政府+市场的四种模式

 

一、市场主导申请转为政府主导

(一)政策依据

《广东省人民政府关于深化改革加快推动“三旧”改造促进高质量发展的指导意见》(粤府〔2019〕71号)第18条:发挥政府补位作用。

(二)分解

1、适用条件:拆除重建,已经取得绝大多数原权利人的同意;

2、办理程序:申请→审核;

3、补偿结果:前期投入费用予以合理补偿

(三)分析

同归于尽,估计大部分开发商都不愿意干。

二、政府征收、捆绑招标

(一)政策依据

《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》(粤府〔2009〕78号)第(二十五)条

《广州市人民政府办公厅关于印发广州市深入推进城市更新工作实施细则的通知》(穗府办规〔2019〕5号)第(十七)条。

(二)分解

1、适用条件:

(1)旧城镇连片改造项目;

(2)经改造范围内90%以上住户(或权属人)表决同意;

(3)确定开发建设条件。

2、办理程序:

(1)区政府(广州空港经济区管委会)作为征收主体发布征收公告;

(2)将拆迁工作及拟改造土地的使用权一并通过招标等方式确定改造主体(土地使用权人);

(3)完成拆迁补偿后,与改造主体签订土地使用权出让合同。

(三)分析

1、特点:市场主体出资、干活,征收主体保驾护航

2、经济预测:

现状决定成本,规划决定收益。

旧城区现状土地物业清晰,规划条件明确,比起旧村,边界清晰。经过招标的价格竞争,性价比不高。

三、政府裁决、司法裁判

(一)政策依据

《广东省人民政府关于深化改革加快推动“三旧”改造促进高质量发展的指导意见》(粤府〔2019〕71号)第16条:实行政府裁决和司法裁判。

(二)分解

1、适用条件

(1)拆除重建类改造项目;

(2)市场主体实施;

(3)“三旧”改造方案已经批准;

(4)原权利主体对搬迁补偿安置协议不能达成一致意见;

(5)绝大多数(超三分之二)原权利人已经签署搬迁补偿安置协议。

2、启动主体

(1)申请人:(已签约的)原权利主体一人或多人,或全部

(2)被申请人:未签约的原权利主体

(3)裁决机关:项目所在地县级以上人民政府

3、办理程序

(1)申请

(2)调解

(3)裁决

(4)申请行政复议或提起行政诉讼

(5)作出裁决的人民政府申请人民法院强制执行

(三)分析

行政裁决缺乏法规或法律依据,难落地。

中共中央办公厅、国务院办公厅2019年6月2日印发的《关于健全行政裁决制度加强行政裁决工作的意见》规定:行政裁决是行政机关根据当事人申请,根据法律法规授权,居中对与行政管理活动密切相关的民事纠纷进行裁处的行为。

四、零星征收

(一)案例:

1、上海市的“零星征收”制度

早在2012年8月10日,为了解决历史上“毛地出让”的历史遗留问题(拆迁烂尾问题),上海市房地产管理局发布《关于本市旧区改造中“毛地出让”地块处置若干政策口径的意见》(沪规土资地〔2012〕652号)。该《意见》第二点之(二)规定:“由房屋征收部门实施征收,在形成净地条件后,由受让人开发建设。对未领取《房屋拆迁许可证》《房屋拆迁许可证》已失效的情形,可在对已签订的动拆迁配套合同做出补充约定后,由区房屋征收部门实施征收。在完成房屋征收补偿后,受让人继续进行开发建设。”

据了解,上海市在具体执行上述规定时,出于维稳与谨慎考虑,要求前期拆迁进度已完成95%,政府仅对剩余的少数“钉子户”的房屋实施征收。据了解,上海市依此《意见》,成功解决了多宗拆迁烂尾问题。

值得注意的是,上海市的《意见》规定征收形成净地条件后,受让人继续进行开发建设。突破了政府征收收回国有土地使用权后,经营向土地必须招拍挂公开出让的习惯性认知。

2、广州市的“零星征收”案例

2013年8月19日,为实施※※大街两个居住区的旧城镇更新改造,广州市某区某街道办事处发布《※※街长堤东路及安置区更新改造补偿安置方案》,具体由街道办事处与居委会负责动迁(市场化协商收购)。改造范围共400户居民。

经过近四年的努力,到2017年中,绝大部分居民都按照《补偿安置方案》签约,但仍剩下20余户拒不签约。

2017年8月11日,某区人民政府作出《征收房屋的决定》,并随文公布了《征收补偿安置方案》

2018年5月16日,某区人民政府对征收范围内拒不签约的居民作出《征收补偿决定》。对于限期内拒不搬迁的住户,向人民法院申请强制执行。

3、江门市的“零星征收”制度

2019年11月19日,江门市推进“三旧”改造工作领导小组办公室发布《关于印发江门市“三旧”改造中关于土地、房屋征收的工作指引的通知》(江三旧办〔2019〕1号)。该《通知》全面、系统地规定“零星征收”的适用条件、范围、程序以及征收后供地等。

适用条件:符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定,改造方案经市(县级)、区人民政府批准,由改造主体自行改造的拆除重建类项目,改造主体已启动实施拆迁工作,未完成拆迁土地面积不超过3亩,占整个项目土地总面积比例不超过10%;

适用范围:(改造主体)未完成拆迁部分的国有土地上房屋;

征收程序:按照国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》执行;

征收后供地:按照省“三旧”改造政策,作为“三地”(夹心地、插花地、边角地)交由原改造主体自行改造。据了解,江门市自然资源部门以协议出让方式供地,按照主体功能的市场评估价计收土地出让金。

江门市的《通知》可以说是“零星征收”制度集大成者,不仅明确了“零星征收”的条件、程序、责任主体与实施主体,还巧妙地结合“三旧”改造之“三地”政策,圆满解决了征收后的供地问题。

4、深圳案例

2019年底,备受关注的深圳市木头龙小区旧改取得重大突破,僵持近十年的动迁僵局一朝化解。

木头龙小区建于上世纪80年代,共有61栋楼、1363户业主,是深圳早期建设的多层住宅小区,很多房屋存在重大安全隐患。2010年,木头龙小区启动旧改。经过长达数年的苦口婆心地动员、劝说、解释、协调,至2018年6月,木头龙小区仅剩余4户未签约。

为破解动迁僵局,尽快推动改造,2019年10月15日,根据《深圳市城市更新办法实施细则》第七十三条,深圳市罗湖区人民政府发布《房屋征收决定书》(罗府函〔2019〕295号)。根据该《决定书》,征收项目名称为罗湖区木头龙片区零星房屋征收项目;征收范围为《罗湖区翠竹街道木头龙片区更新单元规划》范围内已办理房地产权利证书或其他房地产权利凭证的零星房屋。

《房屋征收决定书》的发布,意味着木头龙小区的拆迁已从市场协商收购转化为强制力做后盾的政府征收。随后,改造主体以及各有关方面及时跟进谈判,对剩余4户晓之以理、动之以情,最终成功签约。

木头龙小区历经十年最终完成动迁并顺利开工,成为2019年旧改领域最热门的话题之一,百度上与“木头龙旧改”相关的消息多大35万之多。

(二)零星征收的定义

通过广州、深圳两市案例以及上海、江门两市的文件的学习、分析,可以看出,与传统的国有土地上房屋征收(我们可以称之为“连片征收”)相比,零星征收具有以下四个特征:

1、适用的条件不同

传统的连片征收应当符合国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条之规定;而零星征收除了符合第八条规定外,还应当满足“改造主体已启动实施拆迁工作,未完成拆迁土地面积不超过3亩,占整个项目土地总面积比例不超过10%”自行改造的拆除重建类项目之要求;

2、适用的范围不同

传统的连片征收适用于红线范围内的全部房屋;而零星征收适用于(改造主体)未完成拆迁部分的国有土地上的零星房屋;

3、在动迁过程中的地位(作用)不同

传统的连片征收是动迁、形成净地的主要或唯一手段,全过程都是以政府征收所固有的公权力强制力为后盾;而零星征收是为了配合或弥补市场化收购之不足而发生,即在“三旧”改造之动迁过程中,主流是市场化协商收购,只有在协商收购失灵的情况下,才动用“零星征收”;

4、征收后的供地方式不同

传统的连片征收形成“净地”后,经营性用地应当以招拍挂公开出让,不得协议出让;而“零星征收”形成的“净地”,即便是经营性用地,让然可以“三地”政策协议供地。

(三)零星征收制度的重大意义

零星征收作为传统国有土地上房屋征收制度与“三旧”改造制度跨界结合的制度创新,具有非凡的重大意义:

1、具有重大的理论意义

市场经济条件下,如何充分发挥“有形之手”与“无形之手”各自的长处,实现政府与市场的有机、廉洁互动,是经济学家、法学家们穷经皓首、苦苦探索的重大理论问题。

“零星征收”制度以市场为基础、主导,在市场化收购完成绝大部分动迁工作、且继续协商收购失灵的前提下,立足公益、果断介入,打破僵局,有效推进项目实施,有力维护包括“钉子户”在内的所有各方的合法权益,符合市场经济对政府的期望与要求。且政府介入的条件清晰明确、程序公开透明,确保了“零星征收”的廉洁与公信力。

2、有利于缓解动迁的社会压力

“零星征收”之“市场+政府”的模式,以市场化协商收购为主,可以营造和谐、文明动迁的氛围,有效防范完全征收情况下的矛盾激化甚至维稳困局。

3、有利于旧改项目的顺利推进

以协商收购完成绝大部分动迁,对于极少数“钉子户”依法强制,兼顾了社会和谐与绝大多数人的动迁补偿安置利益,无疑,有利于旧改项目的顺利推进。