广州城中村改造新、旧模式的特点与困难
一、城中村改造新、旧模式比较
（一）关于城中村改造的公共利益属性。
1、旧模式未明确城中村改造是否属于公共利益。
无论是国家的存量低效用地再开发的政策文件，还是广东省三旧改造政府规章，均未明确城中村改造属于公共利益。不过，在多个高院的司法判决中，大都认为城中村改造属于公共利益。
2、新模式旗帜鲜明地确认了城中村改造属于公共利益。
《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》（国办发[2023]25号）第一段所描述的城中村的问题，公共卫生安全风险大、房屋安全和消防安全隐患多，以及消除配套设施落后、环境脏乱差、社会治理难等突出问题，无疑都属于公共利益的范畴；在重点任务的第三项明确提出“依法实施征收”，无疑包含着对城中村改造的公共利益属性的确认。
《广州市城中村改造条例》从城中村改造的全局出发，旗帜鲜明地在第一条“立法目的”使用了“为了满足公共利益需要”的表述。这是在广东省内各地、各级立法文件中第一次确认城中村改造的公共利益属性。
（二）关于谁来负责土地一级整理
1、旧模式明确由改造实施主体（合作企业）负责土地一级整理；
拆补工作由合作企业负责，市场化谈判磋商；
2、新模式明确由政府来实施土地一级整理
25号文明确规定了“依法实施征收”，并要求地方城市政府要明确征收部门、征收程序（含强制执行）、补偿标准，以及历史违法用地和违章建筑的处理等。《广州市城中村改造条例》第21条至第25条共5条14款规定了城中村改造涉及的集体土地征收与国有土地上房屋征收的补偿方案、补偿标准、征收程序等。这在广州历史上是第一次，与以往的旧村改造之市场化动迁形成鲜明对比。
（三）土地一级整理的手段不一样
1、旧模式以协商拆赔为主，政府介入为辅；
2、新模式以政府强制为主，有限协商。
（四）资金来源不一样。
1、旧模式主要是社会资金
截止2022年12月，广东省累计投入改造资金2.5万亿元，其中，社会投资2.15万亿元，占比86%。
2、新模式以政府资金为主
25号文规定的资金渠道有：中央补助、专项借款、专项债，以及商业银行贷款，并要求城市人民政府探索制定引进社会资金的办法。目前，专项借款已经开始落地，中央补助金额有限，专项债还在推动中，商业银行贷款还在摸索中。民间资本的参与尚未破局。
（五）政府宏观统筹的要求不一样
1、旧模式以单个项目平衡为主
一村一策是广州城中村改造的基本底色。
2、新模式强调市域范围内的统筹
25号文以较大篇幅强调了改造项目市域内的综合平衡、动态平衡，并提出了诸多保障资金平衡的措施，如多方参与、连片开发、公共设施建设不摊入改造成本、规划指标市域统筹等。规划指标市域统筹，是对广州一直奉行“一村一策”旧改政策的革命，但如何落实是一个问题。
（六）供地环节不一样
1、旧模式强调一二级联动
一级土地整理与二级土地开发捆绑招标。2018年初以来，广州市由极端严苛的超级“招标”，进入极度宽松的“招商”。
2、新模式强调“净地出让”
25号文第（六）之3、《广州市城中村改造条例》第28条第2款规定了“在确定规划指标、合作单位选择条件和净地出让等前提下，通过竞争性准入机制，组织采用公开招标、邀请招标、竞争性磋商等方式，选择优质合作单位，相应城中村改造项目内土地可依法实施综合评价出让或者带设计方案出让”。
竞争方式选择合作企业+创新土地出让方式。如何理解这段话？目前还未有定论。
可以预见的是，城中村改造的市场将更加公开、透明、公平、公正。至少，动辄开价过亿甚至过几十亿服务费的平台公司将销声匿迹，大大降低实质上的改造成本，大大净化市场环境。
（七）破解动迁僵局的路径不一样
1、旧模式下主要依靠谈判手段来动迁，特别情况下，也有政府介入，但极为有限。破解动迁僵局降龙十八掌
2、新模式只要“三板斧”即可解决这个难题
● 征收集体土地
● 收回集体土地使用权
《广州市城中村改造条例》第27条：“城中村改造项目需要收回集体土地使用权，符合法定情形的，农村集体经济组织可以依法收回集体土地使用权，并按规定对集体土地使用权人给予适当补偿。”“经依法批准收回集体土地使用权后，原集体土地使用权人在规定期限届满后拒不交回的，由负责组织实施城中村改造的区人民政府依法予以处理；经处理仍无法收回的，申请人民法院按照国家有关规定强制执行。人民法院强制执行时，负责组织实施城中村改造的区人民政府应当予以支持协助。”
● 国有土地上房屋征收
（八）公开透明度不一样
1、旧模式公开透明度弱，虽然公开招商，但内容却是含混模糊的；
2、新模式更加公开、公平、公正。
二、新旧模式转换的原因
深层原因是市场下行与旧模式弊端，这两个原因决定了旧模式必须要变；直接原因是领导意志和国家政策，这两个原因决定了变的方向，即新模式的框架。
（一）旧模式弊端：效率低
● 杭州：2016年起，杭州市启动“主城区城中村改造五年攻坚行动”。截止2020年，杭州市全市共启动266个“城中村”改造，征迁住户约14.01万户，开工安置房项目406个（35.73万套、6300万平方米），完成回迁安置约6.5万户，腾出近10万亩建设用地。
● 武汉：2004年9月10日，中共武汉市委 武汉市人民政府发文要求重点推进 147 个行政村和 15个农林单位，共计162个城中村改造项目。经过十余年的努力，截至2015年，武汉市基本完成了对162条城中村的改造任务。
● 西安：西安市的“城中村”改造始于本世纪初。据统计，至“十二五”结束（2015年），西安共完成了206个城中村和66个棚户区改造项目的拆除，同时完成137个城中村和33个棚户区回迁安置。
● 广州：如果猎德村改造开始算起，广州的城中村改造也是起步于本世纪初叶。据统计，目前广州市在册“城中村”272个，已批准全面改造的146个，完成的仅9个。
要想提高效率，必须对旧模式进行改革。
（二）市场下行，无法支撑高补偿
过度市场化必然导致拆补成本畸高：明文规定已经很高，实际补偿更高。
市场下行，房价下跌，销售困难，必然无法支撑高成本。
要想继续推进城中村，必须对旧模式进行改革。
（三）新旧模式转换的直接动力
上级要求做地；国家发文城中村改造。
三、新模式的困难
（一）拆补标准降低
《广州市农民集体所有土地征收补偿办法》（穗府办规〔2023〕3号）第四十四条
（二）政府征拆动迁能力低
（三）市场前景不明朗