建设部关于对湖北省建设厅就政府投资工程管理试点工作指导意见的请示的批复

建市〔2003〕118号

湖北省建设厅：

　　你厅2003年5月13日关于改革政府投资工程组织实施方式的请示及所附的《关于加强我省政府投资工程管理试点工作的指导意见》收悉。湖北省委、省政府对这项工作高度重视，省委主要领导同志做出重要批示，积极推动这项改革，这不仅是湖北省建设领域的一件大事，还必将对全国工程建设管理体制改革和整顿规范建筑市场秩序起到积极的推动作用。

目前，我国对政府投资工程基本上采用了“建设、监管、使用”多位一体的建设组织实施模式。这种实施方式存在着诸多弊端：(1)一些政府主管部门既负责监管建筑市场，又直接组织工程项目的建设实施，导致了政企不分、责任不明、监管不力、效益不高等，还容易出现腐败等问题；(2)一些政府投资工程由临时组建的基建班子负责组织实施，项目结束后机构即行解散，不仅造成人、财、物和信息等社会资源的浪费，而且工程的建设水平很难提高，一旦出现问题还难以追究责任；(3)一些政府投资工程由使用单位自建自用，致使所有者(政府)和使用者的责任与利益分离，受使用单位自身利益的驱动，极易造成争项目、争资金，导致“钓鱼”工程和超规模、超标准建设等现象的产生；(4)经营性政府投资项目的建设垄断现象严重，不能适应市场化改革的需要；(5)政府投资工程各自组织建设，难以实施有效监督，其建设过程中的违法违规问题很难得到及时纠正。

为了解决上述问题，亟需对政府投资工程建设组织实施方式进行改革。这是整顿和规范建筑市场秩序的一项治本之策，是保证工程质量、提高投资效益的重要措施，也是转变政府职能的客观要求以及从源头上遏制腐败的重要保障。因此，我部自2001年4月国务院召开全国整顿规范市场经济秩序工作会议后，会同国务院研究室和国务院有关部门对这项改革进行了比较系统的研究。《建设部2003年整顿和规范建筑市场秩序工作安排》中明确指出，今年要积极开展政府投资工程建设组织实施方式改革试点工作，摸索和总结经验，逐步加以推开。为便于你省开展此项工作，经研究，现就政府投资工程建设组织实施方式改革提出以下指导意见，供参考。

一、政府投资工程的分类和改革的试点范围

(一)政府投资工程是指使用财政性资金或政府融资进行投资建设的工程项目。政府投资工程按照工程项目的性质，可以分为公益性(非经营性)政府投资工程和经营性政府投资工程。公益性(非经营性)政府投资工程，是指政府投资的公益性项目及无经济回报的项目，如园林绿化、城市道路桥涵(指不收费的)、学校、医院、图书馆、科技馆、博物馆等公益性项目以及党政机关办公设施、司法机构设施等无经济回报的项目。经营性政府投资工程，是指政府投资的可有一定经济回报的工程项目或者获得政府特许经营权的项目，如供水、供气、供热、垃圾污水处理和经批准可收费的道路、桥梁、隧道等。

(二)改革的试点范围主要是：地方政府投资并具备相应条件的房屋建筑和市政基础设施工程。

二、改革试点的指导原则和主要运作模式

改革试点应当按照“建设、监管、使用”分开、政事(企)分开和实施相对集中管理的原则，建立权责明确、制约有效、科学规范、专业化管理和社会化运作的管理体制及运行机制，在实践中积极探索有效的改革模式：

(一)对于公益性(非经营性)的政府投资工程，可根据投资规模采用如下方式：(1)公益性(非经营性)政府投资工程规模较大的地区，可按照《政府采购法》的有关规定，设立政府投资工程集中采购机构(如工务局)，代表政府统一组织实施政府投资工程的建设，包括工程招标、签订合同和按合同进行造价、工期、质量控制等。该机构应为非营利事业法人，在其组织实施的工程项目竣工验收后，移交有关部门使用或管理。(2)公益性(非经营性)政府投资工程规模较小的地区，也可以由政府或政府主管部门通过招标竞争的方式，择优选定工程管理公司或者工程总承包公司负责其建设组织实施。

(二)对于经营性的政府投资工程，应当实行市场化和产业化的运作方式，由项目法人负责投融资、建设、资产经营全过程管理。项目法人在工程建设实施阶段可以通过招标竞争的方式，择优选定工程项目管理公司或者工程总承包公司组织建设实施，实行社会化、专业化管理。

(三)需要特许经营的项目，应公开向社会招标选择投资主体，鼓励国内外各类经济实体采取BOT等方式投资建设和经营，也可采取政府资金和社会资本联合投资建设和运营。

三、改革的有关配套措施

(一)要建立权责明确、制约有效的运行和监督机制。

在工程项目的立项文件批准后，建设行政主管部门要加强对政府投资工程实施中执行法定建设程序、招标投标、计价行为和质量安全的监督，建立健全严格的责任追究制度，但不得直接负责或参与政府投资工程的建设组织实施。

政府投资工程集中采购机构应当接受政府有关主管部门的依法监督，严格执行建设项目的招投标制度和法定建设程序，搞好政府投资工程的投资、质量、工期等控制。政府投资工程集中采购机构应与工程项目的最终使用或管理单位建立良好的工作机制，在其建设组织实施过程特别是项目设计和竣工验收等环节，应认真听取最终使用或管理单位的意见，在投资切实得到控制的前提下，让建设项目在功能方面最大限度地满足使用单位的需要。

工程项目的最终使用或管理单位应当对项目的使用功能提出总体要求，并可对项目的组织实施提出建议，参与审查项目设计和工程竣工验收等。

(二)在政府投资工程建设组织实施方式的改革中．可从实际出发推行工程担保和工程保险制度，重点是业主工程款支付担保、承包商投标担保、履约担保和承包商对分包商付款担保，以及建筑职工意外伤害保险、勘察设计监理等专业化社会中介机构职业责任险和工程质量保修保险等。

(三)政府投资工程应按照国家工程项目建设标准的规定，严格控制投资规模，合理配置资源；在进行规划、勘察、设计、施工、竣工验收时，必须执行国家规定的各类工程建设技术标准的要求，确保政府投资工程的质量和施工安全。

(四)在政府投资工程实施阶段，应充分发挥市场竞争机制的作用，对于工程造价和违约责任等应依法通过合同确定。各级建设行政主管部门要强化对工程计价行为的监督管理，并研究制订政府投资工程的计价方法、招标文本及合同文本，严格监督执行。

　　实施政府投资工程建设管理方式改革是一项新的工作。你厅起草的《关于加强我省政府投资工程管理试点工作的指导意见》，符合政府投资工程建设管理方式改革的方向；由部分城市先行试点，取得经验后再逐步推开的和工作方式也是积极稳妥的；在试点工作中，你省应结合实际，探索符合湖北省本地实际情况的政府投资工程建设管理方式，及时总结经验，不断取得政府投资工程建设组织实施方式改革的新进展。建设部决定将你省作为此项工作的试点地区，保持经常联系，总结你省的做法和经验，并适时在你省召开会议予以推广。

　　附件：关于对加强我省政府投资工程管理试点工作指导意见的请示（略）

建设部

2003年6月6日