广州做地政策与实践
目录
一、杭州以做地方式推进城中村改造
二、广州做地与土地储备、“三旧”改造
三、广州该如何做地？
四、律房律地的做地案例
一、杭州以做地方式推进城中村改造
（一）杭州做地起源
1、源于国企解困
上个世纪90年中后期，国有企业普遍困难。杭州市政府发明了中国特色的土地储备制度，困难国企将自家的闲置土地整理成“净地”后，交给市政府收储（1997年8月，杭州市设立土地储备中心），政府公开出让，地价款按照一定比例返还原产权国企，用于解困。
2、成于新区开发
新区建设➡土地开发➡资金投入➡融资平台（做地主体）
如，杭州市钱江新城投资集团有限公司即是钱江新城管委会设立的投资公司，一度管委会主任任该公司的董事长。
（二）杭州做地管理体制
1、一个平台
中心城区（四个区），有且仅有市土地储备中心一家土地储备机构，四个区虽然也有名称为“土地储备中心”的机构，但并未进入自然资源部颁布的土地储备机构名录，并非法定的土地储备机构，而是市土地储备机构的协助机构。
2、二级做地
市、区两级均可以做地。市层面除了上述委托国有企业做地外，土地储备中心也可以自行做地（相关的动迁工作一般是委托区实施）。外围区的土地储备中心具有法定的土地储备职能，可以自行做地，也可以委托国有企业做地。
3、三个计划
土地储备中心负责制定做地计划、三年收储计划、出让计划，三个计划环环相扣，滚动推进，共同构成比较完备的土地计划。
4、四个统一
统一收储标准、统一资金管理、统一出让管理、统一地块管理。先后颁布《杭州市经营性用地收储标准》《杭州市工业用地收储标准（试行）》，从前期手续、地块现场、地块权属、环境整治、基础配套五个方面规定了40项具体要求。做地主体交储的土地公开出让后，成交价款除了需要上交国家、省的部分外，全额返还做地主体（近年来需要计提地铁建设等基金，占比甚小），其中，45%由财政局拨给市土地储备中心，后者再拨给做地主体，剩余部分则由财政直接拨付给做地主体。
（三）杭州做地主体职责
1、三个职责
首先，筹集做地资金。
其次，做地片区内的基础设施以及安置房建设。
最后，办理做地项目的全程行政审批手续。
2、做地主体筹措资金的渠道
一是企业的经营收入（如，城投的物业经营收入等）；
二是银行贷款或其它社会融资；
三是做地项目的利润收入；
四是土地储备的专项债；
五是少量的市土地储备机构的预付款。
（四）杭州做地征拆体制机制
1、区全面负责征拆
每个做地片区由属地区政府负责成立做地联合指挥部，区领导任联合指挥部领导，区规自、住建、发改、财政、环保等区属职能部门，属地镇街领导、村领导，以及做地主体等都必须参加联合指挥部。涉及征收集体土地的，由区规自部门牵头，涉及国有土地上房屋征收的，由区住建部门牵头。
2、政府征收是做地的主要手段
动迁工作从区政府发布征收公告开始，镇街负责具体的动迁实施工作，各相关部门紧密联动协作。为了避免做地片区内不同项目启动的时间不同以及进度不同造成补偿标准差异，从而导致动迁困局，杭州市原则上一个做地项目内的不同分期或分区同步发布征收公告。
3、强化组织手段
如为了解决基层动迁动力不足问题，在一些新城片区做地过程中，实行由新城区管委会领导兼任属地街道领导的做法，一竿子插到底，强力推进动迁。
4、适当付费、有偿动迁
为了调动动迁积极性，做地主体按照补偿安置金额的2-5%向区联合指挥部支付工作费用。
5、以具体项目带动片区做地
杭州市早期以一些综合保护工程来推进整个片区的做地，如运河综合保护工程、西湖综合保护工程、西溪综合保护工程等，后期则以新城区开发来推进实施做地，如城东新城、萧山科技城、良渚新城等。
（五）做地补偿安置标准
1、相对统一
杭州市统一发布征地拆迁的补偿安置标准，但允许各个区根据项目实际有所调整。每人安置50平方米，独生子女按二人计算。后来安置楼房大都是高层住宅楼，适当调高了安置面积，每人60平方米。村民安置房办理国有土地的完全产权不动产证，无需支付土地出让金即可上市流通。
除了“补人头”，对于需要拆迁的现状房屋，则只给予合法面积（不超过3.5层）的重置成本补偿。
2、谨慎灵活
实际动迁过程中的个性化处理，必须要由做地主体、区有关部门、镇街以及区领导协商一致后才能行动。
（六）杭州市“城中村”改造效果
效率高、效果好。
二、广州做地政策与土地储备、三旧改造的区别与联系
（一）广州做地深层原因（广州为什么突然改弦易辙要做地？）
从2008年实施以来，我省的“三旧”改造取得了瞩目的成绩：截止2022年12月，我省累计投入改造资金2.5万亿元（其中，社会投资2.15万亿元），实施改造面积108.25万亩（其中，完成改造面积68.62万亩）；完成产业结构调整的“三旧”改造项目5673个，占改造项目总数的50.088%，其中，“工改工”项目2803个，引进现代服务业和高新技术产业项目498个，投资超亿元项目2144个，这些项目改造后当年实现产值（营业收入）约为改造前的1.7倍；全省通过“三旧”改造保护并修缮传统人文历史建筑782.06万平方米。
然而，三旧改造的弊端也是明显的：
1、三旧改造的效率低下。
杭州：2016年起，杭州市启动“主城区城中村改造五年攻坚行动”。截止2020年，杭州市全市共启动266个“城中村”改造，征迁住户约14.01万户，开工安置房项目406个（35.73万套、6300万平方米），完成回迁安置约6.5万户，腾出近10万亩建设用地。
武汉：2004年9月10日，中共武汉市委 武汉市人民政府发文要求重点推进 147 个行政村和 15个农林单位，共计162个城中村改造项目。经过十余年的努力，截至2015年，武汉市基本完成了对162条城中村的改造任务。
西安：西安市的“城中村”改造始于本世纪初。据统计，至“十二五”结束（2015年），西安共完成了206个城中村和66个棚户区改造项目的拆除，同时完成137个城中村和33个棚户区回迁安置。
广州：如果猎德村改造开始算起，广州的城中村改造也是起步于本世纪初叶。据统计，目前广州市在册“城中村”272个，已批准全面改造的146个，完成的仅9个。
2、市场下行，旧改逻辑已无法运转。
旧改逻辑：市场化动迁导致拆补成本及其他隐形成本（平台费）不断高涨，快速上涨的房价消化不断高涨的成本。
市场下行，房价不涨了，甚至下跌了，无法承担改造成本的上涨，甚至连之前已经谈好的拆补标准也无法兑现了。
3、直接动因是？
（二）广州市关于做地的政策文件
1、《广州市支持统筹做地推进高质量发展工作措施》（穗府办函〔2023〕12号，以下简称12号文）
第一条：按做地和土地收储相分离的原则，将土地整理各项前期具体工作，包括选址论证、勘测定界测绘、征收补偿、拆除清表、管线迁改、绿化迁移、土壤污染调查、场地围蔽看管、产权注销、“七通一平”、环评影响分析、历史建筑保护、考古勘探调查等工作独立开展，待形成净地后向土地储备机构申请交储。
2、《广州市支持统筹做地推进高质量发展的工作方案》（穗规划资源字〔2023〕5号，以下简称5号文）
第一条：做地是指在政府指定范围内，由政府认定的国有企业筹集资金，配合属地政府实施征收补偿安置工作，实施道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等配套设施建设(以下简称“通平”工作)后将土地统一交由政府收储。
3、《广州市统筹做地指挥部办公室关于印发广州市统筹做地系列工作指引的通知》（穗做地办函〔2023〕2号）。
4、《广州市统筹做地指挥部办公室关于印发〈广州市统筹工业用地做地支持制造业高质量发展的实施方案〉的通知》（穗做地办函〔2023〕3号）。
5、《广州市统筹做地指挥部办公室关于印发〈广州市做地收益分成方案〉的通知》（穗做地办函〔2023〕4号）；
（三）做地与土地储备的区别与联系
1、从工作内容看：做地就是传统土地储备工作的土地一级整理；
2、从工作目的看：四大类至少有三类做地项目都是为了交储，城市更新项目做地在交储之外，可以探讨其他模式（模式二）；
3、从法律地位看：做地是一个独立的环节，土地储备中的土地一级整理则不是独立的；
4、从实施主体看：做地只能由政府指定的国有企业来实施，土地储备只能由土地储备机构来实施；
5、从资金来源看：做地使用的是社会资金，不同于土地储备）；
6、从实施手段看：做地的手段是政府征收，土地储备的手段除了征收，还有收购、置换或其他。
（四）做地与“三旧”改造的区别与联系
1、从实施主体看，都是企业，但做地只能是国企；
2、从资金来源看，都是社会资金，“三旧”改造的资金来源更广泛一些；
3、从实施手段看，做地的手段是政府征收，旧改的手段是市场化动迁；
4、从补偿标准看，做地执行的是征收补偿的标准；旧改执行的是市场化标准，一村一策。
（五）做地是土地储备与三旧改造在新形势下优势互补的结合体
做地=土地储备+三旧改造
土地储备与三旧改造政策，相互取长补短、优势互补，就形成了做地政策。
三旧改造的资金优势与主体灵活性，弥补了土地储备之不足；土地储备之政府征收与标准统一则弥补了三旧改造之相应不足，进而形成做地政策。在实际操作中，做地与旧改、土地储备不是排斥的，而是融合互补。
三、广州做地流程及注意事项
（一）广州做地基本流程
（二）做地注意事项
1、做地主体身份要清晰
需要有政府指定为具体做地片区和项目的批文——身份证：名正言顺，便于干活，无论是谈融资，还是谈合作，都需要这个身份证。
2、做地分工要科学细致
形式：最好是多方协议（国企、区政府、镇街、土地收储机构等）；
内容：清晰的工作界面、确定的衔接路径，如项目实施、补偿标准、行政审批事项；明确的时间卡点：如行政审批、公开出让、付款等时间；市、区、做地主体之间的约束激励机制非常重要，责任应当与分成挂钩；做地主体承担政策性亏损后的处理。
要求：内容清晰、具体、明确、全面，丑话说在前，干活不扯皮。
3、融资渠道要打通
█ 政策银行专项借款：
█ 银行贷款：需要取得项目实施主体身份，并获得稳定的现金流或可靠的债偿资金来源。
█ 企业债券：可以基础设施建设、城市更新、老旧小区改造等发行企业专项债券。
█ 投资人+EPC模式：适合引进有资金优势的工程建设单位及专业运营商，整合资金+建设优势。
█ 基础设施公募REITs：将项目设计为政策允许发行REITs的产业商业用房、保障性租赁住房及其他市政基础设施项目。
█ 类REITs：2018年4月，“高和城市更新权益型房托一号资产支持专项计划”获上交所无异议函，是国内首单城市更新类REITs。
█ 合作引资：许多央企携巨资南下寻找做地和城中村改造项目。
4、运营结构要完善
█ 成立项目公司
满足属地政府要求，风险隔离，有利于后期与第三方合作。
█ 基本架构图
5、拆补标准要统一
城中村项目，坚持依法办事，补“人头”为主，补“砖头”为辅；
控制“一村更比一村高”的无序攀比，遏制拆补标准的无限上涨。
6、征收拆补程序要规范
严格依法办事:征地的预付补偿款，征房的预设房屋价值补偿。
7、基层镇街的优势要发挥
8、动迁僵局要依法破解
（1）征收集体土地之强制收地
（2）征收国有土地上房屋之强制执行
（3）自愿“集转国”后房屋征收之补偿决定
（4）收回国有土地使用权
（5）“自愿集转国”、“完善征收手续”、“三地”征收审批视作征收
（6）零星征收（点状征收、个别征收）
（7）捆绑招标、政府征收
（8）政府裁决、司法裁判
（9）区政府的行政处理决定（集体土地上房屋）
（10）根据法律规定收回集体土地使用权
（11）根据村民决定收回集体土地使用权
（12）根据多数按份共有人的决定处分不动产
（13）根据多数区分所有权人的决定拆除重建不动产
（14）民事诉讼
（15）查处违法经营：
（16）查处违法用地
（17）查处违法建设
（18）行政处理决定
（19）深度动迁：晓之以理、动之以情。
四、律房律地案例
（一）佛山顺德伦教双智产业园
1、基本情况
片区总面积3,221亩（2km²），可归宗改造面积1,724亩（1.14km²），共119宗；
项目片区开发后形成可出让经营性建设用地净用地面积1,651亩,其中居住用地净用地面积444亩，建筑面积约88.8万㎡（容积率按3.0测算）；商业服务业设施用地面积137亩，建筑面积约36.5万㎡（容积率按4.0测算）；工业用地面积1,070亩。计划做地成本50亿元。
2、业务流程
3、交易架构
（二）聚龙湾项目
1、基本情况
● 启动区改造范围用地面积为25.18公顷， 西至芳村大道东，北至信联路，东至珠江，南至荔湾区环保局房改房。涉及旧厂、旧城和少量集体物业用地。
● 合作模式为：区政府选定改造主体，与改造主体签订合作开发协议，待改造主体完成土地清表、产权注销等土地整备工作后，由规资局与改造主体签订土地使用权出让合同。
2、交易架构
