北海市海城区人民政府、黄某、梁某二审行政判决书

广西壮族自治区高级人民法院

行政判决书

(2017)桂行终182号

上诉人(一审被告)北海市海城区人民政府,住所地:北海市海城区长青北路13号。

法定代表人裴相春,区长。

委托代理人陈家堂,北海市海城区法制办公室主任。

委托代理人陈丽萍,广西桂三力律师事务所北海分所律师。

被上诉人(一审原告)黄某,男,1966年7月18日出生,汉族,居民,住北海市海城区。

被上诉人(一审原告)梁某(黄某之妻),女,1966年3月2日出生,汉族,居民,住北海市海城区。

两被上诉人的共同委托代理人叶方荣,北京京平律师事务所律师。

上诉人北海市海城区人民政府(以下简称海城区政府)因被上诉人黄某、梁某诉其行政强制拆除行为纠纷一案,不服北海市中级人民法院作出的(2016)桂05行初15号行政判决,向本院提起上诉。本院受理后,依法组成合议庭于2017年3月1日公开开庭审理了本案。上诉人海城区政府出庭应诉负责人阮毅副区长及委托代理人陈家堂、陈丽萍,被上诉人黄某、梁某及其委托代理人叶方荣到庭参加诉讼,本案现已审理终结。

北海市中级人民法院一审查明:黄某、梁某夫妇在北海市海城区高德开江 号后面建60㎡楼房一层及30㎡围墙。2015年7月6日,北海市规划局、北海市国土资源局向黄清发出NO.GT-0002774《限期拆除通知书》,认为该户主未经批准,正在高德开江黄屋村103号后面建楼房一层60㎡及围墙30㎡的行为,违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条和《中华人民共和国土地管理法》第二条的规定,依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和《广西壮族自治区实施办法》第六十条的规定,责令该户主在收到通知书之日起停止施工,并立即拆除上述违法建(构)筑物。拒不拆除的,将依法强制拆除。当日,该《限期拆除通知书》被粘贴在黄某厨房的墙上。次日,海城区政府的下设机构北海市海城区联合整治违法用地违法建设工作办公室(以下简称海城区两违办)向黄某进行催告。2015年7月21日,海城区两违办向黄某送达北城强执(2015)128号《强制拆除违法用地违法建设决定书》。2015年7月31日,海城区政府派员到场强制拆除了涉案建筑物。黄某、梁某对海城区政府强制拆除其60㎡厨房和30㎡围墙的行为不服,诉至法院,请求确认海城区政府强制拆除行为违法。

另查明,黄某、梁某不服北海市规划局、北海市国土资源局发出的NO.GT-0002774《限期拆除通知书》,于2015年7月8日向北海市人民政府申请行政复议,后在复议期间自愿撤回行政复议申请,北海市人民政府于2015年9月29日作出北政复字[2015]第32号《行政复议终止决定书》,决定终止行政复议。黄某、梁某不服北城强执(2015)128号《强制拆除违法用地违法建设决定书》,于2015年8月20日向北海市人民政府申请行政复议。在行政复议期间,海城区两违办于2015年8月28日作出北城违撤字[2015]1号《关于撤销的通知》,自行撤销北城强执(2015)128号《强制拆除违法用地违法建设决定书》。北海市人民政府于2015年10月14日作出北政复字[2015]第51号《行政复议决定书》,认为海城区两违办系海城区政府下设的临时机构,其作出的北城强执(2015)128号《强制拆除违法用地违法建设决定书》没有法律法规的授权,明显超越权限,属违法,决定确认该《强制拆除违法用地违法建设决定书》违法。

还查明,涉案土地属于北海市城市规划区内的建设用地,黄某、梁某在建造涉案建筑物时没有依法进行报建。

北海市中级人民法院一审认为:根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后,当事人不停止建设或者逾期不拆除的,建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”的规定,拆除违法建筑、构筑物、设施的行政强制执行权属于建设工程所在地县级以上地方人民政府的法定职权,县级以上地方人民政府可以责成规划、土地、建设等相关部门具体实施强制执行措施。本案中,北海市规划局、北海市国土资源局作出的NO.GT-0002774《限期拆除通知书》认定黄某、梁某所建造的涉案建筑物违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条,依据该法第六十四条的规定,责令黄某、梁某在收到该通知书之日起停止施工,并限令立即拆除涉案违法建(构)筑物,拒不拆除的,将依法强制拆除。黄某、梁某逾期未自行拆除,海城区政府派员强制拆除了涉案建筑物。但海城区政府在实施行政强制过程中,既未进行公告,亦未在黄某、梁某对NO.GT-0002774《限期拆除通知书》提起行政复议期间停止执行,即对涉案建筑物进行了强制拆除,违反了《中华人民共和国行政强制法》第四十四条“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的,应当由行政机关予以公告,限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼,又不拆除的,行政机关可以依法强制拆除”的规定。同时海城区政府据以执行的强制执行决定即北城强执(2015)128号《强制拆除违法用地违法建设决定书》亦在2015年8月28日由海城区两违办自行撤销并被北海市人民政府于2015年10月14日作出的北政复字[2015]第51号《行政复议决定书》确认违法。海城区政府未依照《中华人民共和国行政强制法》的规定履行行政强制执行程序,程序违法,本应撤销,但因强制拆除行为不具有可撤销的内容,应当作出确认被诉行政行为违法的判决。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(三)项、第七十四条第二款第(一)项之规定,判决:确认海城区政府于2015年7月31日强制拆除黄某、梁某在北海市海城区高德开江 号后面所建的60㎡楼房一层及30㎡围墙的行政行为违法。

上诉人海城区政府上诉称:涉案建筑所在地位于北海市城市规划区建设用地范围内,被上诉人在建造涉案建筑时没有依法取得相关手续,经北海市国土资源局和北海市规划局确认涉案建筑属于违法在建建筑。2015年7月6日,被上诉人在接到北海市国土资源局和北海市规划局作出的NO.GT-0002774《限期拆除通知书》后,既不停止施工,也不拆除涉案建筑。为了及时制止被上诉人的违建行为,避免违法建筑面积增加和减少被上诉人的违法成本,上诉人下设的海城区两违办到违建现场制止被上诉人的违法行为并拆除在建违法建筑,上诉人的强制拆除行为符合法律规定,一审判决确认上诉人强制拆除行为违法是错误的。请求二审法院依法撤销一审判决,改判驳回被上诉人的诉讼请求。

被上诉人黄某、梁某辩称:1、涉案建筑于2012年初建成,上诉人称涉案建筑系违法在建建筑,与事实不符;2、被上诉人在法定期限内已对NO.GT-0002774《限期拆除通知书》提起行政复议,复议期间,上诉人即对涉案建筑实施强制拆除,违反了《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定;3、本案的强制执行决定即北城强执(2015)128号《强制拆除违法用地违法建设决定书》是违法的,海城区两违办已自行撤销该决定。综上,一审判决认定事实清楚、适用法律正确,请二审法院驳回上诉人的上诉,维持原判。

经审查,本院确认一审判决确认的证据合法有效,可作为本案定案依据。据此,本院二审查明的事实与一审查明的“次日,海城区两违办向黄某进行催告。”的事实不一致以外,其余的事实与一审查明的一致。

另查明:上诉人在二审庭审中认可其在拆除涉案建筑之前没有进行过催告。

本院认为:根据《中华人民共和国行政强制法》第四章第三十四条规定,行政机关依法作出行政决定后,当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的,具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。本案被诉的海城区政府强制拆除黄某、梁某60㎡厨房和30㎡围墙的行为是否合法,应当依照《中华人民共和国行政强制法》的有关规定进行合法性审查。结合双方当事人的诉辩主张,本案的争议焦点,一是海城区政府实施被诉强制拆除行为是否有合法的执行依据？二是海城区政府实施被诉强制拆除行为的程序是否合法？

一、关于海城区政府实施被诉强制拆除行为是否有合法的执行依据的问题。2015年7月6日,北海市规划局、北海市国土资源局向黄某发出NO.GT-0002774《限期拆除通知书》,责令黄某、梁某在收到通知书之日起停止施工,并立即拆除上述违法建(构)筑物,黄某、梁某于同年7月8日就《限期拆除通知书》申请行政复议。由于《限期拆除通知书》对涉案建筑进行了定性,并阐明了处罚的意思,即由黄某、梁某自行拆除,否则海城区政府进行强制拆除。该《限期拆除通知书》实质是行政处罚决定,因此可作为行政强制执行的依据。该《限期拆除通知书》从作出之日起即发生法律效力,黄某、梁某未履行义务,海城区政府可以依法强制执行。从查明的事实看,涉案建筑位于北海市海城区高德开江 号,根据北海市规划局作出的北规函[2016]676号《关于黄屋村103号土地规划情况的复函》、《北海市城市总体规划(2008-2025)》、广西区政府关于北海市城市总体规划的批复(桂政函[2009]61号)、《北海市城市总体规划(2013-2030)》、《广西壮族自治区人民政府关于北海市城市总体规划的批复》(桂政函[2016]11号)、北海市人民政府作出的北政发[2016]15号《北海市人民政府关于印发北海市城市总体规划(2013-2030年)的通知》可知,涉案建筑所在地属于北海市城市规划区范围内。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定,在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的,建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。虽然黄某、梁某主张其建房用地经过村委同意,但不能提供涉案建筑物的建设工程规划许可证等合法手续,因此北海市国土资源局和北海市规划局《限期拆除通知书》认定黄某、梁某所建造的涉案建筑物违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条,依据该法第六十四条的规定,责令黄某、梁某拆除涉案违法建(构)筑物有事实和法律依据,依法属于可以执行的《限期拆除通知书》。

二、关于海城区政府实施被诉强制拆除行为的程序是否合法的问题。第一,海城区政府未催告黄某、梁某履行《限期拆除通知书》的义务,即作出北城强执(2015)128号《强制拆除违法用地违法建设决定书》,违反了《中华人民共和国行政强制法》第三十五条“行政机关作出强制执行决定前,应当事先催告当事人履行义务”及第三十七条第一款“经催告,当事人逾期仍不履行行政决定,且无正当理由的,行政机关可以作出强制执行决定”的规定;第二,海城区政府在本案的强制执行决定即北城强执(2015)128号《强制拆除违法用地违法建设决定书》尚在行政复议申请期限和起诉期限未届满前对涉案建筑物进行了强制拆除,违反了《中华人民共和国行政强制法》第四十四条“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的,应当由行政机关予以公告,限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼,又不拆除的,行政机关可以依法强制拆除”的规定。因此,一审判决确认海城区政府实施被诉强制拆除行为程序违法有事实依据和法律依据。关于上诉人提出涉案建筑属于在建违法建筑,为了制止违法行为继续扩大,其可以立即实施强制拆除行为的问题。首先,涉案建筑为已建成建筑,有被上诉人提供的照片以及视频可以证实,上诉人未能提供充分证据证明涉案建筑为在建建筑。其次,即使涉案建筑为在建违法建筑,因上诉人实施的是强制拆除行为,该强制拆除行为亦应当符合《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定。上诉人主张其可立即实施强制拆除行为的主张,没有事实和法律依据。

综上所述,海城区政府作出的强制拆除行为程序违法,由于该强制拆除行为不具有可撤销内容,依法应确认违法。一审判决认定事实清楚,适用法律正确,判决结果正确。海城区政府的上诉理由不能成立,本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定,判决如下:

驳回上诉,维持原判。

二审诉讼费50元,由上诉人北海市海城区人民政府负担。

本判决为终审判决。

审判长梁梅

审判员 罗伊里

审判员 王小成

二○一七年三月二十日

书记员孙宇欣