广州做地政策的特点与困境
一、杭州做地
做地—杭州城中村改造的唯一模式
（一）杭州做地—起源
1、源于国企解困
上个世纪90年中后期，国有企业普遍困难。杭州市政府发明了中国特色的土地储备制度，困难国企将自家的闲置土地整理成“净地”后，交给市政府收储（1997年8月，杭州市设立土地储备中心），政府公开出让，地价款按照一定比例返还原产权国企，用于解困。
2、成于新区开发
新区建设➡土地开发➡资金投入➡融资平台（做地主体）
如，杭州市钱江新城投资集团有限公司即是钱江新城管委会设立的投资公司，一度管委会主任任该公司的董事长。
（二）杭州做地—行政统筹的体制机制（土地储备中心视角）
1、一个平台
中心城区（四个区），有且仅有市土地储备中心一家土地储备机构，四个区虽然也有名称为“土地储备中心”的机构，但并未进入自然资源部颁布的土地储备机构名录，并非法定的土地储备机构，而是市土地储备机构的协助机构。
2、二级做地
市、区两级均可以做地。
市层面除了上述委托国有企业做地外，土地储备中心也可以自行做地（相关的动迁工作一般是委托区实施）。
外围区的土地储备中心具有法定的土地储备职能，可以自行做地，也可以委托国有企业做地。
3、三个计划
土地储备中心负责制定做地计划、三年收储计划、出让计划，三个计划环环相扣，滚动推进，共同构成比较完备的土地计划。
4、四个统一
统一收储标准、资金管理、出让管理、地块管理。
先后颁布《杭州市经营性用地收储标准》《杭州市工业用地收储标准（试行）》，从前期手续、地块现场、地块权属、环境整治、基础配套五个方面规定了40项具体要求。
做地主体交储的土地公开出让后，成交价款除了需要上交国家、省的部分外，全额返还做地主体（近年来需要计提地铁建设等基金，占比甚小），其中，45%由财政局拨给市土地储备中心，后者再拨给做地主体，剩余部分则由财政直接拨付给做地主体。
（三）杭州做地—征拆体制机制
1、区全面负责征拆
每个做地片区由属地区政府负责成立做地联合指挥部，区领导任联合指挥部领导，区规自、住建、发改、财政、环保等区属职能部门，属地镇街领导、村领导，以及做地主体等都必须参加联合指挥部。涉及征收集体土地的，由区规自部门牵头，涉及国有土地上房屋征收的，由区住建部门牵头。
2、政府征收是做地的主要手段
动迁工作从区政府发布征收公告开始，镇街负责具体的动迁实施工作，各相关部门紧密联动协作。为了避免做地片区内不同项目启动的时间不同以及进度不同造成补偿标准差异，从而导致动迁困局，杭州市原则上一个做地项目内的不同分期或分区同步发布征收公告。
3、强化组织手段
如为了解决基层动迁动力不足问题，在一些新城片区做地过程中，实行由新城区管委会领导兼任属地街道领导的做法，一竿子插到底，强力推进动迁。
4、适当付费、有偿动迁
为了调动动迁积极性，做地主体按照补偿安置金额的2-5%向区联合指挥部支付工作费用。
5、以具体项目带动片区做地
杭州市早期以一些综合保护工程来推进整个片区的做地，如运河综合保护工程、西湖综合保护工程、西溪综合保护工程等，后期则以新城区开发来推进实施做地，如城东新城、萧山科技城、良渚新城等。
（四）杭州做地—补偿安置标准
1、相对统一
杭州市统一发布征地拆迁的补偿安置标准，但允许各个区根据项目实际有所调整。每人安置50平方米，独生子女按二人计算。后来安置楼房大都是高层住宅楼，适当调高了安置面积，每人60平方米。村民安置房办理国有土地的完全产权不动产证，无需支付土地出让金即可上市流通。
除了“补人头”，对于需要拆迁的现状房屋，则只给予合法面积（不超过3.5层）的重置成本补偿。
2、谨慎灵活
实际动迁过程中的个性化处理，必须要由做地主体、区有关部门、镇街以及区领导协商一致后才能行动。
（五）杭州做地—做地主体职责
1、三个职责
首先，筹集做地资金。
其次，做地片区内的基础设施以及安置房建设。
最后，办理做地项目的全程行政审批手续。
2、做地主体筹措资金的渠道
一是企业的经营收入（如，城投的物业经营收入等）；
二是银行贷款或其它社会融资；
三是做地项目的利润收入；
四是土地储备的专项债；
五是少量的市土地储备机构的预付款。
3、投资回报
出让收入大比例分成，见统一资金管理。
实际操作中存在拖欠等情况。
（六）杭州市“城中村”改造效果
效率高、效果好。
2016年起，杭州市启动“主城区城中村改造五年攻坚行动”。截止2020年，杭州市全市共启动266个“城中村”改造，征迁住户约14.01万户，开工安置房项目406个（35.73万套、6300万平方米），完成回迁安置约6.5万户，腾出近10万亩建设用地。
二、广州做地
（一）政策文件关于做地的定义
1、《广州市支持统筹做地推进高质量发展工作措施》（穗府办函〔2023〕12号，以下简称12号文）
第一条：按做地和土地收储相分离的原则，将土地整理各项前期具体工作，包括选址论证、勘测定界测绘、征收补偿、拆除清表、管线迁改、绿化迁移、土壤污染调查、场地围蔽看管、产权注销、“七通一平”、环评影响分析、历史建筑保护、考古勘探调查等工作独立开展，待形成净地后向土地储备机构申请交储。
2、《广州市支持统筹做地推进高质量发展的工作方案》（穗规划资源字〔2023〕5号，以下简称5号文）
第一条：做地是指在政府指定范围内，由政府认定的国有企业筹集资金，配合属地政府实施征收补偿安置工作，实施道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等配套设施建设(以下简称“通平”工作)后将土地统一交由政府收储。
（二）做地与土地储备
1、从工作内容看：做地就是传统土地储备工作的土地一级整理；
2、从工作目的看：四大类至少有三类做地项目都是为了交储，城市更新项目做地在交储之外，可以探讨其他模式（模式二）；
3、从法律地位看：做地是一个独立的环节，土地储备中的土地一级整理则不是独立的；
4、从实施主体看：做地只能由政府指定的国有企业来实施，土地储备只能由土地储备机构来实施；
5、从资金来源看：做地使用的是社会资金，不同于土地储备）；
6、从实施手段看：做地的手段是政府征收，土地储备的手段除了征收，还有收购、置换或其他。
（三）做地与“三旧”改造（旧模式）
1、从实施主体看，都是企业，但做地只能是国企；
2、从资金来源看，都是社会资金，“三旧”改造的资金来源更广泛一些；
3、从实施手段看，做地的手段是政府征收，旧改的手段是市场化动迁；
4、从补偿标准看，做地执行的是征收补偿的标准；旧改执行的是市场化标准。
（四）广州做地的特点
1、社会资金：突破土地储备的资金限制；
2、主体灵活：国企为主，但也不排除其他单位（如土地开发中心，或其他机关事业单位）；
3、政府征收：保障拆迁不烂尾
4、统一拆补标准：做地成本可平衡。
总之，土地储备与三旧改造政策，相互取长补短、优势互补：
● 三旧改造的资金优势与主体灵活性，弥补了土地储备之不足；
● 土地储备之政府征收与拆补标准统一则弥补了三旧改造之相应不足，进而形成做地政策。
在实际操作中，做地与旧改、土地储备不是排斥的，而是融合互补。
做地 =土地储备+三旧改造
三、做地与城中村改造（新模式）
在杭州，做地是城中村改造的唯一手段，成效显著。
（一）主管机关不同
广州的做地政策是由市规划和自然资源局主管，市土地开发中心具体办理；
城中村改造政策由市住建局主导。
（二）关于实施主体的名称不同
在两份做地文件中，实施主体被称为“做地主体”，而在市住建局发布的《广州市城中村改造项目改造主体选定工作指引》中称实施主体为“改造主体”。
（三）城中村改造是做地类型之一
《广州市支持统筹做地推进高质量发展的工作方案》规定了四大类做地类型，旧村旧城的城市更新项目只是其中之一，且规定了“做储结合、滚动开发”和“改储结合、带方案招商”两个模式。但目前后一个模式无人提及。
（四）实施推进手段都强调政府征收
《广州市支持统筹做地推进高质量发展的工作方案》第五部分“职责分工”第（七）点明确规定“属地区政府是片区做地项目土地、房屋征收的实施主体，负责开展征收安置补偿等工作，……，负责推进做地项目实施等工作。”
（五）实施主体职责大同小异
根据《广州市城中村改造项目改造主体选定工作指引》第三条规定，城中村改造主体的职责：
● 配合政府开展改造意愿征询、协商谈判等工作，调动村民参与城中村改造的积极性;
● 配合政府开展城中村改造方案编制、方案协商及报批工作;
● 负责筹集城中村改造资金，申请和偿还城中村改造专项借款等政策性资金;
● 配合城中村改造范围内的征地拆迁、管线迁移、绿化迁移等工作;
● 负责城中村改造范围内土地通平工作;
● 负责城中村改造项目安置房、职责范围内的基础设施和公共配套设施建设，并承担全部建设过程的各项工作，包括项目立项报批、工程设计、招标、施工、验收、配合办理产权手续等;
● 政府明确的其他事项。
做地主体大体上也是这些工作内容。
需要注意的是，同样是新模式的城中村改造，各个区也是稍有所区别的。
（六）资金来源异同
根据文件规定，都是可以引进社会资金的；但目前，城中村改造项目资金更多依赖专项借款。做地还没有开展的实际案例。
四、做地困境
政府隠债问题，导致做地无法大面积开展，目前只能局限于城中村改造领域。
2023年11月06日，财政部《关于地方政府隐性债务问责典型案例的通报》