闲置土地抗辩之降龙十八掌
律房律地 龚军伟
一、土地闲置的事实认定
《闲置土地处置办法》第二条：“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。” ——未开工而闲置
“已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。”——停工而闲置
（一）期限判断：
（二）开工要求
1、开工内容要求：按照有偿使用合同或划拨决定书约定、规定的规划条件进行建设；违法建设能否阻却闲置？
2、开工面积要求：开工面积达到⅓，否则停工超过一年就会构成闲置；何为开工面积？
3、投资比例要求：投资比例应达到¼（不含地价），否则停工超过一年就会构成闲置。
2和3两种情形都不具备，方能阻却闲置。
（三）宗地要求
1、宗地性质：国有建设用地；
2、宗地范围：以出让合同或划拨决定书为准。供地后的分宗、合宗？
二、土地闲置的原因认定
除了企业原因外，政府原因、不可抗力。
（一）政府原因
根据《闲置土地处置办法》第八条，造成土地闲置的政府原因主要有以下四个：
1、交地不符合约定。
根据《闲置土地处置办法》第八条第一款第一项规定，“不符合约定”主要是指期限、条件不符合约定，且“致使项目不具备动工开发条件”。主要是指迟延交地、非“净地”交地导致在开工期内无法开工。
如果出让合同约定的是“现状”交地，是否可以规避“政府原因”？
2、规划变更。
根据《闲置土地处置办法》第八条第一款第二项和第三项，规划变更分两种情形：
一是“大规划”依法修改，即“土地利用总体规划”或“城乡规划”依法修改，引起出让合同约定的用途、规划建设条件无法落地；
二是“小规划”修改，即由于国家颁行相关政策，直接导致合同约定规划建设条件必须修改。
用地单位为了优化设计而申请调整修建性详细规划或总平面图或单体设计，是否属于本条的“规划变更”？
3、群众信访。
根据《闲置土地处置办法》第八条第一款第四项，相关群众信访事项导致无法开工的。
是否所有的群众信访都属于“政府原因”？
4、军事、文保等。
《闲置土地处置办法》第八条第一款第五项。
5、政府、政府有关部门的其他行为。
《闲置土地处置办法》第八条第一款第六项。
（二）不可抗力
根据《闲置土地处置办法》第八条第二款，因不可抗力造成的土地闲置，依照政府原因处理。
三、闲置原因之实体抗辩
（一）实质性使用之抗辩
虽未按照出让合同约定用途、条件使用土地，但以效益更高的方式利用该土地，且与约定用途、条件并不明显冲突或矛盾。
工改工项目，虽未按照新的约定条件动工开发，但由于市场或其他原因，以原有方式利用效益明显增加。
（二）闲置期限之抗辩
出让合同或划拨决定书约定、规定的开工日期——实际交付土地之日（交地确认书）——核发土地使用权证之日1年内未动工开发的，构成闲置土地。
案例2：鸿扬公司诉定安县政府、海南省政府无偿收回土地使用权行政处罚及行政复议案
实际交付日与交地确认书记载的日期不一致的，咋办？
通过司法拍卖取得的土地使用权如何计算闲置期限？
土地证核发之日与土地证记载的出让期限起始日期，不是一码事。
（三）合宗抗辩
如根据控规、规划条件要求多个地块需进行整体开发建设，政府部门也为项目整体颁发规划许可证的情况下，闲置土地的认定应当以项目整体规划用地面积为单位。腾瑞金璞园地块、金琪基因产业园地块等。
案例：文昌市人民政府与文昌昌都房地产有限公司行政处罚二审行政判决书
单独从其中任何一个地块来看，也可以从“规划条件不明确”来抗辩。
如果出让人主张可以分期分区动工开发，如何抗辩？
何为宗地？权属、规划、出让
（四）分宗抗辩
一个出让合同出让宗地面积很大，分成了多宗地块，分别办理了建设用地规划条件与土地证。按照出让合同来看，整个出让的土地构成闲置，如从分宗的角度看，则至少有一些宗地是不构成闲置的。
（五）土地性质抗辩
闲置土地查处的对象为国有建设用地，国有土地的用途登记不明确的，应根据有关合同、用地批准文件、立项批准文件、当时规划条件要求、土地价款数额及缴交等情况来确定，而不能根据土地现状及土地实际使用情况来认定。
农用地（集体or国有）、未利用地（集体or国有）、集体建设用地不属于闲置土地查处范围。
案例：绿丰公司诉澄迈县政府、海南省政府无偿收回土地及行政复议案
（六）审批迟延抗辩：
企业按规定履行了规划报建义务，但政府部门未给予回复的，属规划报建受阻，为政府原因造成的闲置，是阻却闲置土地查处的有效抗辩事由。
工规证、施工许可证等，任何一个环节的审批迟延，都应计算在内
案例：三亚三余房地产开发有限公司与海南省三亚市人民政府土地行政复议纠纷再审案
证据收集比较难！
（七）规划条件不明确抗辩
宗地所在位置没有总规、控规覆盖，亦无具体规划用地指标，不具备开发建设的条件，或政府停止办理规划报建手续的，属政府原因造成的闲置。
案例1：海口农商行诉海口市政府、海南省政府无偿收回国有用地使用权及行政复议案
案例2：环海公司诉三亚市政府、海南省政府土地行政处罚及行政复议案
（八）规划调整抗辩
（九）政府施工抗辩
政府因规划调整、市政道路建设、政府道路施工而占用或影响土地使用权人小宗土地的，对项目规划报建、动工开发不构成实质影响的，不属于政府原因造成的闲置。
案例：环海公司诉三亚市政府、海南省政府土地行政处罚及行政复议案
（九）军事管制、文物保护等抗辩
（十）毛地出让抗辩
“三通一平”是政府出让土地的随附义务，政府未提供动工开发所必须的基本条件造成企业无法开发的，属因政府原因造成的闲置。旧厂房改造，协议出让（上海、成都等市都存在），极可能是“毛地”或“生地”出让。
政府配套的市政基础设施与公共服务设施没有及时开发建设，《关于进一步细化闲置土地处置操作指引的通知》（中闲置函〔2022〕614号）。
（十一）闲置后政府审批行为抗辩
相关政府部门对案涉土地建设行为（如颁发《施工许可证》、《规划临时许可证》等）及商品房预售颁证行为构成对企业建设开发行为的认可，属非由企业原因造成的闲置，不宜收回。
案例：渔业公司诉儋州市政府及海南省政府土地行政管理及行政复议案
（十二）信访（争议）事由抗辩
（十三）查封抗辩
《国土资源部对收回被司法机关查封国有土地使用权问题的批复》（国土资函403号，1998年12月11日）：“海南省国土海洋环境资源厅：你厅《关于收回被司法机关查封国有土地使用权问题的请示》（琼土海环资〔1998〕33号）收悉。经研究，现答复如下：司法机关因债权债务纠纷而查封国有土地使用权，应当依法进行，被查封的土地也必须是诉讼当事人拥有合法使用权的土地。对于司法机关依法进行的查封，在查封期限内，人民政府不能收回国有土地使用权；查封期限结束后，则可以依法收回国有土地使用权。”
（十四）不可抗力抗辩
新冠疫情的影响
（十五）情势变更抗辩
（十六）征地留用地抗辩
（十七）事实动工抗辩
无施工许可证的动工
（十八）开工面积抗辩
⅔
（十九）投资比例抗辩
¼
四、闲置原因的程序抗辩
（一）附随义务抗辩
提示开工的义务，超过约定（规定）的动工日期满一年
（二）法律适用的抗辩
征缴闲置费的比例，《闲置土地处置办法》与《城市房地产管理法》的规定不一致。
（三）调查程序抗辩
（四）知情权抗辩
（五）文书瑕疵抗辩
