武汉的城市更新

律房律地  龚军伟

一、武汉城市更新演进历程

（一）城中村改造阶段（2004—2015）

2004年9月10日，中共武汉市委 武汉市人民政府发布《关于积极推进“城中村”综合改造工作的意见》（武发〔2004〕13号），从加快城乡一体化的高度，提出对城区162个“城中村”（含15个农林单位，总人口35.66万，土地总面积21381.82公顷）实施综合改造。

随后，国土规划局等职能部门颁布了《关于“城中村”综合改造土地房产处置及建设规划管理的实施意见（试行）》等5份政策性文件。

至2015年底，二环以内城中村改造任务基本完成。

（二）三旧改造阶段（2013—2020）

2013年9月26日，中共武汉市委、武汉市人民政府于发布《关于加快推进“三旧”改造工作的意见》（武发〔2013〕15号），首次在武汉市政策文件层面提出“三旧”改造概念。

2016年12月26日，中共武汉市委、武汉市人民政府发布《关于进一步加快推进城市更新暨“三旧”（棚户区）改造工作的意见》（武发〔2016〕29号），提出到"十三五"期末，基本完成全市现有城镇棚户区、"城中村"和危房改造工作，计划改造规模约7800万平方米，其中征收拆迁约5100万平方米、综合整治约2700万平方米。

这个阶段，城中村改造仍是重中之重，但旧城镇、旧厂房改造也开始推进，进入“三旧”改造时代。

按照官方的说法，以上十三五工作任务也基本完成。

（三）有机更新阶段（2019—）

2019年，武汉市政府办公厅颁布《武汉市城市更新“留改拆”并举工作方案的通知》（武政办〔2019〕111号）与《武汉市老旧小区改造三年行动计划（2019-2021年）》（武政办〔2019〕116号），提出由“拆、改、留”向“留、改、拆”转变。

2021年颁布《关于进一步提升城市能级和城市品质的实施意见》（武政〔2021〕13号）《市人民政府办公厅关于印发进一步提升城市能级和城市品质工作实施方案的通知》（武政办〔2021〕65号），提出留、改、拆、建、控五字方针。

2019年1月28日，《市人民政府关于妥善解决全市“城中村”改造还建房项目规划建设手续及不动产登记历史遗留问题的意见》（武政规〔2019〕5号），着手解决城中村改造狂飙突进过程中遗留的问题。

二、武汉城市更新总结

（一）立足城乡一体化发展，推行综合改造

“改制先行，改建跟进”，是武汉市城中村改造的亮点。武汉城中村改造涉及四个转变：一是经济管理体制转变：村集体经济组织变为公司制企业等经济实体；二是户籍制度转变：村民变居民；三是行政体制转变：村委会变社区居委会；四是土地所有制转变：集体土地变国有土地。

（二）因地制宜，多模式推进改造

162条“城中村”分为A、B、C三类，分别适用村集体经济组织自行改造模式、开发商主导改造模式以及政府主导改造模式（统征储备模式）。村集体自行改造模式及开发商主导改造模式，均采用一二级联动改造，即毛地挂牌、净地出让的方式；而统征储备模式则是由土地储备中心主导进行拆迁安置，在完成一级土地整理后，将净地公开挂牌出让。

（三）相对统一的拆迁补偿安置标准，保障公平补偿

还建安置：A\C两类村，按照“一村一策”的原则，实行住宅房屋按照每人不超过75平方米的标准还建，对人均实有房屋面积不足50平方米的，按照50平方米的标准补足，对孤寡老人或有特殊困难的一人户，按照不超过90平方米的标准还建。B类村参照。

货币补偿：还建标准以内的面积，按照所在地段同类还建安置房现时市场评估价进行补偿;标准以外的房屋给予拆迁补助费补偿。

（四）公开挂牌出让，多渠道筹措改造资金

武汉市“城中村”改造的资金来源有二，一是社会资金，二是财政资金。A类与B类村使用的都是社会资金，C类使用的财政资金。

武汉市城中村改造项目均需公开挂牌出让土地，前二者可以是“毛地挂牌确定受让人及价格、形成净地后签订出让合同”，C类项目是政府整理成净地后出让。

A类与B类将还建用地和开发用地捆绑公开出让，企业通过公开方式竞得旧村改造权益。挂牌底价主要由前期费用、改造成本及后期费用三大项。

（五）合理分工、多方协同，有力推进项目实施。

武汉市将“城中村”改造纳入全市“三旧”改造范围，建立了以“三旧”改造工作领导小组为领导，“三旧”改造工作办公室负责日常事务，相关部门各负其责，相互配合的领导体制。

其次，武汉市还采用查处违建、强制征收、村民表决等各种方式，保障土地整理工作顺利推进。如，《市人民政府关于进一步加强城中村综合改造项目管理的意见》（武政规〔2013〕4号）第（三）条规定：“在项目征地拆迁过程中，无正当理由不服从已经村民代表大会依法通过的拆迁安置方案或者补偿标准，拒绝腾退房屋及占用土地的，依法实行强制腾退。”

（六）市场主导动迁，政府严控改造周期

在挂牌文件和摘牌后签订的出让合同中明确要求用地单位在1年内完成拆迁工作，摘牌1年内未完成拆迁的，取消其取得用地的资格，并依法予以处罚；在获得城中村改造规划批复之日起，1年内完成整村拆迁的，按还建规模的10%奖励还建面积；半年内完成整村拆迁的，按还建规模的20%奖励还建面积。

根据《武汉市人民政府关于进一步加强城中村综合改造项目管理的意见》（武政规〔2013〕4号），各区人民政府作为推进“城中村”改造建设的责任主体，要按照“2年内完成整村土地征收，3年内完成整村还建房建设”的要求推进工作，并纳入市级绩效目标进行考核。

三、武汉城市更新的最新动态：政府+国企

过度的市场化，弊端丛生。

（一）逐步收紧市场主导模式

2016年，武汉市人民政府发布《关于进一步加快推进城市更新暨“三旧”（棚户区）改造工作的意见》（武发〔2016〕29号），要求除经市政府同意实施自主改造的城中村外，其余城中村由区政府作为责任主体，按照政府购买棚户区改造服务的要求，组织土地储备等机构和单位采用统征储备模式推进改造工作。

（二）全面确立政府主导模式

2020年，《关于印发武汉市城市更新中心组建方案的通知》(武政办〔2020〕73号)正式确立了政府和市属国企对城市更新项目的绝对主导权。“武汉市城市更新中心”的牌子挂在“武汉地产集团”（现更名为“武汉城建集团”），下设“武汉市城市更新投资有限公司”（下称“更新公司”），由更新公司全流程承担城市更新重难点项目的筹融资、规划设计、还建房筹措、征收补偿、招商引资等工作。

经历了近二十年的摸索，武汉市的城中村改造模式，在快速向杭州模式、上海模式靠拢！