上海的城市更新

律房律地 龚军伟

一、上海城市更新的发展演进历程

（一）大拆快建阶段（1992-2002）

这个阶段的特点可以用一个字概括：拆。没有改，也没有留。

1、快速起步：1992年—1995年

1991年3月，上海市委、市政府召开全市住宅建设工作会议，提出“以开发新区为主，重点开发浦东，积极开展旧区改造，按照疏解的原则改造棚户、危房，动员居民迁到新区去；旧区土地主要用于发展第三产业，增加市政、公用、公共服务设施和绿化用地。”

1992年上海市第六次党代会提出“到本世纪末，完成全市365万平方米棚户、简屋、危房的改造任务”（365危棚简屋）。主要是利用外资，大规模城市房屋拆迁，1992至1993年，上海出让土地449幅，其中市区227幅，出让面积7027公顷，涉及旧区改造147幅，165.9公顷。市政府于1993年12月28日发布了《上海市利用外资开发经营内销商品住宅暂行规定》。

2、出台优惠政策，克服资金困难：1996—1997年

亚洲金融风暴，外资困难，甚至有些在开发地块陷入困境。政府及时出台优惠、帮扶政策，减免或者缓缴土地出让金、手续费、管理费等，吸引开发商参加旧区改造的地块开发。

1996年底，占地39万平方米、动迁居民 1.3万户的静安旧区改造任务提前四年完成。1997年底，卢湾区提前3年，全面完成了33.78万平方米危棚简屋的拆除改造工作。旧城改造的典范-上海新天地在1997年启动。

3、加大支持力度，啃下“硬骨头”：1998—2000年

房地产市场低落，剩下的都是“硬骨头”。实行财政补贴，每拆除1平方米危棚简住房补贴金额900元的政策，先后财政补贴10亿元。通过实施“空房认定”将旧区改造与消化空置房进行“搭桥”，鼓励用空置房安置动迁居民，减免相关交易税费的政策。

（二）以拆为主、兼顾改留阶段（2002—2017）

1、方向微调：从“拆”→“拆、改、留”

2002年，市政府在向市十一届人大五次会议递交的专题报告中提出，上海旧区改造将由先前较为单一的“破旧立新”式的改造，调整为“拆、改、留”并举，“拆”字当头。

2、乘机借势：

上海市抓住“世博会”契机，拆平了5.28平方公里，动迁1.8万户居民和272家企业。

3、成绩斐然：

“十五”期间，共完成旧区改造700余万平方米，受益居民约28万户；

“十一五”期间，共拆除二级旧里房屋343万平方米，受益居民12.5万户。

（三）有机更新阶段（2017—）

方向大调：拆、改、留→留、改、拆

1、有机更新

2015年5月15日，《上海市城市更新实施办法》（沪府发[2015]20号），提出有机更新。

2、留改拆

2017年初，时任上海市委书记韩正深入基层调研，提出以城市更新的全新理念推进旧区改造工作，要牢牢把握好两条原则：一是“拆改留并举，以拆为主”转换到“留改拆并举，以保留保护为主”；二是在更加注重保留保护的过程中，创新工作方法，努力改善旧区居民的居住条件。

2017年11月，上海市政府发布《关于坚持留改拆并举深化城市有机更新进一步改善市民居住条件的若干意见》，提出“拆改留并举，以拆为主”调整为“留改拆并举，以保留保护为主”。在土地政策上，提出存量补地价的改造模式。

二、上海城市更新经验总结

（一）因势因时制宜：乘机借势，用足用活政策。

1、因势制宜、与时俱进、大胆作为：

从土地政策变迁的角度看，在“拆迁”时代，“毛地”协议出让，大力引进外资；在公开出让时代，“政府主导、土地储备”；在节约集约用地时代，存量补地价等多种模式并举。

2、因时制宜、抓住契机、乘势而为：

抓住国家大力支持解决群众住房困难的契机，大力推行危棚简屋改造；借力国家棚改政策，推动旧区改造；利用国家支持举办“世博会”的时机，强力拆迁；根据国家节约集约用地政策，推出存量补地价的改造模式。

（二）加强制度建设：制度供给全面、系统，针对性强、实用性高。

1、针对旧住宅区，在上世纪90年代危棚简屋改造基础上，又先后出台了《关于进一步推进本市旧区改造工作若干意见的通知》（沪府发[2009]4号）、《关于贯彻国务院推进城市和国有工矿棚户区改造会议精神加快本市旧区改造工作的意见》（沪府发[2010]5号）、《上海市旧住房综合改造管理办法》（沪房规范[2020]2号）等；

2、针对“城中村”，《关于本市开展“城中村”地块改造的实施意见》（沪府[2014]24号）；

3、针对公有工房，《上海市旧住房拆除重建项目实施管理办法》（沪房规范[2018]1号）；

4、针对旧厂区，《关于本市盘活存量工业用地的实施办法》（沪府办[2016]22号）；

5、针对历史风貌区，《关于深化城市有机更新促进历史风貌保护工作的若干意见》（沪府发〔2017〕50号）。

（三）持之以恒：历届政府前后接续，城市更新持续、连贯推进。

从“破旧立新”到“拆、改、留”，再到“留、改、拆”，一脉相承，持续连贯推进。

三、上海市城市更新的特点

（一）政府征收+市场收购，推进一级土地整理：

1、“政府主导、土地储备”模式

上海市土地储备中心作为事业单位负责收购储备土地；上海地产（集团）有限公司（成立于2002年），受上海市土地储备中心委托，承担土地储备的市场运作职能，负责土地一级整理开发。

在实际运作中，上海市建立了市、区“联合、联手、分责、分享”土地一级整理与收益分成的体制机制，构建起地产集团负责资金与土地整理工程、区负责征收动迁、市土地储备中心收储供地的三方既明确分工、又密切合作的模式。

2020年以来，上海市提出“区域更新”概念，以推动城市转型与存量低效建设用地盘活为目标，进一步优化土地收储的体制机制，创新“政企合作、市区联手、以区为主”模式，打通功能性国企参与旧改的方式和途径（2020年7月，上海地产集团挂牌“上海市城市更新中心”），成立城市更新平台公司，与相关各区合作实施旧改。

2、协商归集产权、协议出让模式

上海市土地储备的方向是重点区域（如，一江一河地区，城市中心区、副中心区、五个新城等）。重点区域外的，尤其是零星改造项目，按照《上海市城市更新条例》的规定，可以市场化协商归集产权，以存量补地价的方式办理土地手续。

需要指出的，政府征收储备是上海市旧改和土地一级整理的主要模式；协商产权归集，则是补充的。目前，尚未见到成功的案例。

（二）国企带资入场，大规模使用社会资金

上海市自上个世纪90年代初就确立了大规模利用社会资金实施旧城区改造与土地一级整理的路线。最初是“毛地”出让引进外资，然后是政府主导下引进社会资金（国企）进行土地一级整理，目前新增了城市更新之自行改造与合作改造的模式。

（三）政府强力措施保障土地一级顺利推进

1、政府主导的收储（旧改）项目，在启动伊始就依法启动征收程序，针对每家每户出具评估报告（与广州不同），如出现动迁僵局，则及时启动强制程序；

2、市场主导的旧改项目，如果出现动迁僵局，也可能政府介入，启动征收程序。上海市是“零星征收”的发源地。

上海是一座优待“钉子户”但也从不忌惮强制动迁的城市！