东莞市人民政府关于拓展优化城市发展空间 加快推动高质量发展的若干意见

东府〔2019〕1号

各镇人民政府（街道办事处），市府直属各单位：

为深入贯彻落实党的十九大精神与习近平总书记对广东重要讲话和批示指示精神，切实拓展与优化城市发展空间，高效集聚粤港澳大湾区各类高端要素，加快东莞高质量发展，结合我市实际，提出如下意见。

一、总体要求

坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，将拓展与优化城市发展空间（以下简称“拓空间”）作为东莞参与粤港澳大湾区建设的战略支撑，作为东莞实现高质量发展的突出任务，坚持以集约为前提，以效益为导向，以产业为核心，以赋能为保障，全方位拓展与优化城市生产、生活和生态空间，有效提升对新兴产业、优质企业和高端人才的集聚能力与承接水平，有效提升政府服务的整体效能与创新水平，有效提升城市发展的综合效益与协调水平，全力打造“湾区都市、品质东莞”，为广东实现“四个走在全国前列”、当好“两个重要窗口”作出新的更大贡献。

二、工作目标

（一）以增容提效为重点，优化拓展产业发展空间

到2021年底，市级每年力争收储土地1000亩以上，各镇街（园区）每年力争收储1片500亩以上，东南临深片区每个镇每年力争整备1—2片1000亩左右的土地。统筹盘活24000亩以上存量土地。建设20个以上“工改工”、“工改M0”项目，基本完成30个以上镇村工业园改造提升和连片出租屋改造利用项目。完成8500万平方米以上“两违”建设治理任务。

（二）以现代宜居为重点，优化拓展公共生活空间

到2021年底，在中心城区、滨海湾新区率先建成一批高品质的城市客厅、城市阳台、公共连廊和城市倒影工程。实施30个重点更新单元，加快建设东莞火车站、虎门高铁站、常平火车站等10个以上轨道上盖综合体。打造100个社区优质生活圈，进一步提高市民群众公共生活的便利度。

（三）以均衡优质为重点，优化拓展山水生态空间

到2021年底，有效构建自然资源空间统一管控和区域空间生态环境评价机制，绿化覆盖率和森林覆盖率分别达到45%和37.5%以上。严守36.87万亩耕地保有量、30.57万亩永久基本农田保护面积，确保湿地总量不减少。打造一批高品位的城市开敞空间、滨水岸线空间、都市农业空间和文旅创意空间。加快创建省级全域旅游示范区，把东莞建成粤港澳大湾区重要的旅游目的地城市。

三、实施路径

（四）优化路径整备一批

1．加大政府主导的土地收储整备工作力度。强化土地收储整备年度任务的督查、考核与奖惩。专项划定并动态发布市、镇街（园区）政府主导土地收储区。市重点收储公共服务设施用地、经营性用地和中长期战略性地块，镇街（园区）重点收储产业用地，适当兼顾经营性用地。市、镇街（园区）每年新增收储用地总量中，作为工业用途的比例原则上不低于30%。将为公共利益需要收回的土地、因单位撤销等原因停止使用的行政划拨土地、公路铁路矿场等经核准报废的土地、土地出让期限届满后未申请续期或申请续期未获批准的土地、规划区范围内的无主土地和其他依法收回的国有土地列入土地储备范围。编制土地储备五年中期规划、三年滚动计划和年度土地储备计划，已经过备案的年度土地储备计划不得擅自调整，确需调整的，每年中期可调整一次并按原程序报批备案。编制并落实专项行动计划，开展对市属企业、镇街属企业和机关事业单位闲置土地与老旧低效物业的专项收储工作。探索通过集体起诉等法律途径破解土地物业强制征收难题。明确镇街（园区）土地房屋征收工作机构和队伍。（市土地储备中心、市国资委、市司法局、市委编办、市财政局、市城市管理和综合执法局、市委市政府督查部门、各镇街园区等负责）

2．全面盘活政府储备土地。建立政府储备土地信息管理系统，细化市、镇街（园区）政府储备土地台账信息和开发计划，完善年报制度，及时处置失管、占用行为和权属、司法争议，力争3年内分期分批逐步完善规划手续，及时配置用地指标。适时对符合条件的市、镇街（园区）储备土地和短期内不具备开发建设条件的TOD范围土地推广1.5级开发模式，鼓励市属国有企业或大型龙头企业，结合产业转型与城市升级需求，以租赁方式进行过渡性开发利用。（市土地储备中心、市轨道交通局、各镇街园区等负责）

3．试行政府购买土地整备前期服务。鼓励市属企业、镇街属企业以及园区控股公司参与土地物业整备前期工作，企业完成地块前期土地整备后移交市储备机构的，收储价格可按整备成本和资金成本核算。鼓励引入咨询顾问公司、法律顾问公司、测绘和监理公司、土地征收评估公司、评估督导公司、土壤污染防治第三方从业机构等，完善土地物业收储整备的全链条市场服务。探索通过信托和基金等途径，引导社会资本和集体资本参与土地收储整备工作。（市土地储备中心、市财政局、市城市管理和综合执法局、市金融工作局、东莞信托、东莞金融控股集团、各镇街园区等负责）

4．加大对涉拍卖土地物业收储力度。密切关注并定期分析全市各类涉拍卖土地物业情况，加强与司法机关、拍卖机构等的常态对接，依法公开涉拍卖土地物业相关信息（含规划方向、瑕疵信息等），合理管控市场预期。完善授权机制，对位于“拓空间”重点区域内的涉拍卖土地和物业，鼓励市级储备机构、镇街（园区）以竞拍、收储等方式优先统筹。（市土地储备中心、市自然资源局、各镇街园区等负责）

5．加快推动零散土地归并整合。支持市级储备机构与各镇街（园区）按照“价值相等、面积相近、自愿互利”的原则，通过土地置换、物业置换、以房换地、合作共建等多种方式，连片统筹归并多个土地权利人相邻的多宗零散地块，加快整合若干多规合一、无权属争议、指标规模落实到位的连片建设用地。涉及“倍增计划”企业、城市更新项目的边角地、夹心地、插花地等难以独立开发的零散地块，允许合并协议出让，一并改造开发。探索实施跨镇街（园区）“农转用”指标调剂。（市自然资源局、市轨道交通局、市土地储备中心、各镇街园区等负责）

（五）拓宽路径更新一批

6．加快推进镇（街）村（社区）工业园改造提升。鼓励各镇街（园区）通过依法回收、承租改造、政府回购、股份合作、空间置换等方式，对镇（街）村（社区）老旧低效工业园（以下简称“镇村工业园”）进行集中统筹、连片改造。全面简化镇村工业园改造提升审批流程，不涉及拆除重建的，由镇街（园区）审批，实施领导挂钩与限时审结。出台镇村工业园改造提升容缺受理和信任审批改革方案，允许边推进边办理有关审核、评审事项。鼓励镇街（园区）设立专项补助资金，或实施改造后税收奖励，对符合条件的村（社区）工业园在改造期内减收的租金和土地使用补偿款进行统筹解决。鼓励“三不变”（即土地性质不变、产权归属不变、建筑主体结构不变）的镇村工业园改造提升，允许合计增建不超过现状建筑面积15%的电梯、连廊、楼梯、电房、食堂等辅助性公用设施，由改造主体负责直接实施。支持镇街（园区）主导镇村工业园“工改工”项目，允许适当放宽面积条件；支持75亩以上的镇村工业园“工改工”项目，将竣工验收后五年内入驻企业形成的税收市财政留成部分，全额补助给改造主体；支持150亩以上的镇村工业园申报市镇联合招商基地，自竣工验收后三年内入驻企业形成的税收市财政留成部分，再提取30%奖励给该基地所属镇街（园区）。鼓励镇村成立全资项目公司，或与龙头企业成立合资项目公司，在工业园改造提升中依法将集体土地征为国有建设用地，符合相关政策的，以工业用途协议出让方式出让至项目公司名下，开发建设高标准厂房和工业大厦，可适用《广东省自然资源厅关于明确工业物业产权分割及分割转让不动产登记有关事项的通知》（粤自然资规字〔2019〕3号），实施产业用房产权分割及转让，加快产业用房招商和改造投资回收。镇村工业园改造提升涉及边角地、夹心地、插花地需办理农用地转用手续，且当年底能完成或启动实施改造的，予以年度存量建设用地奖励指标倾斜。（市自然资源局、市工业和信息化局、市农业农村局、市投资促进局、市财政局、市发展和改革局、市住房和城乡建设局、各镇街园区等负责）

7．鼓励引入专业机构与社会资本。通过竞争择优引入社会资本和专业团队，以承租、合作或合资运营方式参与镇村工业园改造提升。组织金融机构通过融资租赁、发行收益权信托、资产证券化等方式，支持镇村工业园改造提升的投资回收与收益共享，支持鼓励集体经济组织积极认购持有相关项目的信托、资产证券化产品。支持镇街（园区）择优选定片区城市运营商开展属地城市更新单元前期工作，合作策划、包装相关地块。强调区域整体更新理念，试点引入城市更新单元总规划师，从城市品质与民生服务出发，明确公共要素的配置要求，引导物业权利人完善更新方案。（市自然资源局、市农业农村局、市金融工作局、各镇街园区等负责）

8．建立城市更新公共服务专项资金。除已全面实行“村改居”、社会管理经费由镇街财政全额供给的社区外，以单一主体挂牌招商模式实施改造的城市更新单元，按不少于集体货币补偿额8%、溢价收益村组集体分配部分10%的比例，计提公共服务专项资金，交由城市更新单元所在的村（社区）统筹掌握并纳入开发成本，专项用于各项公共服务支出，由属地镇街（园区）负责指导监管。（市自然资源局、市财政局、市税务局、各镇街园区等负责）

9．推动连片出租屋改造利用。鼓励镇街（园区）统筹村（社区）存量房屋（含产权手续不完善、但权属清晰无争议的存量房屋），与人才安居、长租公寓等企业合作实施综合整治类更新，以统租统收模式将连片出租屋改造为规模化定制化的人才公寓、长租公寓项目，纳入地方住房保障体系。指导改造主体合理控制改造成本，通过微改造的绣花功夫，提供低成本高品质的居住空间。引入专业管理和增值服务，对符合条件的租户按人才等相关政策给予租房补贴。各镇街（园区）要按照有关规定对城中村规模化租赁的整治提升进行技术指导，并在整治完毕后进行质量检测和消防验收、备案等手续。组织金融机构积极发行多种资产证券化产品予以支持，鼓励集体经济组织积极认购持有，拓展投资机会与物业运营收益。经市认定的规模化人才公寓改造项目，改造运营过程中项目相关税收（含增值税、企业房产税、企业所得税等）的市、镇街（园区）留成部分，自项目动工之年起5年内，全额奖励给相关主体。对于连片出租屋改造中由村（社区）投资的安防、消防、环卫设施和水电燃气管网改造等投入，鼓励镇街（园区）给予适当补贴。连片出租屋立面整治、微改造由镇街（园区）审批。（各镇街园区、市住房和城乡建设局、市人力资源和社会保障局、市农业农村局、市财政局、市金融工作局等负责）

（六）规范路径整治一批

10．大力推进“两违”治理。坚决守住新增两违建设“零增长”的底线。加强永久基本农田保护，严厉打击破坏耕地和永久基本农田种植条件等严重违法用地行为。按照“宜建则建、宜绿则绿、宜耕则耕”的原则，由属地镇街（园区）制定“两违”建设拆除腾退后土地利用方案。完善历史遗留违法建筑补办不动产权手续实施方案，通过放宽部门审验、简化补办流程、宽减补缴税费等方式，优先推动重大项目企业、“倍增计划”企业、上市后备企业、村组集体经济组织历史遗留违法建筑、公益民生类项目补办不动产权证明。“三旧”改造范围内的历史违法用地，可罚款后按现状建设用地的地类完善手续并实施改造。对不存在房屋安全和严重消防安全隐患的产业类和公共配套类历史违建，经委托有消防技术资质机构评估符合建筑消防安全基本使用条件的，允许临时保留使用。鼓励历史违建当事人或管理人在临时保留使用期限内向政府报请收购或统筹。建立全市集体建设用地使用年限台账，对违反上位法的不规范协议，通过法律途径予以纠正。（市城市管理和综合执法局、市自然资源局、市司法局、市不动产登记中心、市消防支队、市住房和城乡建设局、各镇街园区等负责）

11．加大低效闲置土地处置力度。将各镇街（园区）批而未供、供而未建等低效闲置土地数量作为每年下达新增建设用地指标的重要依据。采取协议收地、以房换地、兼并重组、合作开发、调整土地使用条件等方式，加快推动低效闲置土地盘活利用。市、镇街（园区）联合开展专项行动，依法收回一批由企业原因连续两年未动工的闲置土地。对低效闲置土地开展专项招商，鼓励优质企业通过兼并重组、合作开发等方式盘活低效闲置土地。对批而未供满两年的存量建设用地建立台账，鼓励各镇街（园区）通过撮合招商引资或实施属地范围内位置置换等方式盘活，配置给市、镇街（园区）优质新项目。（市自然资源局、市投资促进局、各镇街园区等负责）

12．探索盘活利用集体私下流转土地。对历史遗留的集体私下流转土地制定分类处理办法。支持各镇街（园区）将具备开发利用条件的历史遗留集体私下流转土地调整为产业用途，承接优质产业项目。试点探索属地镇街（园区）将地块原流转对象选定为招商中介，对支持配合相关地块承接优质产业项目落地的，可结合项目产出贡献和招商政策，给予相应的中介奖励。（各镇街园区、市自然资源局、市农业农村局、市投资促进局等负责）

13．稳定产业用房租赁市场秩序。建立全市产业用房数据库和供需服务信息平台。实行产业用房租赁指导价格制度，鼓励镇街（园区）与第三方专业机构合作，定期发布和调整产业用房租赁指导价格。镇街（园区）和村（社区）所属的产业用房（以下简称“镇村产业用房”）的租赁价格原则上不得超过租赁指导价格，鼓励私人产业用房按租赁指导价格出租。对未经所在镇街（园区）审查同意并在招标文件、租赁合同中注明的，承租方不得对镇村产业用房进行转租、分租。鼓励私人产业用房交由政府统一招商，所产生的税收镇级留成部分可按一定比例奖励给业主。提高直接抄表到户的比例，压减企业用水用电的中间收费。严厉打击随意增加公摊面积、虚增用水用电量、设置基础用电量以及收取其他不合理费用等行为。（各镇街园区、市投资促进局、市工业和信息化局、市市场监督管理局、市农业农村局、市发展和改革局、市财政局、东莞供电局、东江水务等负责）

（七）创新路径增容一批

14．鼓励适度提高土地开发强度。设置新建工业用地基准容积率，除安全、消防等特殊规定或行业生产有特殊要求外，容积率不低于2.0。在兼顾土地出让金收支管理规定的前提下，TOD范围内已批未建项目原则上要求提容开发建设，由市、镇街（园区）、开发企业按规定分享提容后的新增物业或对应等值收益。在TOD范围、新型产业用地（M0）试行区域内打造一批提容开发示范项目。鼓励生产企业通过调整绿化面积和辅助设施用地，扩大生产性用房，适当提高建筑密度，或在原有建设用地上通过加层改造改建等途径提高工业用地容积率。（市自然资源局、市住房和城乡建设局、市轨道交通局等负责）

15．鼓励土地用途混合和立体复合利用。加快完善混合用地实施机制，鼓励公共管理与服务设施用地、交通设施用地、城市绿地与各类用地的混合使用，实施公益性和经营性设施混合的供地政策。积极对轨道交通车辆段、停车场等设施用地，实施综合开发，复合利用。鼓励将工业保护线内工业用地与工业保护线外其他相邻用地进行统一改造。对于工业保护线外的“工改M0”项目，试点M0+C、M0+R0、M0+A的土地用途混合利用模式，支持新型产业用地（M0）配置一定比例商业办公、配套型住宅和公共服务设施用地。支持对生态绿地、交通用地、公共服务设施用地的地下空间单独开发建设。鼓励在建设用地上采取“浅覆土”等方式增加城市生态绿地总量。在市、镇街（园区）中心区推动高层建筑群建设一批高品质的城市阳台、空中连廊项目。引导“拓空间”重点区域地下空间横向连通和地上地下空间一体化发展。完善地下建设用地使用权出让制度，优化简化办理程序，按照“分层利用、区分用途、鼓励开发”的原则，降低地下空间用地成本。完善结建式、单建式地下空间的不动产登记。加快推动地下综合管廊和城市倒影工程建设，在中心城区、滨海湾新区试点将商服设施、物资仓库、交通设施、电力管线、垃圾转运站、污水处理场等转入地下空间建设。启动全市地下管线普查工作，探索实施地下管线放验线制度和覆土前跟踪测量制度。（市自然资源局、市住房和城乡建设局、市城市管理和综合执法局、市轨道交通局、市林业局、市不动产登记中心、各镇街园区等负责）

16．鼓励线网管网廊道占用空间开发利用。鼓励镇街（园区）引入社会资本参与各类线网管网迁改和入地，支持对高压走廊迁改或入地、高速出入口改造后释放的防护绿地进行规划调整，对于迁改或入地后释放的地上地下空间资源，由镇街（园区）与社会资本以出让、出租或合作方式共同开发利用。（各镇街园区、东莞供电局等负责）

（八）完善路径提效一批

17．实施产业用地亩均效益综合评价和信用惩戒。试点探索产业用地“全生命周期管理”机制，按照“谁约定、谁监管”的原则，构建产业用地综合贡献协同监管机制，加强对《项目投资效益协议书》约定效益的跟踪监测与结果评估，对未达标的按照合同约定追究违约责任，并将企业违约情况纳入企业信用体系，取消广东省“守合同重信用”企业公示活动申报资格，实施联合惩戒。相关公司的股东或实际控制人及其关联公司3年内不得再在我市竞投新增建设用地和城市更新项目；对违约企业及相关项目，加强用地审批、工商登记等环节管控，打击以各种形式低价囤地再炒卖获利的行为。（市自然资源局、市投资促进局、市工业和信息化局、市商务局、市市场监督管理局、各镇街园区等负责）

18．规范产业转型升级示范基地管理。不再新批以新增国有工业用地投建的产业转型升级示范基地。制定加强国有工业用地上的工业物业产权分割和不动产登记的实施细则。依规加强已批产业转型升级示范基地开发的全程监管，在容积率、建筑高度、建筑开间面积、最小分割单元面积以及入驻企业知识产权、研发投入占比、工业增加值等方面，严格约束条件与刚性要求。已批产业转型升级示范基地原则上实行现售管理，生产制造产业用房原则上允许按“一事一议”方式向市政府申请办理预售。对于履约考核或达产验收未通过的项目，暂停产业用房分割转让和办理不动产权登记。强化产业用房二次转让的管控，优先由政府按协议或约定价格进行回购，并严格核实二次转让增值收益情况，责成出让主体按规定和承诺进行上缴。项目依约定履行义务之前，严控以股权转让或变更的方式变相转让的行为。建立健全监管制度、巡查制度和举报受理制度，依法严肃查处变相开发并以商铺、公寓、住宅等用途进行宣传推售、转让产业用房等违规行为。工业物业建筑方案应严格符合国家规范，大开间的生产制造用房比例不应低于60%。（市工业和信息化局、市自然资源局、市住房和城乡建设局、市不动产登记中心、市财政局、各镇街园区等负责）

19．规范科技企业孵化器管理。实施产业用房分割转让的科技企业孵化器原则上按新型产业用地（M0）供地，已备案的科技企业孵化器获得国家级科技企业孵化器认定后，方可申报产业用房产权分割转让，按照“成熟一期、分割一期”的原则执行。同一个科技企业孵化器项目原则上最多实施三期产权分割，每期对外销售的产业用房分割面积不得超过当期建设产业用房建筑面积的80%。加强科技企业孵化器受让主体资格审核，受让主体应在东莞登记注册、具有独立法人资格的科技型企业，同时满足入驻租用科技企业孵化器满2年（含）以上、近2年营业收入累计超过600万元、至少拥有与核心产品（服务）相关的1项Ⅰ类或2项Ⅱ类知识产权的所有权（有效期内）、前12个月内研究开发费用总额占同期销售收入总额的比例不低于3%、从事研发和相关技术创新活动的科技人员占企业当年职工总数的比例不低于10%等条件。（市科学技术局、市住房和城乡建设局、各镇街园区等负责）

20．强化新型产业用地（M0）政策激励。试点建立新型产业用地（M0）项目产业用房分割转让比例奖励机制，对市认定的重大项目，效益贡献比奖励线每增加100万元/亩，可分割转让的产业用房比例在49%的基础上再增加10%，最高不得超过项目总计容建筑面积的68%。建立物业贡献调整的触发机制，效益贡献比奖励线每增加100万元/亩，政府核减项目50%的贡献物业。鼓励镇街（园区）、村组集体经济组织定制和持有新型产业用地（M0）项目的优质物业，相应面积可不计入该项目分割转让比例。（市投资促进局、市自然资源局、各镇街园区等负责）

21．加快推进优质生活圈建设。实施构筑15分钟社区优质生活圈行动，由各镇街（园区）通过提升公共管理水平、完善公共配套设施、改善道路交通、增加开敞空间、美化景观环境等方式，打造高品质、高性价比的职住空间。鼓励城市更新项目、已出让建设用地因地制宜提供更多的道路交通和公共开放空间，并按比例给予额外的容积率奖励。通过纳入项目竞标条件、容积率转移或奖励等方式，引导城市更新项目的实施主体推进历史建筑、历史风貌区的保护、修缮、整治和活化利用。加快推进停车设施配套完善与综合开发，单独新建停车设施在不改变用地性质、不减少停车泊位的前提下，允许配建一定比例的附属商业建筑面积，原则上不超过停车设施建筑面积的20%；对充分利用建筑物地下空间，超过停车配建标准建设地下停车场，并向社会公众开放的部分，符合相关规划的，超配部分可不计收土地出让金。完善成本核算与定价机制，扩大社会资本与专业团队参与。大力推广非机动车道规划建设，打造安全、连续的非机动车道网络。（各镇街园区、市住房和城乡建设局、市自然资源局、市城市管理和综合执法局、市交通运输局、市轨道交通局、市发展和改革局等负责）

22．推动山水生态空间景观形态和功能品质提升。抓好“两区一园”保护，深入推进国土绿化行动，加快银瓶山森林公园三期、东莞植物园二期等森林公园、湿地公园品质提升工程。推动采石场、采砂场、荒坡滩涂等通过生态修复建成矿山公园、森林公园。加快提升环同沙片区、“三江六岸”、水乡新城片区河网、东引运河—寒溪河水系等地区城市品质，将湿地公园配建、岸线景观整治、彩色林带建设等作为滨水沿岸地块开发或更新的绑定条件，明确开发主体的义务。鼓励各镇街（园区）争创省级以上全域旅游示范区，加快打造一批高品位的文创、民宿项目。（市生态环境局、市水务局、市林业局、市城市管理和综合执法局、市文化广电旅游体育局等负责）

四、综合保障

（九）有效强化成本保障

23．完善征收补偿标准和土地物业收储价格体系。维持现有土地和房屋征收补偿市镇包干结算标准基本稳定，探索按全市六大片区内部统一核算、整体补偿平衡。探索缩小公共设施用地与经营性用地土地征收补偿标准差异，切实保障公共设施落地率。完善全市土地收储市场化价格体系，科学设定土地收储基准权益，指导镇街（园区）进一步建立健全土地物业收储磋商谈判和成本测算机制。支持采取货币、物业、股权、收益权等多种方式，丰富土地物业征收补偿方式与路径，研究制订对建筑物合法部分予以实物补偿、对其他部分根据当地实际结合评估和造价予以货币补偿的物业收储补偿指导意见。（市自然资源局、市财政局、市城市管理和综合执法局、市轨道交通局、市土地储备中心等负责）

24．推动镇村与企业合作开发模式创新。鼓励镇街属企业、村（社区）与社会资本通过托管、建设—运营—转让（BOT）、建设—运营—分享（BOS）等多种模式，对低效土地和物业进行整备开发，镇街（园区）、村（社区）与社会资本按约定方式及比例回收投入成本并分享后期收益。研究调整村组集体经济组织物业折旧制度，对新增的权证完备的现代化厂房物业，允许村组按物业权证载明的使用年限计提折旧，提高集体收益分配水平。支持村（社区）通过土地综合整治、宅基地整理、旧村庄拆改等方式，腾退集体建设用地，采取入股、联营等合作模式，与龙头企业合作发展都市现代农业、供应链产业等项目。（各镇街园区、市农业农村局、市自然资源局等负责）

25．积极筹集公共配建和贡献物业。通过经营性用地、城市更新项目公共配建以及新型产业用地（M0）贡献物业，在“拓空间”重点区域加快筹集一批产业用房、人才安居房等公共服务设施，贡献和配建物业类型由政府与开发主体磋商后确定。支持镇街（园区）以按一定比例据实补贴相应建安成本等方式，引导开发主体在新型产业用地（M0）项目、城市更新项目中配置租赁型人才公寓，统筹解决属地人才住房需求。（市投资促进局、市轨道交通局、市自然资源局、市住房和城乡建设局等负责）

（十）有效强化权益保障

26．强化土地物业收储整备政策激励。优化土地物业收储后增值收益的分配机制，积极创新土地置换、物业置换、委托交易、设定收储权益容积率、提高留用地安置货币补偿标准、增加土地物业统筹补偿类型等方式，依法依规、公平公正地满足土地物业权利人的利益诉求。以规划为引领，以价值评估为保障，探索同一土地权属主体的开发建设量转移机制，鼓励开发建设量转移后腾出土地交政府收储。对于配合市、镇街（园区）政府统筹连片土地物业的村（社区），逐步完善综合开发收益市镇村三级共享机制。对按期或提前交储的土地原权利人，可按阶梯式定额标准给予奖励。（市财政局、市土地储备中心、市自然资源局、市轨道交通局、各镇街园区等负责）

27．探索建立土地开发收益区域平衡机制。根据国土空间规划和密度分区，对承担生态保育、水源保护、高标准基本农田保有和公建配套任务较重，以致建设用地偏少、开发强度偏低的村（社区），鼓励整合市、镇街（园区）政策扶持资金和村组集体经济组织闲置资金，在市镇中心区、产业重点发展区集中投建或购置产业用房和经营性物业。探索对位于高密度开发区内村（社区）的新建或改造物业，相关土地权利人申请工业用地调整为经营性用地后的新建或改建物业，镇街（园区）在地块出让、城市更新中获得的配建或贡献物业，分别按计容建筑面积的一定比例计提相应面积物业，由属地镇街（园区）负责统筹，通过货币置换、物业置换或分享租金收益等方式，定向用于增加低密度开发区内村（社区）的资产和收入。（各镇街园区、市自然资源局、市财政局、市轨道交通局等负责）

28．合理保障农民住房需求。修订《东莞市农民住房管理暂行办法》，进一步完善拆迁安置房、农民公寓、农民安居房等的建设条件和审批程序，探索多元安置路径和宅基地自愿有偿退出机制。厉行集约用地原则，鼓励有条件的村（社区）原则上以集体自用方式供地，使用存量集体建设用地统一规划建设农民公寓，严控新增建设用地上投建农民公寓，遏制“建新不拆旧”的建设行为，村（社区）原则上应当通过回收旧农村宅基地、拆除旧厂房、整理闲置用地等方式，提供不少于申请建设的农民公寓用地面积的存量建设用地。对旧村全面改造项目涉及复建安置房（包括复建集体物业）按规定免征行政事业性收费和政府性基金。农民公寓依照有关规定确权发证，开展不动产权属首次转移登记后，符合条件的允许实施有控制的二次转让。（市住房和城乡建设局、市农业农村局、市自然资源局、市财政局、市不动产登记中心、各镇街园区等负责）

（十一）有效强化规划保障

29．建立健全自然资源空间统一管控机制。构建全市国土空间规划体系，开展我市国土空间规划编制工作。全面摸清空间规划的底图底数，以“多规合一”作为技术手段与处理平台，实现全市规划底图叠合、数据融合、政策整合的“一张图”管理模式。加强生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界、工业保护线等主要控制线的管控。建立标准统一的存量用地总台账，基于国土空间规划将土地利用总体规划、权属调查成果、土地利用现状、城市规划等数据整合形成全市存量土地成果库。探索以片区为主合理分配城市空间资源管理事权，全面加强土地用途规划调整的管控力度，对于确需调整规划用途的地块，审批部门原则上必须征求“拓空间”总指挥部审核同意。健全自然资源资产产权制度，建立统一的确权登记系统和产权体系。健全空间规划依法决策机制，适时启动国土空间规划管理地方立法工作。（市自然资源局等负责）

30．实施区域空间生态环境评价机制。开展区域空间生态环境的结构、功能、承载、质量等系统评估，全面掌握区域空间生态、水、大气、土壤等各要素和生态环境保护、环境质量管理、污染物排放控制、资源开发利用等领域的基础状况，加快编制全市生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和生态环境准入清单，建立以“三线一单”为核心的全市生态环境分区管控体系，为科学规划提供支撑，为项目选址和简化环评手续提供依据，提高生态环境参与综合决策、促进高质量发展的能力。（市生态环境局等负责）

31．完善重点区域公共设施布局。对标粤港澳大湾区先进城市，突出集约集成、效能效益、共享共用，强化用地、财力、规划和工作保障，在更大半径综合布局区域性交通、科创、教育、文化、体育、卫生、生态等公共设施，避免“小而全”布置、碎片化建设各类设施与机构。在市、镇街（园区）中心区的城市更新项目中，在实事求是满足合理距离的前提下，允许相近片区的城市更新项目，在落地教育、文化、体育、医卫等配套设施时，通过用地拼合设施连片共建、用地分工设施互补共享、权益置换设施集中投建等方式，保证规模效益与合理统筹。探索建立城市更新项目公共设施用地台账，允许镇街（园区）对辖区内城市更新项目贡献的公共设施用地进行置换、整合，提高贡献用地使用效率。鼓励非营利性的卫生、养老、残康、福利、文化等设施以综合性公共服务设施形式集约建设。（市发展和改革局、市自然资源局、各镇街园区等负责）

（十二）有效强化资金保障

32．构建多元丰富投融资渠道和方式。切实加强市、镇街（园区）财政对土地物业收储、镇村工业园改造提升的资金筹集和保障。争取省的政策支持，试点开展市、镇街（园区）政府债券结算机制。鼓励市属企业、镇街属企业以及园区控股公司利用公司上市、发行企业债、公司债、中期票据、资产证券化等方式进行融资，撬动更多社会资本参与“拓空间”项目。发挥东莞集体经济组织存量资金规模庞大、置换资产愿望强烈的特殊优势，积极拓展信托计划、资管计划等方式，结合“拓空间”优质项目，在农业农村和金融部门指导下，由镇街协助定向募集集体资金，委托市和镇街（园区）骨干企业用于“拓空间”优质项目的投建，鼓励集体经济组织以土地置换物业、投资分成物业、定制购置物业等方式，增加集体资产与物业增值收益，也鼓励认购持有相关项目的收益权信托，拓展投资形式与物业运营收益。（市财政局、市金融工作局、市国资委、市农业农村局、各镇街园区等负责）

33．提高财政资金使用整体效益。探索优化片区公共财政支出机制，设立六大片区“拓空间”公共服务设施建设专项资金。优化次发达镇产业发展专项资金竞争性分配机制，2019年在全市10亿元扶持次发达镇产业发展专项资金额度中计提10%作为竞争性分配资金，2020年全面评估各次发达镇专项资金使用绩效后，对1亿元资金实施竞争性分配，支持各次发达镇发展产业项目。（市财政局、市农业农村局、各镇街园区等负责）

34．优化村组集体经济考核机制。优化村组集体经济组织纯收入增幅考核机制，对于村组工业园、连片出租屋改造期内，或购买稳健型信托计划、购置厂房物业期间，村组集体经济组织纯收入中断或增幅明显下降的，由镇街（园区）出具情况说明，并经市农业农村部门核实后，调整村组集体经济组织相关考核或预提应收账目。（市农业农村局、各镇街园区等负责）

（十三）有效强化审批保障

35．深化城市更新审批机制改革。整合城市更新全流程审批事项，城市更新项目总体方案实行“一次过会，全程通行”，审批时间压缩至6个月内。组建全流程跟踪城市更新项目的服务管理团队，提供“专员式”服务和项目报批“一站式”服务，协助做好方案编制和报批工作。取消“工改工”年度计划准入，实行随报随审。出台“工改工”改造方案委托镇街（园区）审批实施方案及操作指南，不涉及完善用地手续或征收手续的“工改工”项目由镇街（园区）审批。编制《东莞市城市更新战略规划（2019—2035）》，建立健全城市更新单元计划实施有效期管理制度，更新单元划定方案获批后，改造主体两年内未上报单一主体挂牌招商方案或总体实施方案的，撤销更新单元划定方案批复文件。结合房地产市场运行情况动态调整城市更新住宅用途、商业用途区片市场评估价，按上一年度公开招拍挂土地出让平均交易楼面地价的30%，整体控制原土地使用权人“工改居”、“工改商”补缴地价的相关系数。（市自然资源局等负责）

36．实施全域容积率密度分区管控。建立健全城市密度分区模型和修正机制。完善“基础容积率+奖励容积率+补偿容积率”的城市更新容积率计算规则，允许一定区域内的多宗建设用地在供地前进行容积率调剂。工业用地、仓储用地申请提容不超过3.0（工业保护线内）或不超过2.5的（工业保护线外），统一按照控规微调程序审批。优化TOD范围内已批未建经营性用地提容控规调整审批程序。（市自然资源局、市轨道交通局等负责）

37．深化项目落地建设审批机制改革。探索在“拓空间”重点区域推广“区域评价”和“标准地”改革试点，政府统一组织开展项目节能评价、地质灾害、压覆矿产资源、地震安全、水土保持、洪水影响、考古调查勘探、土壤调查、历史文化保护等区域性评价，对符合区域评价指标的项目，不再单独开展相关评估评审。探索试点国有土地出让“标准地”改革，在实施区域评价试点的基础上，将区域评价意见一并纳入土地出让方案，明确相关领域控制性指标，企业承诺按标准和指标建设的，按规定采取“先建后验”。完善重大项目全程跟踪代办制度，加快重大项目供地工作，原则上在出让方案批准后3个月内完成供地手续。对符合条件的战略性新兴产业项目探索实行产业用地带设计方案出让。（市发展和改革局、市自然资源局等负责）

（十四）有效强化体制机制保障

38．全面强化“拓空间”工作领导统筹。成立“拓空间”总指挥部，由市长任总指挥，常务副市长、分管副市长任副总指挥，每月定期会商督导“拓空间”工作。总指挥部办公室设在市自然资源局。完善目标传导机制，各镇街（园区）成立“拓空间”分指挥部，各村（社区）成立“拓空间”工作组，进一步明确分工、强化沟通、压实责任，协同推进“拓空间”各项工作任务。（市自然资源局、市委编办、各有关部门、各镇街园区等负责）

39．构建“拓空间”全流程协同推进机制。由“拓空间”总指挥部牵头制定“拓空间”年度实施计划，划定“拓空间”重点区域。建立“拓空间”试点推进工作机制，在收储整备、城市更新、盘活整治、空间增容、集约提效领域分别选取一批试点项目。由市委市政府分管领导牵头协调推进“拓空间”试点项目，在用地指标、规划调整、财政资金安排以及生态控制线、工业保护线范围核减等方面实施会审会办，给予适当倾斜。将“拓空间”试点项目推进情况列为市委重点工作、市政府硬任务等，开展专项督察，强化试点项目督察正向激励以及考评结果综合运用，并作为各镇街（园区）、市有关部门年度考评的重要依据。对于“拓空间”推进较快的镇街（园区），给予土地储备专项债券额度等奖励，并设立镇街（园区）领导班子专项奖励。（市自然资源局、市财政局、市考评办、市委市政府督查部门等负责）

40．深化“拓空间”政策跟进研究与宣传培训。由“拓空间”总指挥部牵头，根据实际持续推出兼具创新性与操作性的“拓空间”政策体系。争取国家和省涉及“拓空间”工作的政策试点。每年对全市“拓空间”配套政策文件体系开展梳理评估和动态更新。加大对“拓空间”政策体系的解读推送、分类培训以及对“拓空间”典型做法的宣传推介。探索建立“拓空间”工作领导干部容错纠错工作机制，进一步激发领导干部在“拓空间”工作中担当作为。（市政府办公室、市自然资源局、市委宣传部、市审计局等负责）

附件：《东莞市人民政府关于拓展优化城市发展空间 加快推动高质量发展的若干意见》任务分解表

东莞市人民政府

2019年4月25日

《东莞市人民政府关于拓展优化城市发展空间 加快推动高质量发展的若干意见》任务分解表

《东莞市人民政府关于拓展优化城市发展空间 加快推动高质量发展的若干意见》解读

市政府出台《东莞市人民政府关于拓展优化城市发展空间 加快推动高质量发展的若干意见》（东府〔2019〕1号），围绕生产、生活、生态空间的拓展优化，推出40条政策干货及一系列配套政策。为便于读者了解掌握“一号文”，市政府办公室特将主要亮点政策进行梳理，列出37个重点问题进行解读。

1.《意见》提出，在符合条件的市、镇街（园区）储备土地和短期内不具备开发建设条件的TOD范围土地适时推广1.5级开发模式，什么是1.5级开发模式？

解读：东莞是国内第一个从政府层面发布1.5级开发指引的城市，2018年7月，我市印发《东莞市土地1.5级开发操作指引》提出，“为盘活政府预控的储备土地，加快战略地区的土地预热，解决远景规划与近期开发诉求的矛盾，政府将基础设施完备、土地出让较慢、潜在价值较高的地块，短期租赁给承租人进行过渡性开发利用，待片区预热、地价提升后，政府按约定收回土地，并按远景规划实施”。1.5级开发模式清晰地规定了土地的使用期限及开发商的退出机制，是一种有效的介于一级开发与二级开发中间之间的一种有效的土地开发模式。因为租赁土地可节约可观的土地成本，低成本快捷性打造收益物业，同时能有效地进行产品展示，为项目开发提升人气及信心。近年来，1.5级开发模式越发受到开发商的青睐。

案例：今年3月，鳒鱼洲项目约95234平方米综合开发用地正式出让15年租赁权，根据规划，鳒鱼洲项目在对历史遗存进行保护的同时，将充分发挥地块作为工业历史遗存、风景宜人、滨水景观、旅游中点等的自然人文优势，在对鳒鱼洲的历史遗存进行保护的同时，引入文创、科创、展览、文旅等新的产业要素或文化资源，力争将鳒鱼洲打造成全国工业遗存改造的标杆项目、粤港澳大湾区“国际制造中心”的展示窗口、东莞历史文化保护的示范单位、东莞城市升级改造的先行标兵、东莞重要旅游集散地。

2.《意见》提出，鼓励引入第三方机构，完善土地物业收储整备的全链条市场服务。第三方机构将如何参与我市土地物业收储整备工作？

解读：与周边城市相比，我市原有征拆工作机制较为单一，土地物业收储整备的力量较为薄弱，通过引入第三方机构，充分运用专业力量深度参与土地物业收储整备的各个环节，将有利于加快协商谈判进程，提高收储整备效率。近期，我市将以东莞国际商务区、水乡新城功能区土地统筹为试点，通过引入咨询顾问公司、法律顾问公司、测绘和监理公司、征收评估公司和评估督导公司等第三方专业机构，组建专业团队，在政府主导前提下，全程参与土地收储前期权属核查、征收补偿方案制定、测绘评估、协商谈判等过程，提高收储整备征拆效率。

3.《意见》提出，涉及“倍增计划”企业的边角地、夹心地、插花地等难以独立开发的零散地块，允许合并协议出让，具体如何组织实施？

解读：在符合规划、不改变用途的前提下，市、镇两级“倍增计划”试点企业原合法使用的工业用地或仓储用地旁边无法独立分宗、不能单独出具规划条件的边角地、天窗地等零星用地，在依法完善建设用地征收、农转手续后，可纳入原用地一并规划，以协议方式出让至试点企业。增加的零星用地面积原则上累计不得超过原批准用地面积的10%，且最高不得超过10亩。

案例：东城街道主山社区设计师旁地块“三旧”改造项目将周边约8.36亩未入库的集体建设用地作为“三地”一并改造开发，实现项目的整体规划和改造。改造后，提供约16.5亩街头绿地和约4.5亩的道路用地，既完善了城市公共功能，又提高了土地利用效率，一举两得。

4.《意见》提出，对符合条件的村（社区）工业园在改造期内减收的租金和土地使用补偿款进行统筹解决，具体如何组织实施？

解读：针对村级工业园升级改造，顺德区此前出台“1+3”系列政策，对搬迁补偿工作将按照区级统筹协调、属地负责实施的模式推进，重点由区确定补偿原则、属地制定补偿标准。目前，我市村（社区）工业园镇街（园区）工业园的改造主体或企业要按期向村（社区）缴纳相关租金和土地使用补偿款。通过学习顺德区经验，在镇级税收返还款中计提一定比例的资金设立专项补助资金，以补助的形式在改造期间减收企业的租金和土地使用补偿款，将有利于减轻企业的改造成本，提高镇街（园区）工业园改造的积极性。

5.根据《意见》，75亩以上的镇村工业园“工改工”项目，具体将享受什么政策红利？

案例：某一政府主导的镇村工业园“工改工”项目，改造面积为12.7878公顷，容积率2.5，土地出让金为7600万元，项目完成拆除并竣工验收后，可享受补助如下：

一是拆除补助、新建补助合共1000万元。

二是轨道交通建设发展专项资金（轨道站点范围外）760万元。

三是竣工验收后连续五年内入驻企业形成的税收市财政留成部分。

6.除税收返还外，市镇联合招商基地还将享受什么优惠政策，具体应该如何申报？

解读：联合招商基地的认定、考核、奖励工作由市招商引资主管部门负责，具体程序包括：

（一）初审。属地园区管委会（镇人民政府或街道办事处）准备申请材料，统一报送至市招商引资主管部门。

（二）现场考察和评审。通过初审的招商载体，由市招商引资主管部门组织进行现场考察、评估，并征求市有关部门意见，形成推荐意见后提交市招商引资创新工作领导小组会议审议。

（三）认定。经市招商引资创新工作领导小组会议审议通过的招商载体，给予认定“市镇联合招商基地”称号。

除税收返还外，对联合招商基地，给予优惠政策还包括：

（一）联合招商基地范围内适度规划新型产业用地（M0），配备面积不超过联合招商基地占地面积的20%或不超过200亩。

（二）联合招商基地可参照“三规合一”试点区域进行规划调整。

（三）入驻联合招商基地的重特大项目，可优先申报市招商引资重特大项目奖励。

7.《东莞市人民政府关于深化改革全力推进城市更新提升城市品质的意见》（东府〔2018〕102号）提出，创新以单一主体挂牌招商与股份混改相结合，兼容并蓄的项目招商和供地体系，什么是城市更新单一主体挂牌招商模式？

解读：我市2015年印发《东莞市集体经济组织与企业合作实施“三旧”改造操作指引》，明确提出通过公开平台选取合作企业参与城市“三旧”改造，但一直没有出台具体操作细则。因此，根据东府〔2018〕102号文提出城市更新单一主体挂牌招商模式，通过划定城市更新单元，将改造的规划要素、政府（集体）利益诉求、公配设施建设要求等信息向社会公布，鼓励企业通过市场竞争获得改造开发权，满足企业更多地参与城市更新的诉求。鼓励非公有制企业通过单一主体挂牌招商方式参与城市更新，既能整合国有土地和集体土地，又能解决企业主体准入和拆迁补偿谈判的问题。同时，通过捆绑公共配建责任，还能实现公共利益与市场活力的最优平衡。

案例：一个占地10公顷以上的改造片区，既有国有土地，也有集体土地，权属混杂，合法用地与历史违法用地混合。按以往政策，开发企业难以参与这类片区改造。现在政府先行统筹，明确政府、集体的利益分配，落实公共配套设施建设责任，然后通过单一主体挂牌招商制度公开引进企业作为改造主体，通过不动产要约收购完成片区内拆迁补偿工作，既让企业通过市场竞争最大限度参与城市更新，也实现了复杂改造片区的土地整合。

8.近年来，各大城市纷纷出台政策推动城中村改造利用，作为我市拓展城市空间、提升城市品质的重要手段，与其他城市政策相比，我市推动连片出租屋改造利用的政策有何优势？

解读：通过推动出租屋改造利用，有利于改善人才居住环境，促进土地集约利用，推动镇村经济发展，近年来，各大城市纷纷出台相关政策。如，深圳市将符合安全、质量、消防、卫生等条件和违法建筑查处相关规定的“城中村”改造成租赁住房并对外长期租赁经营。又如，广州市鼓励并扶持住房租赁企业、物业服务企业参与老旧社区、“城中村”和厂区租赁住房微改造，实施专业化运行管理，同时鼓励村集体、经济联社租赁经营“城中村”住房，将符合安全、消防、卫生等条件的住房统一出租，规范管理。对比深圳、广州两市，我市的扶持力度更大，突出表现在：一是改造为规模化定制化的人才公寓、长租公寓项目，纳入地方住房保障体系；二是改造过程中给予相关的税收优惠和鼓励镇街给予适当补贴。

案例：某企业通过市场化拓展方式获取某改造项目，总投资额约一千万，共计184套人才房，均为35平米左右的单间。该项目于2018年6月正式开业，当日即实现满租。其中，项目团租客户占比91.8%，且皆为东莞知名企业，形成大客户资源库，为后续项目招租储备客户资源库。该项目一经推出市场，便受到好评，得到有关部门和社会各界的高度赞扬。

9.《意见》提出，坚决守住新增两违建设“零增长”的底线，如发现新增违建，具体将采取什么措施？

解读：严格执行《东莞市违法用地、违法建设联合执法实施方案》（东府办﹝2016﹞16号），主要通过如下措施遏制新增两违：

（一）严控新增违建。由各园区、镇（街道）加强巡查，发现新增违法建设的，立即通知属地联合执法工作小组开展联合执法；属地联合执法工作小组在当日内书面通知供水、供电部门，供水、供电部门应在2个自然日内向违法者发出书面停水、停电通知并实施停水、停电；当事人在2个自然日内未消除违法状态的，属地政府应自期满后3个工作日内组织对新增违法建筑实施拆除。

（二）通报约谈问责。市城管部门对各园区、镇（街）新增违法建筑发现和整改情况进行核实，将整改情况排名上报市政进行全市通报，并由市政府对逾期未完成整改且符合相关条件的园区、镇（街道）政府主要领导和分管领导实施季度约谈和年度问责。

案例：夏某于2018年3月未经审批擅自建设两栋一层钢架结构厂房，建筑面积约2000平方米。4月3日，属地城管部门发现后，马上报告属地联合执法工作小组，由联合执法工作小组通知供水、供电部门，4月4日，供水、供电部门对涉事违建实施停水、停电。由于当事人未自行拆除，属地政府组织联合执法工作小组成员单位，对上述违建实施联合执法强制拆除，拆除面积约2000平方米。

10.《意见》提出，完善历史遗留违法建筑补办不动产权手续实施方案，与原有的补办政策相比，新政策将有何优化？

解读：从实践来看，目前的补办政策手续繁杂、耗时较长。如，补办房产证平均耗时约260个工作日，补办资料达16项；又如，补办土地证平均耗时200个工作日，补办资料达21项。《意见》提出，完善历史遗留违法建筑补办不动产权手续实施方案，从产权补办适用范围、产权补办思路、产权补办流程、补办审查要求等方面进行了调整和更新，如将已建房屋的建成年限予以适当延后、对于符合补办条件的项目可直接出具相关文件、放宽了规划等审查要求等，据初步评估，在用地手续完善情况下，从政府公告到完成办理不动产权证，预计需50个工作日，比之前节约了80%的时间。

11.《意见》提出，对符合特定条件的历史违建，允许临时保留使用，具体需要满足什么条件？

解读：为妥善处理历史遗留违法建筑问题，保障城市规划实施，拓展产业空间，完善城市公共配套，目前我市正在研究针对历史遗留产业类和公共配套类违法建筑进行分类处理。其中，临时保留使用应当符合使用安全的要求，即经排查或安全鉴定不存在房屋安全和严重消防安全隐患。在此前提下，包括以下情形：

（一）经规划土地审查，予以规划情况确认，但暂不能完善用地手续进行补办的。

（二）经规划土地审查，不予规划情况确认，但不符合拆除或没收条件的。

12.针对低效闲置土地，《意见》提出开展专项招商，鼓励优质企业通过兼并重组、合作开发等方式进行盘活，具体如何组织实施？

案例：某市外优质企业来东莞投资，希望购置100亩工业用地建设生产基地，市投资促进局获悉后联系某镇街，发现该镇街一块早期已出让给某本土企业、但因资金原因长期未进行开发的地块符合要求，并促成双方企业对该镇街早期已出让给某本土企业，但因资金原因长期未进行开发的一块100亩的地块，促使双方进行对接洽谈，经协商，该本土企业同意对接洽谈，经协商，某本土企业同意转让股权给某上述市外优质企业，该地块权属也同时转让，上述市外优质企业某市外优质企业获得地块后，建成了在莞的生产基地。

13.东莞市委、市政府高度关注工业厂房租金大幅上涨这一倾向性问题，在珠三角地区率先出台《关于稳定工业厂房租赁市场秩序的指导意见》，此次《意见》旗帜鲜明地提出要严厉打击违约转租、分租镇村产业用房，具体将如何实施？同时，又将如何保障生产企业对产业用房的需求？

解读：一是由属地镇街主管部门加大对村（社区）集体工业厂房出租过程的管控，严厉打击囤积厂房、哄抬租金等违规行为。对未在招标文件、租赁合同中注明并经所在镇街园区审查同意的，承租方不得转租、分租。

二是承租人若违反合同规定并未经所在镇街园区审查同意而转租、分租的，一经确证，镇街园区可将承租人录入农村集体资产交易平台信用警示名单，经市农资办核查后，承租人3年内将无法参与全市农村集体工业厂房竞投。

三是鼓励镇街园区梳理辖区范围重点企业名录，以磋商交易的方式为重点企业承租、续租村（社区）集体工业厂房提供“绿色通道”。

案例：通过建立全市产业用房数据库和供需服务信息平台，实现需求端和供求端的有效匹配，为项目选址需求提供快速的解决方案。如某企业希望将深圳的生产项目搬到我市，希望要求寻找合适的1万平方米生产用房，首层高需要6米，每层承重要400公斤，市投资促进局获悉后，通过在数据平台中快速搜索，找出若干个相符合的产业用房供项目选择。

14.对于共用设施，用电和损耗费用应该如何处理？

解读：转供电主体向终端用户收取电费时，应按省发改委公布的目录销售电价和终端用户分表电量计算收取，共用设施用电和损耗分摊方式可以采取以下方式：

一是由转供电主体和终端用户协商通过租金、物业费、服务费等方式解决。

二是若转供电区域的共用设施用电和损耗确实难以通过租金、物业费、服务费等方式解决，转供电主体和终端用户协商，可采用电量分摊的方式解决，但须满足以下3个前提条件：（1）不得提高终端用户的电价标准；（2）同一周期内转供电主体向各终端用户收取的电费总和不得高于其向电网企业缴交的电费；（3）转供电主体应定期公布电费发票、同期各终端用户电量及电费分摊清单等资料，接受用户的监督。

15.《意见》提出，设置新建工业用地基准容积率，具体效果如何？

解读：原我市工业用地按《关于发布和实施〈工业项目建设用地控制指标〉的通知》（国土资发〔2008〕24文）执行，容积率下限根据行业不同为0.5—1.0，可建设低层厂房。《意见》出台后，工业用地容积率下限提高至2.0以上，以多高层厂房为主，这将大大提高我市产业用地利用率。如，某企业原计划建设3万平方米厂房，按地块容积率1.5计算，需要使用2万平方米的用地。按此政策，企业应将容积率提高到2.0以上，用地可节约5000平方米以上。

16.《意见》提出，鼓励生产企业通过调整绿化面积和辅助设施用地，扩大生产性用房，适当提高建筑密度，如企业认为设计条件的建筑密度上限不满足其生产需要时，可以突破该指标吗？

解读：可以。原则上，因生产需要，在同时满足其他设计条件的前提下，调整后的建筑密度不设上限。建设单位可在办理建设工程规划许可证时，申请突破该指标。突破后建筑密度指标在50%以内的，只需要同步调整建设用地规划许可证；超过50%的，须同步调整控规和建设用地规划许可证。

17.《意见》提出，试点探索产业用地“全生命周期管理”机制，将违约情况纳入企业信用体系。如企业被纳入信用黑名单，将面临什么限制措施？

解读：针对未能履约完成《项目投资效益协议书》约定效益的企业，将面临以下限制措施：

（一）取消广东省“守合同重信用”企业公示活动申报资格。

（二）相关公司的股东或实际控制人及其关联公司3年内不得再在我市竞投新增建设用地和城市更新项目。

（三）对违约企业及相关项目，加强用地审批、工商登记等环节管控，打击以各种形式低价囤地再炒卖获利的行为。

18.《意见》提出，不再新批以新增国有工业用地投建的产业转型升级示范基地，针对已批的产业转型升级示范基地，下一步将如何规范管理？

解读：针对已批的产业转型升级基地，下一步，我市将采取如下措施规范管理：

一是从容积率、建筑高度、建筑开间面积、最小分割单元面积以及入驻企业知识产权、研发投入占比、工业增加值等方面严格约束条件与刚性要求，依规加强已批产业转型升级示范基地开发的全程监管。

二是已批产业转型升级示范基地原则上实行现售管理，生产制造产业用房原则上允许按“一事一议”方式向市政府申请办理预售。

三是对于履约考核或达产验收未通过的项目，暂停产业用房分割转让和办理不动产权登记。项目依约定履行义务之前，严控以股权转让或变更的方式变相转让的行为。

四是强化产业用房二次转让的管控，优先由政府按协议或约定价格进行回购，并严格核实二次转让增值收益情况，责成出让主体按规定和承诺进行上缴。

五是建立健全监管制度、巡查制度和举报受理制度，依法严肃查处变相开发并以商铺、公寓、住宅等用途进行宣传推售、转让产业用房等违规行为。

六是工业物业建筑方案应严格符合国家规范，大开间的生产制造用房比例不应低于60%。

19.原《东莞市科技企业孵化器产权分割管理暂行办法》已于2017年12月31日到期，针对科技企业孵化器，下一步将如何规范管理？

解读：为保证政策的延续性，目前我市正在研究起草《东莞市科技企业孵化器产权分割管理实施办法》，进一步完善关于资格准入、转让对象、分割销售等内容。《意见》也作了相应的规定：

如，针对分割转让条件，明确实施产业用房分割转让的科技企业孵化器原则上按新型产业用地（M0）供地，已备案的科技企业孵化器获得国家级科技企业孵化器认定后，方可申报产业用房产权分割转让，按照“成熟一期、分割一期”的原则执行。同一个科技企业孵化器项目原则上最多实施三期产权分割，每期对外销售的产业用房分割面积不得超过当期建设产业用房建筑面积的80%。又如，针对受让主体资格，明确受让主体应在东莞登记注册、具有独立法人资格的科技型企业，同时满足入驻租用科技企业孵化器满2年（含）以上、近2年营业收入累计超过600万元、至少拥有与核心产品（服务）相关的1项Ⅰ类或2项Ⅱ类知识产权的所有权（有效期内）、前12个月内研究开发费用总额占同期销售收入总额的比例不低于3%、从事研发和相关技术创新活动的科技人员占企业当年职工总数的比例不低于10%等条件。

案例：某科技企业孵化器，已经连续3年参加科技部火炬统计工作，属于已备案的科技企业孵化器，并于2018年认定为国家级孵化器，符合产权分割的资格准入条件。该孵化器项目的总建筑面积约15万平方米，其中第一期5万平方米已竣工验收，并有企业进驻办公，可申请分割转让；第二期和第二期仍在开发阶段，需投入使用后，才可申请分割转让。如项目第一期的配套用房面积为1.5万平方米（不可分割面积）、产业用房面积为3.5万平方米（可分割面积不超过80%），即，可对外销售的产业用房面积最多不超过2.8万平方米。

20.《意见》提出，试点建立新型产业用地（M0）项目产业用房分割转让比例奖励机制，具体如何组织实施？

解读：2018年9月，我市印发实施《东莞市新型产业用地（M0）管理暂行办法》，是国内第一份明确针对M0用地的市级政策。《暂行办法》明确，M0用地可分割转让的计容建筑面积不得超过该用地总计容建筑面积的49%。在此基础上，《意见》提出试点建立新型产业用地（M0）项目产业用房分割转让比例奖励机制，对市认定的重大项目，效益贡献比奖励线（参照《东莞市招商引资重特大项目认定管理办法》（东府〔2018〕74号）执行）每增加100万元/亩，可分割转让的产业用房比例在49%的基础上再增加10%，最高不得超过项目总计容建筑面积的68%。

21.《意见》提出，建立新型产业用地（M0）项目物业贡献调整触发机制，具体如何组织实施？

解读：《东莞市新型产业用地（M0）管理暂行办法》2018年9月，我市印发实施《东莞市新型产业用地（M0）管理暂行办法》，是国内第一份明确针对M0用地的市级政策。《暂行办法》明确，新型产业项目须在出让土地内按不同情形无偿向政府贡献一定比例的土地、产业用房。在此基础上，《意见》提出建立新型产业用地（M0）项目物业贡献调整触发机制，效益贡献比奖励线（参照《东莞市招商引资重特大项目认定管理办法》（东府〔2018〕74号）执行）每增加100万元/亩，政府核减项目50%的贡献物业。

22.《意见》提出，要大力推广非机动车道规划建设，打造安全、连续的非机动车道网络，近期将有何成效？

案例：目前，我市已初步选定莞太路（建设路至三元路段）作为慢行系统示范路段并提出改造思路，将通过优化道路断面布局、进行慢行硬隔离、打造无障碍慢行通行廊道、路面铺装及景观绿化提升等措施，构筑以人为本的慢行系统。

23.《意见》提出，鼓励镇街属企业、村（社区）与社会资本通过多种模式，对低效土地和物业进行整备开发，其中什么是BOS模式？

解读：BOS模式，即“建设—运营—分享”，是指通过街道镇街属企业与运营商合作共建共享的方式，由街道提供物业（含统租物业），由运营商投入资金建设，对街道物业进行升级改造开发，按街道设定的产业门类进行招商运营，按约定方式及比例回收投入成本并分享后期收益。一方面，能调动市场主体参与项目投建积极性，发挥社会资本和专业运营商的效率，加快推进项目平台建设；另一方面，引入有经验的运营商进行运营招商，能促进产业导入，带动经济转型升级。

24.《意见》提出，研究调整村组集体经济组织物业折旧制度，将如何提高集体收益分配水平？

解读：目前省统一规定的折旧率为2—5%，而我市部分村组新建出租物业由于核算的折旧率偏高（5%），导致新项目的账面收益低，有的甚至出现负收益，不能客观反映物业使用年限，夸大物业折旧速度，人为降低了村组账面经济效益，减少了股东利益分配，对此，《意见》提出要对村组新建物业按实际使用年限准确、适度地核算物业折旧，进一步客观反映物业使用年限、实际经济效益。对比周边城市基本实行单一折旧率，《意见》既基本保持政策延续、数据可比，符合上级规定要求，又能顺时而变、满足基层诉求，将有利于增加股东分红，提高村组改造老旧厂房、完善物业权证积极性，促进集体资产质量和效益提升。

25.《意见》提出，对按期或提前交储的土地原权利人，可按阶梯式定额标准给予奖励，具体如何组织实施？

案例：以广州市为例，2017年，广州市印发《广州市人民政府关于提升城市更新水平促进节约集约用地的实施意见》。为鼓励土地权属人交地收储，该《实施意见》提出，国有土地旧厂房用地面积低于12万平方米的，在12个月、24个月内交地的，可相应奖励土地出让成交价或市场评估价款的10%、5%；不低于12万平方米的，在补偿协议时限内交地的，可奖励土地出让成交价或市场评估价款的10%。

26.《意见》提出，鼓励符合条件的村（社区）在市镇中心区、产业重点发展区集中投建或购置产业用房和经营性物业。具体如何组织实施？

解读：《意见》提出，鼓励整合市、镇街（园区）政策扶持资金和村组集体经济组织闲置资金，支持承担生态保育、水源保护、高标准基本农田保有和公建配套任务较重，以致建设用地偏少、开发强度偏低的村（社区）在市镇中心区、产业重点发展区集中投建或购置产业用房和经营性物业。通过该项政策举措，集体资金的投资方式将从原来以内部和以厂房物业为主，逐步转向内、外相结合和产业用房、经营性物业相结合为主，进一步拓宽集体资金投资渠道，盘活闲置资金资源。

案例：某村使用土地款和补助资金等，通过法院拍卖取得了市中心金融发展重点区域内的某写字楼物业，经过升级改造后出租，在增加集体租金收入的同时，实现集体富余资金向优质资产的转换和保值增值。

27.目前，我市正在组织修订《东莞市农民住房管理暂行办法》，各类型农民住房将如何规范管理？

解读：（一）拆迁安置房，指因城市更新、城镇建设而实施土地和房屋的征收、收回或收购时，为保障被征收、收回或收购房屋所有权人的居住需要而建的安置保障用房。

建设条件：征收集体所有土地中涉及个人住宅，以房屋进行补偿的可申请。

分配要求：非房地产项目配建的安置房，不得对外销售。

（二）农民公寓，指根据城乡建设需要或住房改善需要，使用农村（社区）集体土地，由农村（社区）集体和农民共同投资并组织建设的连片、多栋、高层房屋建筑。

建设条件：农民公寓的人均用地面积不应大于30平方米、人均建筑面积不应大于60平方米。

分配要求：参与配售的村民家庭原则上只能配售一套农民公寓。

（三）农民安居房，指为保障农民的基本住房需求，在土地现状不突破现有村庄范围的前提下，以分散安置的形式，在农村宅基地上改建、扩建、翻建、异地重建的个人建房；在政府的统一规划下，由农村（社区）集体统一安排，组织符合条件的农民在现有宅基地上通过自主联合、共同出资建设的联户建房；村（社区）通过统筹房源的方式解决农民住房需求的解困房。

建设条件：村民未婚者分户建房可申请建设。

分配要求：住宅基底面积不超过150平方米。

28.一块未纳入城市更新标图建库但已取得土地权属的工业用地，可以申请调整为商住用途吗？

解读：《意见》明确，上述情况原则上不得调整，确因城市规划修改、重大设施建设等需要调整规划用途的，应先征得“拓空间”总指挥部同意。

29.《意见》提出，建立以“三线一单”为核心的全市生态环境分区管控体系，这对推动项目落地建设有何积极作用？

解读：一方面，建立以“三线一单”为核心的全市生态环境分区管控体系可为地方政府全面掌握区域环境基础信息，衔接生态环境保护和经济社会发展，科学规划优化城市空间提供支撑；另一方面，可为建设单位开展环境影响评价提供基础数据，为项目选址和简化环评手续提供依据。下来，我市将加快形成《东莞市“三线一单”研究报告》、《东莞市分类环境管控单元及生态环境准入负面清单》及相关图集编制工作，配合省生态环境厅完成全省“三线一单”编制工作，建立生态环境分区管控体系。

案例：某企业在编制环境影响报告书的过程中，须开展环境质量现状监测获取区域的大气、水、噪声以及土壤等环境信息，以往所需费用一般在15万以上，待我市完成区域空间生态环境评价后，获取的环境基础数据可供全市免费使用，可减轻企业开展环境影响评价的负担，加快环境影响评价工作。

30.《意见》提出，在市、镇街（园区）中心区的城市更新项目中，允许相近片区的城市更新项目，在落地教育、文化、体育、医卫等配套设施时，通过用地拼合设施连片共建、用地分工设施互补共享、权益置换设施集中投建等方式，保证规模效益与合理统筹，具体如何组织实施？

案例：以清溪镇聚富路的城市更新项目为例，该项目将7个更新单元合并为片区进行研究，规模达到114.49公顷。片区对城市主、次干路和学校、社区中心、社区公园进行整体谋划，集中公共设施贡献率达到32%，设施贡献品质明显提升。启动更新单元规划时，即捆绑落实了《东莞市清溪镇城市更新专项规划》中明确的公共服务设施台账，包括聚富路工业四路、振兴路的拓宽，严格落实了捆绑责任。

31.《意见》提出，优化次发达镇产业发展专项资金竞争性分配机制，具体将如何操作，有何积极意义？

解读：2017年，东莞设立由市镇共同设立每年10亿元、三年共30亿元的扶持次发达镇产业发展专项资金池，帮扶8个次发达镇的产业发展，以增强次发达镇内生发展动力。按照《意见》，2019年将在当年度的10亿元扶持资金额度中计提10%作为竞争性分配资金，2020年全面评估各次发达镇专项资金使用绩效后，对1亿元资金实施竞争性分配，支持各次发达镇发展产业项目。此举将从任务完成、项目进度、资金使用等方面全面评估各镇工作绩效，进一步完善工作督查、责任考核、资金激励等工作机制，有利于充分调动次发达镇工作主动性积极性，并进一步发挥市有关职能部门联动作用。

32.《意见》将如何优化村组集体经济组织纯收入增幅考核机制，对促进村组集体经济组织参与“拓空间”工作有何积极意见？

案例：某村2017年的经营收入为1000万元，2018年实施“工改工”后，租金收入减少200万元；同时，该村购买18个月期的理财产品，2019年6月到期后利息收入为180万元。假设该村其他收入和相关费用不变，按照原考核机制，该村2018年的收入为800万元（1000-200），减收20%，村组集体觉得不如不改、不投。按照《意见》对考核机制进行优化后，允许“三旧”改造期间的租金损失加回处理，允许购买稳健型投资理财产品预期收益按月预提并在应收款总额中剔除，该村2018年的收入为1120万元（1000-200+200+180/18*12），增收12%，有利于提高村组集体推动集体物业提档升级、拓展集体资金投资渠道的积极性。

33.涉及完善建设用地或土地征收手续的“工改工”项目，应该如何报审？

解读：（一）涉及完善建设用地或土地征收手续的政府收储改造、权利人自行改造项目，按照相关规范合并编报单元划定方案（只需提交单元划定图则）和“1+N”总体实施方案；（二）涉及完善建设用地或土地征收手续的单一主体挂牌招商项目，按照相关规范合并编报单元划定方案（只需提交单元划定图则）和单一主体挂牌招商方案。

34.《意见》提出，工业用地、仓储用地申请提容不超过3.0（工业保护线内）或不超过2.5的（工业保护线外），统一按照控规微调程序审批，具体如何组织实施？

案例：位于工业保护线内的一宗一类工业用地（M1），在控规中容积率为1.8，现为扩大生产需要扩建，申请将容积率提高至3.0，则由属地镇街政府委托具有相应资质的城乡规划编制单位开展控规微调论证后，报市自然资源局审批。

35.《意见》提出，优化TOD范围内已批未建经营性用地提容控规调整审批程序，具体如何组织实施？

解读：原政策不允许已出让经营性用地提高容积率，《意见》出台后，允许TOD范围内已批未建经营性用地，通过收益共享的方式提高容积率，在提高土地使用效率、实现土地价值最大化的同时，又能增加政府收入和公共配套，实现轨道交通与TOD开发双向反哺，达到政府、企业、社会的多赢。

案例：东莞市厚街镇中心片区TOD范围内已批未建经营性用地A2—1402地块，根据《东莞市轨道交通TOD范围土地容积率调整工作方案》及相关规定，在取得市TOD开发领导小组办公室批复后，按控规一般调整程序开展批前公示，上报市规委会审议、市政府审批。地块容积率由原来的2.0提高至3.1，增加的计容建筑面积以及规划条件所规定的配套设施由开发企业负责建设，政府与开发企业按5：5比例分成。

36.《意见》提出，探索在“拓空间”重点区域推广“区域评价”和“标准地”改革试点，两项改革举措将如何加快项目落地开工？

解读：“区域评价”即在特定的区域范围内，提前完成建设项目开工前审批过程中涉及的有关前置性评估评审环节，实施事项评价区域化，逐步实现“区域评价”取代单个项目的独立重复评价，同时加强事中事后监管。开展“区域评价”后，由企业“逐一”编报变为由园区有关部门“统一”提前编报，符合区域评价结果适用条件的单个项目，共享区域评价结果，可精简报告内容或简化审批程序，为企业节省了编制报告、审批环节的时间及编制报告的费用。

“标准地”即在“区域评价”的基础上，建立建设用地指导性控制指标体系，土地出让前明确明相关标准，带着指标出让，由事前重审批转变为告知承诺制及事中事后监管，以达到加快推动项目落地的目的。

案例：“区域评价”方面，单独编制节能报告一般需30天左右，采用区域评价结果后，符合区域评价结果适用条件的项目，可共享区域评价结果，预计为企业节省编制报告时间50%，减少编制报告内容30%。“标准地”方面，按照传统的土地出让方式，企业拿地后，在施工许可阶段需完成节能审查、环境影响评价文件审批、水土保持方案审查、建设工程文物保护许可、洪水影响评价审批等事项，耗费企业大量的时间。改革后以“标准地”方式出让，在土地出让前进行部门联审，明确相关指标（如规划条件、绿色建筑、能耗、环境、投资与产出等标准）及筛选条件。企业与管委会签订“标准地”出让协议，按约兑现指标，减少相关手续的办理，加快项目的落地开工。

37.《意见》提出，对符合条件的战略性新兴产业项目探索实行产业用地带设计方案出让，具体如何组织实施？

解读：由相关单位先行编制该用地的建设工程设计方案，经相关部门审查后，建设工程设计方案作为土地出让条件的一部分，竞买人取得建设用地使用权并完成不动产权登记后，即可申请办理《建设工程规划许可证》及《建筑工程施工许可证》，无需再进行设计方案审查，竞买人必须按照土地出让合同中的建设工程设计方案进行建设。