国土资源部办公厅关于印发《土地开源节流机制的总体设计》和《构建土地开源节流机制工作方案》的通知

国土资厅发〔2008〕128号

部机关各司局，有关直属单位：

　　《土地开源节流机制的总体设计》和《构建土地开源节流机制工作方案》已经部领导审定。现印发给你们，请认真贯彻落实。

国土资源部办公厅

二〇〇八年九月五日

土地开源节流机制的总体设计

　　土地开源节流是立足我国的基本国情，实现保护资源和保障发展“双保”目标的必然选择。土地开源节流机制是为确保实现土地开源节流，政府所构建的相互联系相互作用的制度、政策、措施的有机组成总合。构建土地开源节流机制必须坚持以科学发展观为指导，坚决落实“十分珍惜和合理利用土地，切实保护耕地”的基本国策，全面贯彻《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3号），以土地资源调查评价为基础，以规划和计划控制为前提，大力开源，加强土地整理复垦开发，充分挖掘现有建设用地潜力，严格节流，加强土地供应管理，充分发挥市场配置土地资源的基础作用，同时严格土地利用的监管和考核评价，努力实现加快构建保障科学发展新机制的目标。土地开源节流机制的总体设计如图所示。

　　土地开源节流机制总体设计图（略）

　　一、开展土地资源调查评价

　　通过开展土地资源调查评价，及时、准确掌握土地利用现状及变化情况，特别是耕地、各类建设用地及空闲地等地类情况，为严格土地管理、加强土地调控、合理有效利用土地提供准确依据。通过土地调查，摸清各类土地的权属及变化情况，为完善市场经济体制、理顺土地权属关系提供重要条件和基础。建立完善土地资源变化信息的调查统计、及时监测与快速更新机制，为建立土地开源节流机制提供数据基础和技术支持。

　　（一）完成第二次全国土地调查。

　　为全面查清全国范围内的土地利用状况，掌握真实的土地基础数据，满足经济社会发展及国土资源管理的需要，按照《国务院关于开展第二次全国土地调查的通知》（国发〔2006〕38号）规定，自2007年7月1日起开展第二次全国土地调查。

　　第二次全国土地调查采用《土地利用现状分类》国家标准(GB/T21010-2007)，主要任务包括：开展农村土地调查，查清全国农村各类土地的利用状况；开展城镇土地调查，掌握城市建成区、县城所在地建制镇的城镇土地状况；开展基本农田状况调查，查清全国基本农田状况；建设土地调查数据库，实现调查信息的互联共享。

　　（二）完善土地利用变更调查工作。

　　完善年度土地变更调查工作制度，保证数据真实准确。细化年度土地变更调查统计指标，及时准确掌握各地年度实际建设用地数量和耕地保有量。充分运用遥感、全球定位系统等高技术手段，开展变更调查工作，提高调查成果的精度和调查工作的效率。

　　（三）推进“一张图”工程。

　　通过建立完善全国土地遥感监测体系，推进“一张图”工程，完成全国“一张图”本底工程建设，实现国家直接全面、准确掌握全国土地利用状况。主要任务是：建立覆盖全国的遥感影像数据本底和部分地区土地利用现状数据本底，集成全国140个50万人口以上城市年度变化监测成果，建立“一张图”本底数据库及管理系统。努力探索应用，不断完善，为以后每年全国“一张图”工程奠定基础。

　　二、科学编制土地利用规划和计划

　　（一）全面推进新一轮土地利用总体规划修编。

　　在新一轮土地利用总体规划修编中，切实改进规划方法，加强规划对土地开源节流的控制引导。以坚守18亿亩耕地红线为前提，以严格控制建设用地为重点，以节约集约用地为核心，转变土地利用方式，统筹各业各类土地利用。

　　城乡建设主要立足内涵挖潜和结构优化，强化规划的空间管制，建立基于城镇扩展边界控制的土地规划管理模式，引导城乡建设方向和布局，促进城镇化发展与农村建设用地减少的良性互动。基础设施建设要提高用地效率，通过严格控制总量，压缩过大的基础设施用地规模，抑制重复建设和超前建设。加强对可建设的未利用地规划开发，在保护生态环境和省域建设用地总规模不增加的前提下，积极探索开发利用未利用地的鼓励政策。对能够加大投入，充分利用未利用土地作为发展用地的地区，在规划修编中，适当增加建设用地规模，促使部分产业向这些地区转移，减少建设占用耕地的压力。

　　合理安排农村宅基地，禁止超标准占地建房，逐步解决现有住宅用地超标准问题。农民新建住宅应优先安排利用村内空闲地、闲置宅基地和未利用地，村内有空闲地的，不再安排新增宅基地。积极推进农村建设用地整理，加强“空心村”用地的改造，提高农村建设用地利用效率。

　　全面推进土地整理复垦和开发。大力加强农村土地整理，积极稳妥地开展田水路林村综合整治，在改善农村生产生活条件和生态环境的同时，增加有效耕地面积，提高耕地质量。积极开展工矿废弃地复垦，加快闭坑矿山、采煤塌陷、挖损压占等废弃土地的复垦，立足优先农业利用、鼓励多用途使用和改善生态环境，合理安排复垦土地的利用方向、规模和时序。适度开发宜耕后备土地，在保护和改善生态环境的前提下，依据土地利用条件，有计划有步骤地推进后备土地资源开发利用。

　　（二）严格规范土地利用计划管理。

　　以科学发展观为统领，按照建立资源节约型、环境友好型社会的要求，编制土地利用年度计划。充分发挥土地利用计划对建设用地时序的调控作用。要考虑存量建设用地状况，从严控制土地利用计划总量，从严从紧控制新增建设用地总量，特别是新增建设占用耕地量。通过控制新增建设用地总量，形成存量建设用地盘活挖潜的倒逼机制，促进土地节约集约利用。

　　按照能源、交通、水利等独立选址项目建设用地计划指标和城、镇、村建设用地计划指标分类下达的要求，加强对城、镇、村建设用地的控制，促进城、镇、村建设走内涵挖潜道路。各用地部门要按照建设项目重要程度作好时序安排，严格按照土地利用总体规划目标和年度计划指标核定年度基础设施的用地量，优先保障国家重点项目。

　　三、加强土地整理复垦开发

　　（一）严格补充耕地，坚守18亿亩耕地红线。

　　补充耕地是土地整理复垦开发工作的首要任务。地方各级国土资源部门要依照土地利用总体规划、土地整理复垦开发规划和年度补充耕地计划，切实组织完成补充耕地任务，确保耕地保有量不减少。

　　严格落实耕地“占补平衡”制度。各类非农建设占用耕地，应立足于本市、县行政区域内补充完成。对于后备资源少、确实难以完成的，可由省级国土资源部门在省域内统筹安排，不得跨省（区、市）补充耕地。除国家重大工程可以暂缓外，从2009年起，非农建设占用耕地全面实行“先补后占”，各地要抓紧扩大补充耕地储备规模。因自然灾害损毁的耕地，一般要在一年内恢复利用，保证耕地总量不减少。

　　要切实加强生产建设用地的复垦工作，强化源头控制，把土地复垦与生产建设同步规划，同步实施。要全面贯彻落实国务院七部委有关土地复垦规定，编制好复垦方案，完善责任机制，落实复垦任务。有条件的地方，应积极组织开展历史遗留工矿废弃地复垦，挖掘补充耕地的潜力。

　　（二）积极拓展内涵，促进城乡统筹和新农村建设。

　　要结合城乡统筹和新农村建设的总体要求，根据“撤并自然村，改造空心村，建设中心村”的实际需要，充分尊重农民意愿，改变项目模式，推进“全村土地整理”，促进农业生产向规模经营集中，农民居住向中心村和小城镇集中。

　　大力加强基本农田整理，集中力量抓好高标准基本农田建设。东中部地区要以基本农田基础设施建设为主要任务，提高农业综合生产能力；西部生态脆弱地区要加大对平坝和缓坡耕地的整理力度，促进人均保有一亩口粮田。

　　各地可按照土地利用总体规划的要求，在保护生态环境的前提下，稳妥进行缓坡丘陵地、盐碱地、荒草地等未利用地开发，按照宜农则农、宜林则林、宜建则建的原则，因地制宜拓展土地利用空间。

　　（三）开展城乡建设用地增减挂钩试点。

　　按照《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）的规定，积极稳步推进城乡建设用地增减挂钩试点工作。依据土地利用总体规划和城市、村镇规划，推动农村居民点适当向中心村和小城镇集中，开展对旧村庄的整理复耕，整合城乡建设用地，优化土地资源布局和配置，提高土地节约集约利用水平，促进新农村建设，统筹城乡协调发展。

　　要强化规划对挂钩试点工作的整体控制，依据土地利用总体规划，统筹安排试点项目区布局和规模；编制项目区实施规划，合理确定建新折旧的规模和建新区城镇村建设用地的比例。加强挂钩周转指标的监管，确保指标按时足额归还。

　　四、充分挖掘现有建设用地潜力

　　（一）鼓励利用城镇现有建设用地。

　　积极盘活城镇存量建设用地。加大旧城和城中村的改造力度。加快城市旧城区产业布局和用地结构的调整（退二进三），促进布局合理、结构优化。凡利用城镇存量土地进行开发建设的，给予适当税费减免。鼓励工业企业在原有土地上扩能增效，工业企业在符合规划、不改变用途的前提下提高土地利用率和增加容积率的，给予适当税费减免。

　　鼓励优先开发利用工矿废弃地、空闲地和利用效率严重低下的土地。依据生态环境评价，确定适宜开发的重点区域，为城镇建设提供新的发展空间。

　　（二）鼓励农村集体建设用地集约挖潜。

　　对已纳入城市建设规划范围内的农村村民住宅建设，应当按照土地利用总体规划、城市规划和集约用地的原则，采取统建、联建等方式，集中兴建公寓式住宅小区，防止在城市建设中形成新的“城中村”和二次拆迁。对城市规划区范围外的农村村民住宅建设，有条件的地方，可按照城镇化发展方向和集约用地的要求，鼓励集中建设农民新村或公寓式住宅小区。结合新农村建设，按规划、有计划、循序渐进、积极稳妥地归并自然村。凡纳入撤并的村庄，应一律停止审批新增宅基地，农民新建、重建、改建住宅应按规划进入新的居民点，促进人口向中心村集中。

　　建立健全建设用地退出机制。严格“建新拆旧”制度。凡新建住宅后应退出原有宅基地的，要采取签订合同等措施，确保按期拆除旧房、交出旧宅基地。对“一户多宅”和空置住宅，采取有偿收回等激励措施，鼓励农民腾退多余宅基地。在村集体范围内，积极开展土地置换。在保证耕地和基本农田不减少的情况下，由村进行土地置换，先拆后建。对超标准占地的，参照土地承包费用标准及土地收益情况，对超占面积实行有偿使用，收取的费用用于村公益事业建设；或者实行宅田挂钩制度，即将宅基地面积与个人承包地面积挂钩，超占宅基地面积按一定比例与农田折抵扣减承包田。

　　（三）实行土地储备制度。

　　建立完善土地储备制度，进一步加强土地调控，规范土地市场运行，促进土地节约集约利用，提高建设用地保障能力。市、县人民政府国土资源行政主管部门要建立土地储备制度。严格土地储备计划管理，规范土地储备范围和程序，加强土地开发、供应和资金管理。优先储备闲置、空闲和低效利用的国有存量建设用地。大力挖掘现有建设用地潜力，为各项建设提供用地保障。

　　（四）加强不动产税等税制改革研究。

　　在土地取得环节，区分用地性质，采取差别税率加大对占用和消耗土地资源行为的税收调节力度，抑制过度消费和资源分配不公，强化农用地资源保护。在土地持有环节，加快土地和房地产税制改革，研究征收不动产税，实施分类、分区域和分用途的差异化征收标准，加大土地保有成本，提高土地开发利用速度和强度，对闲置土地应加倍征收。在土地流转环节，适当减轻流转税负，鼓励盘活利用存量土地。

　　五、严格土地供应管理

　　（一）实施有差别的土地供应政策。

　　继续推行有禁有限的土地供应政策。严格实施《限制用地项目目录》和《禁止用地项目目录》。按照规定严把建设用地审批关，凡列入禁止用地目录的建设项目，坚决不供地；凡列入限制用地目录的，各地根据当地经济社会发展状况、资源环境条件、产业结构等实际，有选择的决定是否允许供地。适应国家经济发展变化的需要，根据不同时期国家宏观调控政策和产业政策的调整，及时调整修订土地供应政策，保证土地政策参与宏观调控职能落实到位。

　　建立和实施有保有压的土地供应政策。根据我国土地资源供给能力的实际，新增土地的供应，应重点保障国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施和城镇基础设施、社会公共设施、公益事业、保障性住房，以及影响国民经济全局的原材料工业、制造业等基础工业项目的需要。对于那些竞争性强、市场化程度较高经营性项目，要严格控制新增用地，促使其立足存量土地的深度开发，通过存量土地市场求发展。

　　（二）严格土地使用标准。

　　完善土地使用标准。在严格执行现有土地使用标准的同时，按照《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3号）的要求，对现行标准要重新审视，不符合要求的要进行修改完善。

　　六、建立完善土地市场

　　（一）深入推进国有土地有偿使用制度改革。

　　落实《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3号）规定，加大土地有偿使用制度改革力度，逐步缩小划拨用地范围。到2020年底前，除军事、社会保障性住房和特殊用地等继续划拨外，全面实现土地有偿使用，建立完善的土地有偿使用制度体系，促进土地节约集约利用。制订划拨建设用地使用权管理政策，规范划拨建设用地使用权出让、转让行为，深化有偿使用制度改革。推进工业等各类经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让，扩大招拍挂范围，提高土地资源市场化配置程度。落实国有土地出让最低价和工业用地出让最低价，建立和完善土地资源配置价格形成机制，发挥地价对土地市场的调控作用。

　　（二）实行集体建设用地有偿使用制度。

　　实行集体建设用地有偿使用制度，逐步形成城乡统一的土地市场体系，充分发挥市场配置土地的基础性作用。明确划拨、出让、租赁使用集体建设用地政策。明确依法取得的集体建设用地使用权可以转让、出租、作价入股和设定抵押。建立和健全集体建设用地交易确认、审批管理等方面的规则，将集体建设用地交易纳入土地交易市场统一管理。

　　七、加强土地利用监管和考核评价

　　（一）加强建设用地监管。

　　全面掌握各地建设用地管理中土地管理法律法规和政策措施落实，及时发现和纠正建设用地管理中存在的问题，有效地实施责任制和问责制，切实建立健康运行、规范管理的建设用地秩序，督促各项建设依法依规、节约集约用地。

　　监督用地预审审查及预审意见落实情况；监督地方人民政府审批用地情况以及省级人民政府对于国务院批准的建设用地按有关规定审核同意和组织实施城市农用地转用和土地征收实施方案情况，落实耕地占补平衡和征地补偿安置情况。监督落实国家产业政策、土地供应政策、价格政策以及土地使用标准和供地的有关情况；监督城市建设用地供地结构，特别是经济适用房、廉租住房和中低价位、中小套型普遍商品住房等社会保障性住房占居住用地供应总量比例情况。监督用地单位按照划拨决定书或土地出让合同确定的有关建设条件和标准使用土地的情况，实际开工、竣工时间和开发利用情况。监督建设单位自行完成补充耕地或按规定缴纳耕地开垦费情况；按照占补平衡要求，监督有关责任单位落实补充耕地完成情况。

　　（二）开展土地利用考核评价。

　　1．建立规划实施动态评估监管制度。

　　规划评估是保障规划有效实施的必要措施，是一些市场经济国家和国际组织的普遍做法，也是我国规划体制改革需要加强的环节。建立规划实施动态评估制度，把规划实施评估作为修改规划的前提，督促有关各方落实规划目标、任务和政策措施，及时总结规划实施效果，并根据客观情况变化修改规划，增强规划对经济社会发展的调控作用。评估主要内容，一是规划的执行情况，包括规划目标、主要用地指标、用地布局调整的实现程度，政策、措施、项目的落实情况；二是规划实施的效益，包括经济效益、社会效益和生态效益，要建立量化指标，包括土地集约利用提高程度，单位用地对经济增长贡献率等；三是修改规划和违反规划情况，包括案例数、面积、发生频率及其原因。通过评估，对是否修编规划和如何改进提出明确意见和建议。

　　2．严格土地利用年度计划考核。

　　以实际新增建设用地面积考核计划执行情况。凡是当年实际发生的新增建设用地超出计划的，相应扣减下一年度用地计划指标。加强计划台账管理，认真做好计划安排使用情况的统计分析，开展计划执行情况中期评估，实施计划动态管理，保证计划有效执行。同时，要加强与耕地保护目标责任、节约集约用地、开发整理补充耕地等相关工作的协调衔接，形成整体合力，相互促进，增强计划考核的整体效果。

　　3．严格耕地保护目标考核。

　　按照维护国家粮食安全、经济安全、生态安全和社会稳定的要求，严格保护农用地和耕地，坚守18亿亩耕地红线，大力加强基本农田建设，合理利用其他农用地，努力提高农用地综合生产能力和利用效益。组织各省（区、市）政府结合本地实际，完成本行政区域内年度履行耕地保护责任目标情况的自查工作，向国务院报告。国土资源部会同农业部、国家统计局以土地利用变更调查的实际耕地面积、基本农田面积、实际新增建设用地面积数据为基础，结合各省（区、市）自查报告、派驻地方的国家土地督察局专项报告和与耕地保护相关工作分析报告作综合性分析，研究确定抽查的重点地区，完成抽查工作，形成重点地区抽查分析报告。对各省（区、市）政府的自查报告和重点地区抽查分析报告，国土资源部会同农业部、国家统计局进行综合汇总，形成年度履行情况检查报告报国务院。

　　4．建立单位GDP和固定投资规模增长的新增建设用地消耗考核制度。

　　研究制定单位GDP、固定投资规模增长与新增建设用地消耗之间的评价与考核办法。建立和实施中央对省（区、市）、省（区、市）对市、县的评价、考核制度，并将评价、考核结果作为下达年度新增建设用地计划指标的参考依据。

　　5．建立城市土地节约集约利用评价制度。

　　研究制定《建设用地节约集约利用评价规程》，科学确立评价指标体系、评价技术程序和技术方法，部署并指导地方开展城市建设用地节约集约利用评价工作，借以指导城市土地集约挖潜，并将评价结果作为城市建设用地审批和各省对本辖区内重点城市建设用地计划指标下达的参考依据。

　　6．建立开发区土地集约利用评价制度。

　　贯彻落实国发〔2008〕3号文件，定期开展开发区土地集约利用评价。对经开发区审核公告的国家级和省级开发区四至范围内的土地利用状况、用地效益和土地管理绩效进行调查分析评价，为加强开发区用地管理、促进开发区节约集约用地和开发区扩区升级提供科学依据。