违法建设或违法用地的继受人是否应当处罚？

一、案情概况

2010年初，××市××区××花园1号楼102房原业主在装修过程中，未经相关行政主管部门批准，在该房屋东南侧(小区公共部位)搭建一层铁皮结构的构筑物一处，建筑面积4㎡,并安装卷帘门一处，面积4㎡。2013年9月，杨××购得该房屋产权，2013年10月未经相关行政主管部门批准，在该房屋东南侧外墙破墙开门一处，拆除墙体面积5㎡。

2014年1月27日，××市××区城市管理行政执法局以杨××未经批准违法建设为由，作出《行政处罚决定书》：

1、责令杨××于收到《行政处罚决定书》之日起十五日内自行拆除上述违法构筑物，恢复房屋原貌；

2、处以罚款人民币3万元，并限杨××于收到处罚决定书之日起15日内缴纳，逾期缴纳的，每日按罚款数额的3%加处罚款。

2014年2月7日《行政处罚决定书》依法送达。杨××在法定期限内未申请复议，亦未向法院提起行政诉讼。××市××区城市管理行政执法局于2014年2月25日、2014年4月28日两次作出《行政强制执行催告书》，催告杨××履行义务。2014年5月20日，杨××将违法搭建的构筑物拆除完毕，恢复原状，但未缴纳罚款。

××市××区城市管理行政执法局向××区人民法院申请强制执行，要求强制杨××缴纳罚款人民币3万元及从2014年2月23日起每日按罚款数额的3%加处的罚款。

二、法院裁判

××区人民法院经审查认定后认为：搭建雨棚、设置卷帘门虽为前任业主的违法建设行为，但被执行人是现使用人和受益人，有责任和义务拆除违法构筑物，而罚款金额应当按被执行人实施的破墙面积5㎡确定。××市××区城市管理行政执法局作出《行政处罚决定书》事实清楚、程序合法、证据充分。被执行人杨××在法定期限内既不起诉又不履行，该决定书已经生效，申请执行人申请本院强制执行罚款及加处罚款，符合法律规定。××区人民法院于2014年8月1日作出行政裁定：

1、准予强制执行××市××区城市管理行政执法局行政处罚决定；

2、被执行人杨××应于本裁定书送达之日起10日内向××市××区城市管理行政执法局缴纳罚款人民币3万元及逾期缴纳加处的罚款人民币3万元；

3、被执行人杨××在上述期限内不履行义务，本院将依法采取强制措施，由此产生的费用由被执行人承担。

三、案件焦点

（一）杨××作为继受人并未直接实施非法搭建行为，能否作为行政处罚的相对人？

（二）案涉房屋的前任业主作为非法搭建的实施人，是否应当一并追究责任？

四、律房律地告诉您

（一）行政责任与状态责任的区分

我国《行政处罚法》第三条第一款规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。” 据此，当前违法建设行政处罚一般只将“违法建设行为人”作为行政处罚相对人。

然而，现实中有很多产权人（或占有使用人、管理人等）与违法建设行为人不一致的情况，如房屋出卖人、被继承人、赠与人对房屋违规进行加建、改建或者扩建等。《行政处罚法》第三条第一款显然未能预见“违法建设行为人”与“违法建设产权人分离的情况。于是，各地行政机关和法院也出现了认定上的不同:一种认定行政处罚相对人应是违法建设行为人；一种认定房屋所有权人对房屋具有管理责任，无论违建行为是否其本人所为，均应承担行政责任。

（二）产权人承担状态责任具有正当性

在行政法理论上，有一种观点将行政责任区分为行为责任与状态责任，认为“引起危害之方式，不外是经由人之行为，或是因物（包括动物）之性质或状态所致”，前者一般称为行为责任，后者称为状态责任。我国台湾地区的行政法一般理论也认为，行政处罚相对人可以是行为人本身，可以是对他人之行为应负责之人，也可以是对事物之状况应负责之人。

本案产权人杨××作为行政相对人接受处罚具有正当性。一方面，杨××作为买受人，购买房屋时，对房屋登记依据的测绘图纸等资料理应有详细的了解并采取相应的措施。考虑到房产买卖系重要交易，买受人本应谨慎注意，对买受的房产是否有违法状态仔细查看。买受人支付对价时亦应已将违法建设的成本、收益计算在内，要求买受人承担状态责任是合理的。另一方面，房屋产权发生转移，根据行为责任与状态责任的划分原理，违法建设状态责任下产生的义务亦可转移给房屋产权的继受人。

（三）违法用地案件中的行为责任与状态责任

《土地管理法》第74条规定的“破坏耕地的法律责任”、第76条规定的“非法占用土地的法律责任”、第77条规定的“农村村民非法占用土地建住宅的法律责任”，均可能发生行为实施人与状态持有人不一致的情况，如，行为发生后，出于非法状态的土地通过入股、转让、出租等转移给非行为人持有。

根据以上案例，行为实施人与状态持有人一致时，给予行政处罚自然无异议；不一致时，应当作为共同行为人予以处罚。

（四）如何追究状态责任？

本案中，××区人民法院认为对于前任业主违法搭建的雨棚、设置卷帘门，被执行人作为现使用人和受益人，有责任和义务拆除违法构筑物，而罚款金额应当按被执行人实施的破墙面积5㎡确定。律房律地认为，本案被执行人杨××虽然没有直接违法搭建，但在受让该房屋后，作为产权人负有拆除违法搭建的法律义务。但杨××不但没有拆除，反而使用该违法搭建并从中受益，因此，基于此给予杨××一定的罚款也是符合法律的。

（五）能否同时处罚行为实施人与状态持有人？

本案中，××市××区城市管理行政执法局只追究非法状态持有人杨××，没有追究非法行为实施人—涉案房屋的前任业主。律房律地认为，××市××区城市管理行政执法局此种做法有选择性执法的嫌疑。在行为实施人与状态持有人不一致的情况下，行为责任与状态责任并不能相互替代，或者择其一来追究，应当同时追究。但在追究行为责任时，应当注意是否已经《行政处罚法》规定的追究期限。