被告城管局对原告玉环公司作出《责令立即（限期）改正违法行为通知书》，认定原告的行为构成违法，继而令其承担不利的法律后果，该行为系行政执法机关对相对人的行为作出的具有惩罚性、强制性的处理，符合行政处罚的特征，应认定为被告对原告作出的行政处罚行为。

但是，被告在作出《通知书》前，未告知原告违法事实和拟作出处罚的理由、法律依据，剥夺了原告依法享有的陈述、申辩权利，系程序违法，故被告所作的《通知书》不成立。

一、双方当事人

原告：玉环锦盛百货有限公司（以下简称玉环公司）

被告：玉环县城市管理行政执法局（以下简称城管局）

二、案件事实

（一）案件基本脉络

2005年，原告玉环公司竞拍取得玉环县城关广陵路与泰安路转角地块使用权，经批准建设锦盛商厦并取得建设工程规划许可证。

2009年，玉环县政府批复同意修改锦盛商厦规划方案，修改后关于地下停车场的内容为：“地下建筑面积为12386平方米，其中公共停车库面积为6991.88平方米；停车位为174辆，……建筑层次：地下室（车库）为2层，……”。

2010年2月6日，玉环县发展和改革局对锦盛商厦项目进行重新核准批复，内容为：“地下建筑面积12386平方米，其中地下2层为公共停车场，建筑面积6992平方米”。

2010年5月18日，玉环县人民政府召开关于玉环锦盛商厦项目竣工验收有关问题的专题会议，在会议纪要中载明：“在满足消防安全、落实生产经营安全的前提下，地下一层作为临时超市使用2至3年，在住户、商业等停车需求增加或临时超市使用到期后，恢复停车功能。”同时，原告也向玉环县建设规划局作出了与上述会议纪要内容相同的书面承诺。

2013年9月30日，被告城管局作出《责令立即（限期）改正违法行为通知书》（以下简称《通知书》），认定原告玉环公司于2010在锦盛商厦地下室进行改变建筑物原审批的房屋用途，已违反了《浙江省城乡规划条例》第四十七条的规定，责令原告在2013年12月31日前清理物品，拆除违法搭建的建筑物（构筑物），恢复建筑物原审批的房屋用途。并告知原告，逾期未按该通知要求改正的，将依法处理。

（二）原告起诉状内容

1、锦盛商厦地下室一层按规划设计为商业用途，原告将其作为超市，属于经营需要的装修，不属于搭建违法建筑物。（实体上）

2、被告作出责令改正通知行为没有给予原告陈述申辩的权利，严重违反法定程序。（程序上）

3、要求法院撤销被告作出的《通知书》，并由被告负担本案诉讼费。

（三）被告答辩状内容

1、根据玉环县发展计划局、玉环县人民政府、玉环县发展和改革局等机构的批复及建筑设计说明，锦盛商厦项目地下二层均为停车场。此外，玉环县人民政府作出“……在满足消防安全、落实生产经营安全的前提下，地下一层作为临时超市使用2至3年，在住户、商业等停车需求增加或临时超市使用到期后，恢复停车功能”的决定且原告对此作出了相同的承诺。

2、涉诉《通知书》中指定的时间符合玉环县人民政府规定的时间与原告自身承诺的时间，且已经给原告预留三个月的准备时间。且该《通知书》不属于行政处罚，故程序正确。

3、要求法院驳回原告的诉讼请求。

三、争议焦点

双方争议的焦点分别体现在实体方面和程序方面。在实体上，原告是否改变了地下车库的规划用途？在程序上，被告送达涉诉《通知书》是否属于行政处罚并程序正当？

四、法院判决

（一）对涉诉《通知书》的定性

法院认为，被告对原告作出《通知书》，认定原告的行为构成违法，继而令其承担不利的法律后果，该行为系行政执法机关对相对人的行为作出的具有惩罚性、强制性的处理，符合行政处罚的特征，应认定为被告对原告作出的行政处罚行为。

（二）认定被告程序违法

法院认为，被告在作出《通知书》前，未告知原告违法事实和拟作出处罚的理由、法律依据，剥夺了原告依法享有的陈述、申辩权利，系程序违法，故被告所作的《通知书》不成立。

（三）认定被告证据不足

法院认为，被告所作的《通知书》认定原告改变了锦盛商厦地下室原审批的房屋用途，但被告未说明原审批的地下室是什么用途，又未提供足以证明现用途与原审批用途不相符的相关证据，其认定的事实不清，主要证据不足。

综上，法院判决被告撤销其所作出的《通知书》并承担诉讼费。

五、法律依据

《行政处罚法》第三十一条、第四十一条

六、律房律地告诉您

本案中被告城管局败诉的原因，也可以从实体和程序两方面分析：

在实体上，被告认定事实不清，证据不足，其所提供的证据诸如玉环县人民政府或玉环县发展和改革局的批复文件不能有效证明地下一层的原规划用途，反而能够说明原告当前对地下一层经营超市是经政府相关部门协调同意的，并非擅自改变用途。

在程序上，被告违反了《行政处罚法》第三十一条“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利”的规定，剥夺了原告依法享有的陈述、申辩权利，构成程序违法。而程序违法，是本案被告败诉的主要原因。