广州市城中村改造政策与实践
一、《广州市城中村改造条例》主要内容
（一）确认了城中村改造的公共利益属性。
《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》（国办发[2023]25号）第一段所描述的城中村的问题，公共卫生安全风险大、房屋安全和消防安全隐患多，以及消除配套设施落后、环境脏乱差、社会治理难等突出问题，无疑都属于公共利益的范畴；在重点任务的第三项明确提出“依法实施征收”，无疑包含着对城中村改造的公共利益属性的确认。
《广州市城中村改造条例》从城中村改造的全局出发，旗帜鲜明地在第一条“立法目的”使用了“为了满足公共利益需要”的表述。第三条规定了每个城中村改造项目都应当实现的六个公共利益目标。这是在广东省内各地、各级立法文件中第一次确认城中村改造的公共利益属性。
城中村改造的公共利益属性，在司法实践中早已被广泛认可，有大量的司法判决确认。
（二）明确了城中村改造之土地整理的政府征收路径
25号文明确规定了“依法实施征收”，并要求地方城市政府要明确征收部门、征收程序（含强制执行）、补偿标准，以及历史违法用地和违章建筑的处理等。
《广州市城中村改造条例》第21条至第25条共5条14款规定了城中村改造涉及的集体土地征收与国有土地上房屋征收的补偿方案、补偿标准、征收程序等。这在广州历史上是第一次，与以往的旧村改造之市场化动迁形成鲜明对比。
（三）明确了包括民间资本在内多渠道融资路径。
中央补助、（政策性银行）专项借款、商业银行贷款、专项债，以及引进民间资本（引进社会资金的办法由城市人民政府制定）。
1、专项借款：当下“合格”城中村改造项目的主要资金来源。
（2）专项借款的发放：
相关新闻链接：国开行已发放专项借款614亿元助力加快推进城中村改造；
2、专项债
比起专项借款，专项债有四个特点：一是由省统筹上报财政部批准；二是面向市场融资，风险较高；三是可以用作资本金；四是城中村改造领域比例较小，根据《经济观察报》报道，今年一季度，专项债投向领域主要集中于市政及产业园区（26%）、交通（20%）、民生服务（15%）、棚改（9%）、城中村改造（9%）等。
目前，专项借款已经开始落地，专项债仍在推进中，中央补助金额有限，商业银行贷款还在摸索中。民间资本的参与尚未破局（东莞的探索）。
（四）强调市域范围内的资金平衡与规划统筹
25号文以较大篇幅强调了改造项目市域内的综合平衡、动态平衡，并提出了诸多保障资金平衡的措施，如多方参与、连片开发、公共设施建设不摊入改造成本、规划指标市域统筹等。
规划指标市域统筹，是对广州一直奉行“一村一策”旧改政策的革命，但如何落实是一个问题。
（五）创新了供地方式，一二级联动仍有空间。
25号文第（六）之3、《广州市城中村改造条例》第28条第2款规定了“在确定规划指标、合作单位选择条件和净地出让等前提下，通过竞争性准入机制，组织采用公开招标、邀请招标、竞争性磋商等方式，选择优质合作单位，相应城中村改造项目内土地可依法实施综合评价出让或者带设计方案出让”，可以总结为：竞争方式选择合作企业+创新方式供地。
虽然比起2018年以来的城中村改造项目“量体裁衣”式的“招商”（只有商务标、没有技术标和经济标）有了颠覆性变化，但这实际上仍承认了一定程度上的一二级联动（弱联动）。事实上，这在省78号文第25条、省279号令第22条也有相同规定。所以，与其说这是一种创新，不如说是一种拨乱反正。
可以预见，城中村改造的市场将更加公开、透明、公平、公正。至少，动辄开价过亿甚至过几十亿服务费的平台公司将销声匿迹，大大降低实质上的改造成本，大大净化市场环境。
（六）破解城中村改造动迁僵局
按照25号文政府征收的路径设计，征收程序可以解决城中村改造的一切动迁僵局，但在珠三角，多数旧村改造项目的复建安置地块还保留集体所有性质。这里的“破解城中村改造动迁僵局”，主要指的是保留集体所有的土地上的动迁僵局。
1、《广州市城中村改造条例》第26条的规定：
“拆整结合类和整治提升类城中村改造项目涉及收回集体土地使用权的，农村集体经济组织可以依照《土地管理法》报经原批准用地的人民政府批准收回集体土地使用权，并按规定对土地使用权人给予适当补偿。经依法批准收回集体土地使用权后，原集体土地使用权人在规定期限内拒不交回的，可以申请人民法院强制执行。”
2、现行法律的规定
村集体经济组织作为土地的所有权人，无论是依据《土地管理法》第66条，还是依据《村民委员会组织法》第24条，均有权依法收回已经分配或流转出去的集体建设用地使用权。这在全国各地、各级人民法院的生效裁判文书中均有体现。
（七）城中村改造与保障性住房建设相结合
25号文第（七）条和《广州市城中村改造条例》第三十条都要求城中村改造项目安置地块之外的用地上（融资地块）配建一定的保障性住房，鼓励富余的安置房建成租赁性保障住房。
广州市的城中村改造保障性住房配建比例为不少于10%。
（八）做好产业先行搬迁。
25号文第（五）条之3与《广州市城中村改造条例》第十四条都要求“安排好产业转移承接园区，先行有序疏解在城中村集聚的产业。”
二、《广州市城中村改造条例》新政的显著特点
（一）推动城市高质量发展的综合性政策；“按照职责研究制定城中村改造相关配套政策，形成“1+N”政策体系并抓好落实。”
（二）真正的政府主导，从资金、规划、供地到征拆，一句话概括“政府依法征收、公开净地出让”；
（三）聚焦超大特大城市，聚焦城中村。
三、广州潭村事件
（一）事件经过
（二）原因分析
1、拆赔标准比旧改时代降低了不少；
2、工作方法方式简单。
（三）如何看待？
1、新形势已经无法消化高补偿，降低标准是必然，除非不改；因此，开始阶段群众不接受是必然。
2、建立新标准，需要时间来消化完成，需要与群众协商、解释，需要耐心细致的工作，不能操之过急；可以说，不适当的工作方式是本事件的直接导火索。
（四）如何应对？
1、多种措施促进项目经济平衡；
如，扩大改造范围，多项目联动，市域范围内规划指标统筹等；
2、新标准应当依法建立，深入调研了解群众的真实想法，不能拍脑袋；
市场下行，大多数村民的预期已经显著下调，但下调到什么程度，村民心中也不清楚，这需要我们做工作。简单粗暴地由自己单方算账给出一个标准，只会激化矛盾。
3、动迁的体制机制要完善；
4、群众工作一定要耐心细致。
