林地、牧草地及耕地、水面的生态作用。到2020年，全省园地、林地、牧草地以及具有重要生态功能的耕地、水库水面、河流、湖泊总面积达到1466万公顷，占土地总面积的80%。

第一节　构建良好的土地利用生态格局

　　一、构建区域生态格局

　　建设4个陆域生态控制区：粤北南岭山区、粤东凤凰-莲花山区、粤西云雾山区和珠江三角洲环形屏障区，形成陆域生态屏障。陆域生态控制区是全省生态公益林的主要建设区域，要严格控制林木开发，优先选用乡土物种，维持自然生境，维护控制区内生态系统的自然演替，保存良好的自然生态系统。

　　建设4个海域生态控制区：大亚湾-稔平半岛区、珠江口河口区、韩江出海口-南澳岛区和九洲江河口区，形成海域生态屏障。海域生态控制区内严格控制陆源污染，严格保护近岸海域红树林等湿地，并采取措施促进生态恢复，保护水生生物繁衍生息的良好环境。

　　建设沿海防护林带。规划期间，扩大沿海防护林体系建设范围，实施沿海防护林和红树林工程，营造水土保持林、防风固沙林、护岸林。

　　二、提高生态功能用地规模

　　加强森林公园建设，到2010年，新建或升级森林公园165处，其中国家级森林公园20处，省级森林公园107处，使全省森林公园面积达到95.8万公顷。

　　推进自然保护区建设。2010年、2020年陆域自然保护区占全省土地面积的比例分别达到8%、10%，近岸海域自然保护区总面积占全省近岸海域面积的比例分别达到5%、6%，初步形成生态良好的土地利用格局。

　　划定陆域严格控制区。到2020年，全省陆域严格控制区规模达323.2万公顷，占全省土地面积的18%。

　　三、加强水源涵养区生态保护

　　重点保护北江、东江、西江、韩江、潭江、绥江、鉴江、九洲江、南渡河、漠阳江，流溪河、增江、沧江河、西枝江、连江等支流中上游的集水区以及主要水库的集水区。到2010年，水源涵养区水土流失治理率达90%，区内森林覆盖率达70%；到2020年，水源涵养区水土流失治理率达95%，区内森林覆盖率保持70%以上。加强岩溶地区石漠化综合治理，到2015年，完成岩溶地区48.61万公顷石漠化土地的治理。

第二节　加强生态环境整治与污染项目管制

　　一、大力推进水土流失治理

　　到2010年，新增治理水土流失面积30万公顷，水土保持设施建设达到防御10年一遇的防洪标准，人为水土流失基本得到治理，坡度大于25°的耕地实施退耕还林还草；到2020年，新增治理水土流失治理面积60万公顷，水土保持设施建设达到防御20年一遇的防洪标准，人为水土流失现象得到完全控制。

　　二、做好矿山地质环境保护与恢复治理

　　到2010年，历史遗留矿山的矿山地质环境恢复治理率达到40%以上，其中珠江三角洲达到55%，其余地区大于40%，矿山土地复垦率达到30%，矿山开发引发的地质灾害整治率达65%；到2020年，历史遗留矿山的矿山地质环境恢复治理率达到90%以上，土地复垦率达到60%以上，矿山开发引发的地质灾害整治率达75%以上。

　　三、整治农村环境，加强土壤污染防治

　　结合新农村建设，促进农村垃圾、污水等污染物处理和“脏、乱、差”问题的解决。科学调整农业产业结构，建立科学的种植制度和生态农业体系，减少化肥、农药和类激素等化学物质的使用，减轻农业面源污染，加强畜禽养殖污染防治，合理调整种植种类，严格控制主要粮食生产和菜篮子基地的污灌，综合治理和修复重金属、持久性有机污染物超标的耕地，确保农业生产环境安全。

　　四、加强项目的审批和管制

　　对不符合产业政策、不符合有关规划、不符合重要生态功能区要求、不符合清洁生产要求、达不到排放标准和总量控制目标的项目，一律不予批准建设。电镀、化学制浆、纺织印染、制革、化工、建材、冶炼、发酵和危险废物、一般工业固体废物综合利用或处置等重污染行业严格实行统一定点、统一规划。科学论证产业转移，严格限制污染性产业向上游地区和山区转移。对区域环境造成重大污染的产业，必须就地关停。

第三节　抓好重大生态建设工程

　　到2010年，全省50%的县（市、区）建成林业生态县（市、区），全省森林覆盖率达到58%；到2020年，全面建成林业生态省，全省森林覆盖率达到60％。

　　1、沿海生态防护工程。建设沿海防护林22.14万公顷，其中：新造红树林1万公顷，封山育林8.74万公顷，改造低效林12.13万公顷，对0.27万公顷的废弃养殖塘实施退塘还林。同时，抓好全省现有1万公顷红树林的保护管理，促使其天然更新和演替，逐步恢复全省红树林群落。

　　2、水源涵养、水土保持及石漠化综合治理工程。继续开展珠江防护林工程，抓好东江、西江、北江、韩江流域水源涵养林建设，启动鉴江、榕江、漠阳江、潭江流域水源涵养林建设，加快大中型水库库区水源涵养林建设，提高森林涵养水源的生态保护功能。“十一五”期间，建设水源涵养林62.93万公顷，其中改造面积10.67万公顷，封山育林面积52.27万公顷。在水土流失较为严重、有沟蚀和崩岗以及石漠化的地区，规划建设水土保持林30.13万公顷，其中改造面积5.53万公顷，封山育林面积24.6万公顷。

　　3、自然保护区工程。“十一五”期间，新建各类自然保护区125个（湿地自然保护区29个），其中国家级8个，省级18个，市县级99个，总面积26.13万公顷，加强自然保护区基础设施和能力建设。

　　4、绿色通道及农田林网工程。继续推进铁路、国道、省道、高速公路和农田林网等沿线绿化，构筑覆盖全省的绿色森林网络。“十一五”期间进行线路绿化4.8万公里，通道两侧山地绿化30.13万公顷。实施农田林网建设，建设农田防护林5.47万公顷，使全省平原区的路、沟、渠、堤及适宜造林的农田林网带基本绿化，布局合理，森林生态防护效益显著提高，农业生态状况得到明显改善。

　　5、生态功能保护区工程。建设并完善6个生态区、23个生态亚区和51个生态功能区。

第九章　规划实施保障措施

第一节　规划编制与修改

　　一、通过各级规划和专项规划落实规划目标

　　1、充分发挥土地利用总体规划的整体控制和引导作用。规划确定的主要目标和指标纳入广东省国民经济和社会发展五年规划与年度计划，并作为各部门、各行业、各地区编制相关规划的重要依据。

　　2、市、县级土地利用总体规划修编以上级规划下达的土地利用调控指标为依据，重点做好指标分解，并与相关规划协调衔接，明确中心城区的范围。镇级土地利用总体规划重点是将土地利用调控指标、土地利用空间管制区、土地用途管制区落实到地块。

　　3、县、镇级规划修编应根据《国土资源部办公厅关于印发市县乡级土地利用总体规划编制指导意见的通知》（国土资厅发〔2009〕51号）要求进行基数转换等工作，并按照《广东省县级土地利用规划数据库标准（试行）》建立土地利用规划数据库，确保耕地保有量、基本农田面积、城乡建设用地规模等约束性指标在图上得到认真落实，实现“图数”一致。

　　4、各地应在土地利用总体规划的控制和指导下，编制园地山坡地改造、土地整理复垦开发、围海造地、“三旧”改造、建设用地二次开发等专项规划，完善土地利用规划体系。

　　二、改进和完善规划编制、修改的方式与程序

　　1、各级土地利用总体规划编制要坚持政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策的工作方针，科学系统地安排各项工作，切实提高规划决策水平；建立完善规划编制的专家咨询制度和部门协调机制，加强规划的协调、咨询和论证以及规划环境影响评价等工作，提高规划决策的科学化和民主化水平；改革规划审批程序，增强规划的现势性。

　　2、各级土地利用总体规划修编要采取多种方式和渠道，扩大公众参与，充分发扬民主，增强规划修编的公开性和透明度。县（市）、镇级土地利用总体规划报送审批前，编制规划的人民政府应当依法将土地利用总体规划草案向社会公告，采取听证会、论证会或者其他方式征求专家和公众的意见。土地利用总体规划批准后，编制规划的人民政府应当向社会公布，接受社会监督。

　　3、结合“金土工程”，建立全省1∶1万土地利用规划数据库。通过规划管理信息系统，实现全省规划“一张图”，提高建设项目用地预审、农用地转用审批和规划实施监督的信息化、精细化管理水平。

　　4、完善土地利用总体规划的定期评估与修改制度，增强规划的可操作性。编制规划的人民政府应当组织有关部门和专家对规划实施情况进行定期的全面评估，并采取听证会、论证会或者其他方式征求公众意见。土地利用总体规划需修改的，必须符合《广东省土地利用总体规划条例》的相关规定，按照规定的权限和程序进行修改。

第二节　规划实施与监督

　　1、健全规划许可制度。严格农用地转用的规划审批，加强建设项目规划选址和用地预审管理。所有单独选址建设项目、城市分批次建设用地和农村建设用地的审批都必须符合土地利用总体规划和城乡规划。建立建设用地共同审核制度，完善部门协调联动机制与信息共享机制。项目建设单位申报审批或核准建设项目时，必须附具项目用地预审意见；未附预审意见或预审未通过的，以及拟划拨的用地未依法取得选址意见书的，不得审批、核准建设项目。

　　2、健全土地利用年度计划考核制度。土地利用年度计划和城乡规划年度实施计划要依据土地利用总体规划、城乡规划和宏观调控要求进行编制。建立科学的土地利用变更数据收集与监控机制，加强土地利用年度计划和城乡规划年度实施计划执行情况的评估和考核，以实际用地情况作为计划考核的依据。

　　3、加强规划实施监管。通过多种途径向社会公布和宣传规划，鼓励公众参与监督规划的有效实施；专项检查与定期检查相结合，利用卫星遥感、规划管理信息系统等技术手段强化规划实施情况的监测力度，定期公布各地的规划执行情况。构建覆盖土地审批、供应、使用全过程、各工作环节紧密衔接、相关部门协调配合的联合监管体系和部门联动机制，加大对违法用地行为的处理力度。

第三节　配套政策与措施

　　一、利用经济手段、市场机制促进规划实施

　　1、建立和完善对基本农田和耕地保护的经济机制。建立土地开发资源补偿制度，制定鼓励耕地开发的优惠政策，补充耕地储备指标纳入有形土地市场，实行招标、拍卖、挂牌出让。

　　2、加大土地出让收入对农村的投入，重点支持基本农田整理、灾毁复垦和耕地质量建设。加大中低产田改造力度，加快沃土工程实施步伐，扩大测土配方施肥规模。支持农民秸秆还田、种植绿肥、增施有机肥。

　　3、建立节约集约用地引导机制，设立区域产业用地门槛，通过价格和税费调节，遏制土地粗放浪费，鼓励开发使用未利用地和废弃地，推进地上、地下空间的开发利用。

　　4、加强和完善对围海造地工程的管理，制订围海造地后的鼓励政策。

　　二、制订配套法规政策，确保规划目标的落实

　　1、探索和制订推进“城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩”试点及“三旧”改造的有关政策。

　　2、改革征地制度，深入推进土地有偿使用制度改革，严格落实工业和经营性用地招标、拍卖、挂牌出让制度，提高土地取得、使用和保有成本。不断完善农村集体建设用地流转，逐步推进农村宅基地退出机制，充分释放农村集体建设用地潜力。

　　3、建立节约集约用地激励与约束相结合的新机制。建立节约集约用地考核评价制度，将节约集约用地评价体系的相关指标列入广东省经济社会发展和领导干部政绩考核指标体系。省政府每年对各市节约集约用地工作成绩突出的县（区）予以奖励，并在分配下一年度新增建设用地指标时予以倾斜。鼓励开发区高效利用土地，对土地集约利用评价达到要求并通过国家审核公告的开发区，确需扩区的，可申请整合依法依规设立的开发区，或者利用符合规划的现有建设用地扩区，促进产业集聚。

附表1　分市耕地保有量、基本农田保护面积指标

附表2　分市建设用地指标

单位：万公顷

附表3　分市新增建设用地及补充耕地指标

单位：公顷

附表4　分市人均城镇工矿用地指标

单位：平方米/人

附表5　分市园地预期性指标

单位：万公顷

附表6　分市林地预期性指标

单位：万公顷

附表7　分市牧草地预期性指标

单位：万公顷

附表8　2005年广东省土地利用分区土地利用现状

单位：万公顷