行政机关可否单纯以未取得规划许可手续为由直接认定涉案建筑为违法建设？

一、双方当事人

上诉人（一审被告）A市B区C镇人民政府、A市B区人民政府

被上诉人（原审原告）：孙*龙

二、案件事实

（一）涉案用地基本情况

涉案建筑所在土地规划用途为一般农用地。涉案场地于2011年6月注册成立A付增占锋养殖专业合作社，望xx村委会、C镇政府在该合作社的住所（经营场所）使用证明上盖章确认。

2011年6月30日，孙*龙与张*增、李*锋签订《土地转让协议书》，合同约定：经村委会同意，张*增、李*锋将位于望xx村东豹子峪桥北的土地转让给孙*龙使用。转让期限48年，自2011年6月30日至2059年6月30日止。

望xx村委会出具证明，内容为：经讨论和研究，同意上述土地转包给孙*龙。另，望xx村委会作出决议，内容为：为了农民加快脱贫致富的步伐，让农民提高生活水平，尽快加大养殖规模，建设破石滩的整体利用率，经望xx村委会、村民代表同意，孙*龙（A孙*龙养殖户）在望xx村东建养殖场。2012年12月20日，A市B区农村工作委员会作出《关于2012年土地卫片执法检查疑似农业结构调整项目第一批认定情况的函》，认为孙*龙在望xx村4.85亩土地上的项目等146个项目的地上建筑物目前确实属于农业用途，可认定为农业结构调整项目。

C镇政府经向A市B区农业农村局调查，其未曾收到C镇政府提交的望xx村孙*龙养殖小区设施农业用地备案材料。经向A市规划和自然资源委员会调查，该委员会确认涉案建筑未依法取得乡村建设规划许可证。

（二）C镇政府作出限拆决定的情况

2019年12月31日,C镇政府对孙*龙作出京平南限拆字[2019]87号限期拆除决定书（以下简称被诉限拆决定），主要内容为：2019年12月26日，C镇政府执法人员检查中发现，孙*龙有违法建设的行为，遂予以立案调查。经查：孙*龙于2011年5月在A市B区C镇望xx村庄东处新建房屋4处，未取得乡村建设规划许可证或临时乡村建设规划许可证等规划文件，违反了《A市城乡规划条例》第二十九条的规定。根据《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第六十五条及《A市城乡规划条例》第七十五条的规定，本行政机关责令孙*龙于2020年1月6日24时前拆除上述建筑，并接受复查。逾期不拆除上述建设，将依法实施强制拆除。

三、争议焦点

涉案建筑是否系违法建设。

四、法院判决

本案中，虽然在案证据无法证明涉案建筑取得了审批或备案手续，但孙*龙在涉案土地建设养殖场经村委会研究同意，镇政府曾在养殖专业合作社的经营场所证明上盖章确认，农业农村部门亦曾作出农业结构调整项目的认定，孙*龙作为行政相对人实施了该项目建设，并一直将涉案建筑实际用于养殖，符合农用地的用途管制要求，亦满足了养殖产业发展的需求，其对涉案建筑及利用涉案建筑进行养殖的合法性产生了合理的信赖，该信赖利益应受法律保护。C镇政府未充分考量涉案建筑补办设施农用地相关手续的必要性，仅以未取得规划许可手续为由直接认定涉案建筑为违法建设，属事实不清、证据不足。

五、法律依据

《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条、第八十九条

六、律地评析

第一，设施农用地项目应该履行相应的审批或备案等手续。

第二，行政机关在认定违法建筑的过程中，不能单纯以未取得规划许可手续为由直接认定涉案建筑为违法建设。根据行政相对性原则，应当充分考虑行政相对人的信赖利益。

第三，如行政机关在查处违法建筑过程中，发现有未取得规划许可手续的违法建筑，首先应当充分听取行政相对人的意见。如发现存在应予以保护的信赖利益的情况下，应当采取其他的行政措施，比如限期办理审批或备案手续的行政措施，避免直接认定违法建筑。

第四，在行政诉讼过程中，如果发现行政机关罔顾行政相对人合理信赖利益的，直接认定违法建筑的，应及时收集相关信赖利益的相应证据（比如村委或其他行政部门曾经出具的同意建设等文件），作为对抗行政行为的有效手段。