杭州的城市更新
律房律地 龚军伟
一、杭州城市更新的演进历程
（一）探索起步阶段（1998-2007）：力推撤村建居，试点城中村改造。
1998 年 11 月 26 日，杭州市委、市政府联合发布 《关于在市区开展撤村建居改革试点工作的意见》及其附件《关于在市区开展撤村建居改革试点工作中有关集体所有土地处置的实施办法》；
1999年4月23日颁布《杭州市撤村建居集体所有土地处置补充规定》（杭政办[1999]13号）；
2003年5月23日颁布《关于开展城中村改造试点工作的实施意见》（杭政函[2003]75号）；
2004年5月24日颁布《中共杭州市委办公厅杭州市人民政府办公厅关于继续深入开展撤村建居与城中村改造的实施意见》（市委办〔2004〕5号）；
2005年3月15日颁布《杭州市人民政府办公厅关于完善撤村建居和城中村改造有关政策的意见（试行）》（杭政办〔2005〕8号）。
这一阶段是杭州“撤村建居”制度框架的构建阶段，明确了撤村建居的条件、范围，原村集体经济股份制改革、村民农转非、社会保险等各单项工作进行了规定。同时，以规划先行的理念，在撤村建居的基础上，开展 “城中村”改造试点。
（二）缓慢推进阶段（2007—2015）：城中村改造作为重点，得到政策层面的强力支撑，但实施效果不甚理想。
2007年4月11日颁布《中共杭州市委、杭州市人民政府关于加快杭州市区推进撤村建居和城中村改造工作的若干意见》（市委〔2007〕16号）；
2008年3月25日颁布《杭州市人民政府办公厅转发市建委关于杭州市2008年度撤村建居和城中村改造农转居公寓建设工作行动计划的通知》（杭政办函〔2008〕105号）。
2010年编制的“十二五”规划中，强调要进一步推进撤村建居、“城中村”改造，以及城区危旧房改造；
杭州市进一步强化拆迁安置房建设与管理，从2008年到2015年，先后颁布了多份专项文件。
截止到“十二五”末，杭州市主城区范围内 286 个城中村中已有 246 个完成了撤村建居，其中 68 个城中村在2015 年底前已改造完成，改造完成率为 27. 6%。尽管这个阶段的推进效果差强人意，但制度建设成绩斐然，尤其是政府收储+安置房建设+国企参与的模式基本定型。
（三）快速推进阶段（2010-2020）：借机G20，城中村改造基本完成，棚改强势启动。
1、城中村改造基本完成。
2016年颁布《关于开展杭州市主城区城中村改造五年攻坚行动(2016—2020 年) 的实施意见》(市委办发［2016］38 号），提出“十三五期间基本完成主城区246个城中村改造”目标。
实际推进过程中，杭州市全市共启动266个“城中村”改造，征迁住户约14.01万户，开工安置房项目406个（35.73万套、6300万平方米），完成回迁安置约6.5万户，腾出近10万亩建设用地。至此，杭州市主城区“城中村”改造基本完成。
2、棚户区改造启动
2015年1月29日，颁布《杭州市人民政府办公厅关于印发杭州市棚户区改造专项贷款资金管理办法的通知（杭政办函〔2015〕4号）》，规定了专项贷款资金的使用与管理；
2015年3月24日，颁布《杭州市人民政府办公厅关于成立杭州市棚户区改造和保障性安居工程建设工作领导小组的通知》（杭政办函〔2015〕29号），完善棚户区改造领导体制；
2015年7月19日，杭州市人民政府颁布《关于加快推进棚户区改造工作的实施意见（试行）》（杭政函〔2015〕98号），规定了改造的目标、内容、方式等。
在第二阶段各项制度建设日臻完善的基础上，借助2016年G20的东风，在大力推进“城中村”改造的同时，以棚改、危改为主要抓手的旧城区改造也如火如荼。
（四）有机更新阶段（2021—）：化解城中村改造遗留问题，重点转移至棚改与老旧小区改造。
1、着力解决“城中村”改造的遗留问题。
杭州市《全市城中村改造“回迁提速”攻坚行动实施方案》，明确“在2021年底前完成5年（含）以上且有安置意愿在外过渡户的回迁安置基础上，2023年底前基本完成、2024年底前全面完成既有在外过渡户回迁安置”的目标。2021年全市计划回迁安置11000户，已回迁安置12203户、完成率111%。
2、棚户区改造快速推进。
杭州市建委作为全市棚户区（城中村）改造的牵头部门，积极抢抓政策窗口期、全力推进棚户区改造、努力加快回迁安置。2021年，全市完成棚户区改造新开工25838套、基本建成30082套、竣工230357套、交付201278套。2022年6月9日，杭州市获得国务院办公厅颁发的“棚户区改造成效明显”的地方荣誉。
3、老旧小区改造积极推进。
2022年2月14日，颁布《杭州市人民政府办公厅关于全面推进城镇老旧小区改造工作的实施意见》（杭政办函〔2022〕10号），提出了“十四五”期间开工改造的老旧小区不少于1000个，基本完成2000年底前建成的老旧小区的改造。
二、杭州城市更新总结
（一）立足城乡统筹，推动乡村城市化
杭州的城市更新走出了一条新时代的“农村包围城市、城乡统筹发展、全民共同富裕”的道路：
早期的“撤村建居”推动村民身份市民化、经济社会管理城市化、土地城市化；
随后与“撤村建居”密切结合、协同推进的城中村改造试点，提升了“城中村”所在区域的环境质量，优化了市容市貌，带动相关产业的发展；
棚户区与老旧小区改造改善了老旧城区的环境质量。
杭州市从开始就强调城中村改造不留死角，全面、系统推进，绝不留空白、盲点。
（二）乘机借势，强力推进征迁
杭州市抓住2016年秋季G20峰会以及随后举办的世界短池游泳锦标赛等全球性大型活动之际，组织动员各方面的力量，对于一些重点区域实施突击征迁。
（三）聚焦主要矛盾，狠抓安置房建设与管理
杭州市将安置房建设与管理作为征迁的重点工作来抓，颁布实施了《杭州市政府办公厅关于加强我市拆迁安置房统筹管理的若干意见(试行) 》（杭政办[2008]18号）《杭州市人民政府办公厅转发市物价局关于杭州市区拆迁安置房调拨价格认定办法的通知》（杭政办函〔2011〕182号）等多份安置房的文件，将农民安置房与居民安置房并轨管理，提高了管理效率、建设质量。
安置房的建设模式，可以是政府出资建设，也可以是做地企业建设。
（四）统一拆补标准，杜绝不公，实现共富。
杭州安置政策鼓励“1+X”安置办法，即被补偿人选择1套安置房，其余安置面积均以货币方式进行补偿。
实物安置按照《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》的规定，1-2人户的安置标准上限为80㎡，3人户的安置标准上限为120㎡，4人户的安置标准上限为160㎡。各区在此基础上略有差异。
货币化安置款根据货币化安置单价结合货币化安置面积扣除相应的调产安置用房结算价款后进行计算，即货币化安置款=货币化安置单价×货币化安置面积-相应的调产安置用房结算价款。
留用地安置，类似于广东省各地的征地留用地，比例是10%，用于发展商品住宅以外的经营性物业类型，但不能流转（转让、出租等）。近年来杭州市也在大力推行货币化留地。
（五）政府强势征收收储，掌控土地一级市场、杜绝一二级联动
早在1998年推进“撤村建居”时，杭州市就确立了政府征收集体土地的路线。《杭州市人民政府办公厅转发市土地管理局关于杭州市撤村建居集体所有土地处置补充规定的通知》（杭政办〔1998〕13号）第一条明确规定：“撤销村建制,原村集体农用土地由杭州市土地储备中心(以下称储备中心)依法征用后转为国有。”
杭州市自然资源局每年年初颁布本年度的房屋征收计划与土地征收成片开发方案：
关于公开征求《杭州市中心城区2021年度土地征收成片开发方案（征求意见稿）》意见的公告
通过征收，城中村改造、棚户区改造中腾挪的土地统统纳入收储，由政府招拍挂供应市场。杭州市真正做到了土地一级市场的政府绝对垄断。为了防止留用地破坏土地一级市场，还明确规定留用地不得流转。
（六）企业做地，广泛利用社会资金
杭州市构建了一套市土地储备中心+国有企业+区政府+基层镇街的分工协作的做地收储模式。
三、几点感受
（一）站位高
（二）措施硬
（三）办法活
