“三旧”改造的必然性与政策起源
律房律地 龚军伟
一、“三旧”改造的必然性（为什么旧改？）
（一）经济增长需要土地
（二）人口增长需要土地
（三）非农经济发展、城镇人口增长推动建设用地快速增加
城镇人口每增长1%，城镇建设用地就要增长2%。
（四）建设用地快速增加，直接造成耕地快速减少
“二调”以来的10年间，全国耕地减少1.13亿亩。补充耕地后备资源严重不足，6000万亩、4000万亩。
（五）湾区的情况更为严峻
（六）粮食安全和生态安全的压力要求我们不能再占用农地、未利用地搞建设
新增无望，只能存量。
二、“三旧”改造政策的起源
（一）珠三角各城市三旧改造的早期自发探索
1.广州市：
● 1998年1月7日，《广州市房屋修缮管理规定》从房屋安全的角度，针对危险房的修缮作了详细规定，责任主体是房屋所有权人；
● 1999年11月19日，《广州市危房改造工作实施方案》（穗府〔1999〕75号），明确危房改造工作的社会福利属性，必须由政府主导、投资、实施；
● 2003年2月1日，《广州市改造危房工程实施方案的通知》（穗府〔2003〕50号），制定了年度计划、资金来源（92.3%由政府出资）、工作步骤，在重点部署零散危房改造的同时，首次提出对18个危房集中的地段进行改造；
● 2007年5月3日，《中共广州市委、广州市人民政府关于切实解决涉及人民群众切身利益若干问题的决定》（穗字[2007]2号）提出，在全面完成2004年在册的91.1万平方米危破房改造任务的同时，“到2009年底，全面完成越秀区东濠涌、荔湾区恩宁路和海珠区南华西3个旧城成片综合改造项目范围内危破房住房的安置工作。”
总结：以改善民生为初衷，由点到面，由零散到成片。主要以“房”为对象、强调政府主导。
2.深圳市
● 2004年10月22日，《深圳市城中村（旧村）改造暂行规定》（深府〔2004〕177号）：旧村改造；“鼓励国内外有实力的机构通过竞标开发或者参与开发城中村改造项目”（见第四条）；“城中村改造项目建设单位负责项目用地范围内的拆迁工作，并承担有关拆迁补偿安置费用”（见第二十三条）。
● 2005年4月7日，《深圳市人民政府关于深圳市城中村（旧村）改造暂行规定的实施意见》（深府〔2005〕56号），比较详细地规定了决策规则、改造范围确定、改造模式、专项规划、审批流程等；
● 2006年12月15日，《关于推进宝安龙岗两区城中村（旧村）改造工作的若干意见》（深府〔2006〕257号），进一步细化两区的旧村改造的要求；
● 2006年12月15日，《关于宝安龙岗两区自行开展的新安翻身工业区等70个旧城旧村改造项目的处理意见》（深府〔2006〕258号）：旧城旧村改造。
总结：以拓空间为初衷，从旧村到旧城，以“项目”为对象，强调借助市场力量，市场经济体制下的市场化动迁。
3.佛山市：
● 2007年6月28日，《关于加快推进旧城镇旧厂房旧村居改造的决定》（佛府〔2007〕68号）：三旧改造。
总结：三旧改造的词源之地，强调“政府引导、市场运作”。
（二）国家节约集约政策与广东省三旧改造政策
节约用地是我们党一直以来的政策要求，早在土地革命时期，就曾要求建房要节约用地。改革开放以来，各种经济技术开发区雨后春笋一般遍地开花，导致耕地快速减少。节约集约用地的要求更为迫切。
● 2008年1月3日，《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3号），要求“充分利用现有建设用地，大力提高建设用地利用效率”，提出了一系列促进节约集约用地的措施，并鼓励各地方积极探索。
● 2008年3月，时任总理温家宝同志在参加全国人大会议期间参加广东代表团座谈时提出殷切希望；
● 2008年12月，国土资源部、广东省人民政府签署《关于共同建设节约集约用地试点示范省的合作协议》，明确双方将共同推进经国务院领导审阅的《广东省节约集约用地试点示范省工作方案》，明确将“三旧”改造作为节约集约用地的重要抓手与措施。
（三）2009年以来广东省三旧改造的进展
● 2009年8月，广东省政府发布《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》（粤府〔2009〕78号），三旧改造的奠基性文件。
● 2016年9月14日，《广东省人民政府关于提升“三旧”改造水平促进节约集约用地的通知》（粤府〔2016〕96号），三旧改造作为存量建设用地再利用的形式、节约集约用地的有效政策，从试点进入常态；
● 2018年4月4日，《广东省国土资源厅关于印发深入推进“三旧”改造工作实施意见的通知》（粤国土资规字〔2018〕3号），进一步完善了有关具体措施；
● 2019年9月30日，《广东省人民政府关于深化改革加快推动“三旧”改造促进高质量发展的指导意见》（粤府〔2019〕71号），在规划制度创新、连片改造、降低改造成本、破解动迁僵局等方面进行了探索。
● 2021年3月1日，《广东省旧城镇旧厂房旧村庄改造实施办法》（粤府279号令），全国第一个三旧改造的省级政府规章；
● 2015年12月1日，《广州市城市更新办法》（穗府134号令）；
● 2021年3月1日，《深圳经济特区城市更新条例》，实施；全国第一个城市更新特区条例；
总结：截止到2023年年初，成龙配套的“三旧”改造政策体系基本建立。律房律地数据库已经收录了2176篇“三旧”改造的政策法规。
（四）国家存量建设用地再开发的政策演进
●《关于开展城镇低效用地再开发试点的指导意见》（国土资发〔2013〕3号）：2013年2月28日，在总结广东经验的基础上，原国土资源部发布该文件，并选定内蒙古、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、江西、湖北、四川、陕西十省（区、市）开展试点。主要内容：
●《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》（国土资发〔2016〕147号），2016年11月11日，在总结各地试点经验基础上，原国土资源部颁布该文件，在全国范围推广城镇低效建设用地再开发。比起3号文，更加强调发挥市场作用（政府主导→政府引导），各项鼓励措施更加详尽到位。
目前已过5年有效期，已于去年11月10日失效。自然资源部正在紧锣密鼓修订之中。
● 2022年8月2日，自然资源部颁布《关于积极做好用地用海要素保障的通知》（自然资发〔2022〕129号），第18条规定：“建设项目使用城镇低效用地的，可以继续按照《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》（国土资发〔2016〕147号）有关规定执行。”
总结：国家的节约集约用地→广东省的“三旧”改造→国家的存量低效建设用地再利用→全国范围内的旧城、旧村改造。
三、国内其他城市的旧城或旧村改造早期探索
（一）上海市：
● 危棚简屋改造：1991年3月，上海市委、市政府召开全市住宅建设工作会议，作出发展新区与改造旧区并举的部署，动员危棚简屋居民搬迁至新区，旧区主要用于发展第三产业、补强公共配套。
（二）西安市：
2002年1月31日，《西安市人民政府关于进行城区旧村改造试点的意见》（市政发[2002]10号）；
2003年4月4日，西安市人民政府发布《西安市城中村改造建设管理暂行办法》 。
（三）武汉市：
2004年9月10日，《中共武汉市委 武汉市人民政府关于积极推进“城中村”综合改造工作的意见》（武发[2004]13号），确定147个行政村和15个农林单位为“城中村”，实施“综合改造”，改制与改造并举。
