旧村改造中的“自愿集转国”报批
集体土地变为国有土地的途径有二：一是征，二是转。
一、集转国的各地实践
（一）深圳的做法
深圳市早在1992年通过“统征”方式完成了特区内的集体土地转为国有。
但由于发展速度过快，深圳很快又开始面临“无地可用”的困境。2003年10月29日，深圳市颁布《中共深圳市委深圳市人民政府关于加快宝安龙岗两区城市化进程的意见》（深发〔2003〕15号），依据当时的《土地管理法实施条例》第二条第（五）项，以“统转”方式，将两区的村民统一转为居民，集体土地统一转为国有。
这种做法引发各地效仿，也引起社会争议。国土资源部调研后明确表示 “不宜模仿，下不为例”。2005年3月4日，国务院法制办公室、国土资源部《土地管理法实施条例》第二条第（五）项作出限缩解释，表明了不同意其他地方学习深圳市“统转”做法的立场，深圳市的“统转”作为既成事实成为特例。
事实上，各地大都以各种变形或隐形的方式在局部范围内操作“统转”。
（二）郑州的做法
2004年4月5日，郑州市政府颁布《郑州市城中村改造规划、土地、拆迁管理实施办法(试行)》（郑政[2004]35号），其中第二条“土地管理”第（一）款规定：“市人民政府公告界定的市区范围内列入改造的城中村的土地按国有土地进行管理。”第三条“拆迁管理”第（一）款规定：“依照市人民政府公告，转按国有土地管理的城中村，其拆迁管理以《郑州市城市建设拆迁管理条例》及有关政策规定为依据。”
郑州做法的特点是通过政府文件直接规定“城中村”的集体土地按照国有土地管理，不需要办理“转”的手续。非常霸气！
（三）武汉的做法
根据2004年9月10日《中共武汉市委 武汉市人民政府关于积极推进“城中村”综合改造工作的意见》（武发〔2004〕13号）以及《武汉市规划局（市国土资源局）关于“城中村”综合改造土地房产处置及建设规划管理的实施意见（试行）》，武汉市针对“城中村”实施“综合改造”，即改造与改制同步推进，直接依照《土地管理法实施条例》的第二条第五项规定，为改制后的村经济实体办理《国有土地使用证》。
与郑州市的做法极为相似，简单直接！
（四）广东省旧改的做法
2009年8月25日，广东省人民政府发布《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》（粤府〔2009〕78号）第(十四)条规定：“土地利用总体规划确定的城市建设用地规模范围内的旧村庄改造，原农村集体经济组织申请将农村集体所有的村庄建设用地改变为国有建设用地的，可依照申请报省人民政府批准征为国有，由市、县(区)、镇人民政府根据“三旧”改造规划和年度实施计划分别组织实施。”
2009年11月23日，省政府办公厅发布《转发省国土资源厅关于“三旧”改造工作实施意见(试行)的通知》（粤府办〔2009〕122号）。其中，第二条对“原农村集体经济组织申请将农村集体所有的村庄建设用地改变为国有建设用地”的条件作了明确要求：
首先，该集体建设用地在土地利用总体规划确定的城市建设用地规模范围内且符合城乡规划。
其次，土地权属清楚，无争议。
再次，经本集体经济组织(或村民代表大会)2／3以上人员同意。
最后，已纳入“三旧”改造年度实施计划。
这种做法由于要求“经本集体经济组织(或村民代表大会)2／3以上人员同意”，所以被简称为“自愿集转国”。
该条还规定“自愿集转国”应当报省政府批准。
二、“集转国”的法律性质辨析
是民事权利处分行为还是政府行政征收行为？
（一）民事权利处分行为
1、集体土地所有权是《民法典》上的民事权利，包含有处分全能。
《民法典》第260条至265条系统规定了农民集体所有权和城镇集体所有权的主体、客体（标的物）、内容等。第263条规定“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。”第262条规定了集体所有权由集体经济组织代表行使。
根据第260条的规定，土地是集体所有权的重要客体（标的物）。我国现行的法律体系中并没有关于限制或禁止集体土地所有权的内容（权能）的规定，也即是说集体土地所有权与一般所有权应无二致，均具有《民法典》第240条所规定的“占有、使用、收益和处分”四大权能。
如果我们承认并尊重《民法典》关于所有权之处分权能的规定，集体成员依据《章程》或法律规定的民主表决程序依法表决通过的处分所有权的决议，也应当得到尊重。
就此而言，广州市“三旧”改造中的“集转国”本质上是农村集体成员依法处分自己的所有权的行为，即放弃所有权的行为。
2、依法行使集体土地所有权之处分权能，与《宪法》第10条并不冲突。
这种做法与《宪法》第10条“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地”的规定并不冲突，因为该条规定的是“非法转让”，而“集转国”系合法放弃所有权。
3、依法行使集体土地所有权处分权能的结果是落入国家土地所有权的范畴。
由于我国《宪法》在全国范围内建立了土地的“国家所有”和“集体所有”“非此即彼”的两种所有权（即不存在无主地或第三方所有权），相应地，在集体放弃集体土地所有权后，该地块应当归属国家所有。
总之，将“集转国”理解为集体成员依法处分自己的土地所有权，有着坚实的民法理论基础与充分的《民法典》依据。
（二）政府行政征收行为
78号文将“自愿集转国”作为一种政府征地行为来管理与审批。第（十四）条规定“可依照申请报省人民政府批准征为国有”。在早期，国土资源部门并未将“集转国征地”严格按照《土地管理法》及其实施条例规定的征地程序、条件、要求来管理。毕竟二者有不同之处。
去年颁布的《广东省“三旧”改造标图入库和用地报批工作指引（2021年版）》（粤自然资函[2021]935号）第四部分，参照《土地管理法》《土地管理法实施条例》关于征收集体土地的规定，规定了“旧村庄集体建设用地转为国有建设用地”的报批条件、要求与流程。
也即是说，在土地管理领域，省内各级自然资源部门还是将“自愿集转国”作为一种征地行为来管理的，要履行严格的征地报批程序。
三、“自愿集转国”纳入政府行政征收管理面临的困境
随着旧村改造的纠纷逐渐增多，一些村民就“集转国征地”的批复向司法部、省司法厅申请行政复议（见《统计数据》）。司法部按照《土地管理法》《土地管理法实施条例》关于征收集体土地的条文进行严格审查，广东省的“三旧”改造政策不作为依据或参考。
然而，旧村改造中的“自愿集转国”与传统的征收集体土地在背景和目的等方面存在根本区别，严格以《土地管理法》《土地管理法实施条例》来审查“集转国”征地的合法性，存在着不确定性。
四、传统征地与集转国征地的不同
（一）前提不同：
自愿集转国以“自愿”为前提，在程序上需要按照《村民委员会组织法》《广东省农村集体经济组织管理规定》经农村集体经济组织成员大会或经过授权的成员代表会议以法定多数表决通过；
传统征地不以“自愿”为前提。
（二）目的不同：
传统征地，政府是为了新的建设项目提供空间而征收集体土地；
集转国征地，政府是为了帮助实施旧改的村提高土地的流通性与市场价值而实施的行为。
（三）结果不同
传统征地，村获得了补偿安置，但永远失去了土地，包括土地所有权与使用权，即被征地的所有经济价值（交换价值与使用价值）；
集转国征地，村失去的是名义上的集体所有权，换来的可进可退的国有建设用地使用权，流通性强，市场价值更高。对于政府来说，仅仅获得一个名义上的所有权，集转国的地块的经济价值完全留在村，政府并未拿走一分一毫。
（四）补偿安置不同
传统征地，补偿的基础是基于将地拿走了；而集转国征地没有这个基础，村失去了名义上的集体所有权，得到价值更高的国有建设使用权。国有建设用地使用权就是对村失去集体土地所有权的补偿。
五、集转国按照征收管理进行报批的要求与程序
（一）传统征地的流程
（二）集转国征地报批存在的问题
如果“自愿集转国”严格按照《土地管理法》《土地管理法实施条例》《广东省土地管理条例》的规定征地流程与要求执行，还存在以下问题需要解决：
1、征地预公告
2、编制补偿安置方案：
3、签订补偿安置协议：
4、听证程序：
5、补偿款预存：
6、批后实施
