创新土地管理制度,珠海率先实行“五个统一”
中共珠海市委党校珠海市行政学院学报
2018年是我国改革开放40周年，习近平总书记在庆祝海南建省办经济特区30周年大会上的讲话中指出：先行先试是经济特区的一项重要职责，目的是探索改革开放的实现路径和实现形式，为全国改革开放探路开路。［1］诚如总书记所言，正因这一特殊使命，珠海市作为我国改革开放的“试验田”，40年来总是敢于走别人没有走过的路，敢闯敢试、勇于担当，谱写了勇立潮头、开拓进取的壮丽篇章。改革开放初期珠海创新土地管理制度，实行“五个统一”，即：土地“统一规划、统一征用、统一开发、统一出让、统一管理”。该制度实行以后，极大地推动了珠海经济特区经济社会的持续、快速、健康发展，对于妥善解决土地资源与经济建设之间的矛盾起到了关键性作用，是珠海改革发展史上浓墨重彩的一笔。
一、珠海实行土地管理“五个统一”的历史背景
珠海建市之初，土地管理和开发无章可循，分散征地、多头开发经营、无偿（低偿）使用等乱象丛生，各用地单位直接到农村向农民征地，土地补偿、安置、拆迁均由双方协商解决。这种土地使用制度在试办经济特区初期，对调动各方面积极性与吸引外来投资，产生过一定的积极作用，但随着改革开放的深入和珠海经济特区建设的迅速发展，在市政基础配套设施投入大量资金的新情况下，逐渐暴露出很多弊端。首先，国家对土地的所有权被削弱。土地公有只有法律形式，而经济上没有得到体现，造成国家土地资产白白流失和不合理分配，形成城市建设越快，规模建设越大，市政府建设投入越多，负债越重的恶性循环，土地开发和城市建设难以为继。其次，土地资源浪费现象严重。由于对土地使用者约束力不够，非农用地使用失控，多占少用、占而不用、乱占滥用、优地劣用的现象十分普遍。许多单位纷纷向政府多要地、要好地，土地实际上已成为部门或单位所有，政府调整土地十分困难。再次，城市建设规划难以落实。由于土地资产分散，土地管理使用各自为政，一些公司和单位从自身利益出发，开发土地时不服从城市总体规划建设，城市建设规划难以全面实施。最后，自然生态环境遭到破坏。由于沙、石、土资源失控，沙石场之间恶性竞争、乱挖滥采，造成沙、石、土资源严重浪费，自然生态资源环境遭到严重破坏。[2]
1984年2月，珠海市根据国务院颁布的《村镇建房用地管理条例》和《国家建设征用土地条例》精神，成立了征地办公室，用地者必须通过市政府“征地办”（土地管理局）办理征用手续，协助双方解决补偿、安置、拆迁等事项。“征地办”开始只收取补偿总额（含土地、安置、青苗）1.5%的管理费，以后逐步尝试收取土地使用费、市政配套费，但用地单位仍直接向农村征地，市政府“征地办”只是协助办理手续，土地管理使用规范化仍处于起步阶段。
1985年至1987年，珠海市委组织相关部门历经两年，反复修改，最终完成了对原城市总体规划的修订，制定了新的《珠海市市区总体规划》。修订后的总体规划强调了工业发展的趋势和特区的建设，城市性质确定为：以工业为重点，兼营旅游、商业、贸易、农（渔）牧业的外向型综合性经济特区和高度文明的对外开放的现代化花园式海滨城市。与新的规划相对应的是：特区建立之初，集中资金对港口、道路、桥梁、通信、电力、供水、排水、排污、房屋、环境保护等城市基础设施进行了建设，从1979年至1985年，全市全社会固定资产投资额近20亿元，其中基本建设投资超过15亿元。市政基础建设花费了大量资金，但只有投入没有回收，房地产收入都进了公司的“腰包”，随着国家土地资产大量流失，城市建设越快，规模越大，市政府对市政建设投入越多，负债也就越重，资金压力也就越大。新的总体规划制定后，根据城市总体规划，工业发展和城市建设需要更多的资源、资金投入，如果这种局面不及时扭转，土地开发和城市建设难以为继。为了确保现代化花园式海滨城市建设规划的全面实施，形成规划得以落实的有效机制和良好秩序；理顺政府与土地开发经营者、土地使用者之间的权益关系，保护其合法权益，使政府成为特区国有土地资产所有者名副其实的产权代表，并努力建立珠海市和经济特区城市土地开发和城市基础设施建设“投入—回收—再投入”的自我良性循环机制，增强特区城市建设的后劲；贯彻土地“开源”与“节流”并举的方针，力争实现建设“占用耕地一亩，造地十亩”的战略目标，为全市经济建设的发展和人民生活提供可靠的供给腹地和必要的土地保障；提高土地资源开发利用的经济、社会和生态环境综合效益。可以说，正是特区加速发展对土地管理使用制度改革提出的新要求催生了珠海市土地管理的“五个统一”。
二、“五个统一”土地管理体制的酝酿和形成
通过认真总结经验教训，珠海市委市政府认识到，土地是国家和政府的重要资源，也是城市建设的经济基础和物质载体。面对市场经济进一步发展，要想建设一个适应经济大发展和对外开放具有吸引力、竞争力的现代化城市和经济特区，关键的一环是要把土地牢牢掌握在政府手里，才能促进土地资源的合理利用和优化配置。
1987年9月，珠海市委市政府决定对市土地管理体制和使用制度进行改革，成立了土地管理体制改革领导小组，宣布暂时冻结土地。借鉴香港土地管理的经验，结合珠海经济特区的具体实际，珠海市委市政府决定对土地高度集中管理、高度垄断，保证城市和特区建设的根本基础掌握在市政府手中，使市政府对土地开发的投入有回收，合理利用国有土地。
1987年10月，国家颁布《中华人民共和国土地管理法》，珠海市委市政府发出《关于我市土地清查情况和处理意见》，制定土地征用补偿办法，取消了用地单位直接向农村征地的做法，由市国土局实行“统一规划、统一征用、统一开发、统一出让、统一管理”的土地管理体制和有偿、有限期、可流通的使用制度，这是珠海首次提出土地管理“五个统一”。1988年，市人代会通过《珠海市土地管理暂行办法》，“五个统一”以行政法规形式确定下来，从此珠海土地管理走上法治轨道，国土管理法制建设日臻完善，对珠海经济建设发挥了重要作用。[3]
1988年，珠海接连召开市委常委会议、市委常委扩大会议和城市土地管理工作会议，专门研究珠海特区城市土地管理体制和土地使用制度改革问题，借鉴香港“借土地生财”的土地管理经验，依据当时国家法律并结合珠海实际，先后颁布了《珠海市城市土地管理暂行办法》和《珠海市城市建设综合开发管理规定》。与此同时，《珠海经济特区土地管理实行“五个统一”的规定》出台，该规定1989年经市人民代表大会审议通过，正式实施。1991年6月，珠海市人民政府出台《珠海市城市土地管理试行“五个统一”的规定》。1990年10月，根据1990年5月19日国务院55号令《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的精神，珠海市设立土地转让、出租、抵押登记管理办公室，1991年1月正式挂牌办公，开展国有土地使用权转让、抵押业务。随着一系列行政法规的出台，“五个统一”的土地管理体制逐步落地，付诸实施。1992年6月起，“五个统一”土地管理体制在全市范围内推广，珠海土地管理体制全面走上正轨。
三、“五个统一”土地管理体制的内涵
“五个统一”的土地管理体系改多头管理为集中统一管理，改乱占乱建为统一规划和整体布局，改零星征用为统一征用，改分散开发为统一开发、统一出让，改无偿无限期使用为有偿有限期可流转的土地使用制度。“五个统一”的实质是珠海市政府对土地的管理、配置和利益分配进行重新调整，核心是把土地使用的“三无”（无偿、无限期、无流转）变为“三有”（有偿、有限期、有流转），实现市政府对土地集中统一强化管理，走城市基础建设投入产出良性循环的道路。
（一）"五个统一”的内容
第一，统一规划。以超前的眼光，布局全市“一盘棋”，制定国土总体规划和土地利用总体规划，为经济建设布局提供依据，并与城市总体规划相协调。在此基础上，制定城市功能区规划和小区规划，做到用地一张图，同一功能的用地安排在同一区内，国土部门、规划部门协调一致，分工明确，各司其职。规划指标一经确定，就在土地使用合同中形成约束，保证规划的落实，改乱占乱建为统一规划和整体布局。
第二，统一征用。为做到切实保护耕地，根据经济建设布局和城市发展规划，1988年7月，珠海市政府对经济特区内土地进行预征，落实规划控制用地。市国土局代表市政府统一征地，任何单位和个人均不能直接征地，只能获得政府出让的土地使用权；农民与村镇干部也不能将个人使用的土地与集体所有的土地擅自买卖。
第三，统一开发。土地征用后，珠海市政府根据土地利用总体规划、城市建设总体规划及城市建设和经济发展的要求，在土地使用权出让以前，对土地进行统一开发、统一标高、综合配套。
第四，统一出让。按照城市建设总体规划和小区功能规划的要求，由市国土局代表市政府把国有土地使用权统一出让，由市政府高度垄断土地一级市场，任何单位和个人都不能非法买卖土地。按照所有权与使用权分离的原则，实行有偿、有限期、可流转土地使用制度，开放搞活二、三级土地市场。
第五，统一管理。采用行政、法律、经济、科学的手段，对全市土地统一行使土地利用规划管理、地政管理、地籍管理、土地资产管理、土地监察管理和沙石土矿产资源管理等，形成一个新的、统一的国土管理综合机制，使珠海土地管理走上健康、法治、规范的轨道。
（二）有偿、有期限、可流转的土地使用制度
第一，有偿使用土地。有偿使用土地价格（综合地价）的具体构成项目和金额标准，根据用地功能、地块所处地区类别、基础设施配套完善程度等因素，由珠海市国土局按市场价格制定和调整，报珠海市人民政府批准后执行。
第二，土地使用年限。在国家规定有偿使用土地的年限为商业用地40年、工业用地50年、居住用地70年的基础上，珠海市政府规定出让的土地在两年内未开发使用的，由市国土局代表市政府予以收回（适当给予补偿），另行安排使用。
第三，土地使用权的可流转性。依法取得土地使用权后，可依法转让、出租、抵押和赠予。[4]有偿、有限期、可流转的土地使用制度的实施，使土地使用权能依法、有序、合理地流转，促进土地资源的优化配置，更加合理地利用城市土地。
四、“五个统一”的经济效益、社会效益和生态环境效益
珠海市实行“五个统一”土地管理体制和有偿、有限期、可流转的使用制度，极大地提高了广大干部群众对土地价值的认识。整个社会对珍惜和合理利用每寸土地，有偿、有限期、流转使用土地的观念意识大大加强，取得了良好的经济效益、社会效益和生态环境效益。
首先，“五个统一”土地管理体制和有偿、有限期、可流转的使用制度有效地保障了城市总体规划的实施，促进了农村、乡镇企业的迅猛发展和乡村城市化进程。由于实行了土地管理“五个统一”，珠海土地开发、城市基础设施建设的投入得到回报，形成了土地开发和城市建设“投入—回收—再投入”的良性循环。珠海市规划和土地管理能够根据城市总体规划的要求，按照高标准超前规划的原则，严格把好项目选址、用地工程评审关。有关职能部门加强土地监察和城市监察，有效地制止了乱占、乱建的行为，从而使城市总体规划得到了有效的实施。由于实施“五个统一”，什么项目该扶持、什么项目该暂缓、什么项目该控制，完全掌握在市政府手里，市政府能够灵活调配，为一部分特别是高科技项目、出口创汇项目、开发性农业生产项目等提供优惠政策的扶持。这些做法，促进了产业结构合理化，坚持了规模、速度和效益的统一。为适应土地管理“五个统一”的需要，按城市规划法实行规划控制用地，珠海市政府每年都向控制用地的农村集体提前支付一定金额的土地补偿费，以作农村、乡镇发展经济的启动资金。同时，在实行规划控制用地的过程中，还分别给县（区）、镇、村预留一定数量的办企业生产、生活用地，报建收费也给予特殊的优惠政策。这一系列措施有力地推动了珠海市农村、乡镇企业的发展。开发建设的西部地区自1992年全市实行“五个统一”土地管理之后，农村经济每年都持续增长，农民生活也每年得到改善，生活水平不断提高。
其次，“五个统一”土地管理体制和有偿、有限期、可流转的使用制度在解决民生问题上产生了较好的社会效益。一方面，市政府有效地掌控基建规模、土地价格和商品房价格，促进了整个房地产业有计划地发展，推动了福利房、商品房、微利房和市场商品房的开发建设，更好地解决了城市居民住房问题。另一方面，推动了殡葬改革。从1990年开始，根据统一规划、统一征地、统一开发的要求，珠海市对特区范围内的所有坟地进行了彻底的清理，查出可使用可供建设的土地3500多亩。市政府为群众乡村建造骨灰堂安放点，即先人纪念馆，解决了死人跟活人“争地”的问题，为特区建设增加了一笔巨额的土地资产。此一举措也得到了港澳同胞、海外侨胞和广大人民群众的支持和赞扬，称市政府为办公益性事业做了一件大事。1990年广东省政府还在珠海市召开了全省现场会议，特别推广珠海殡葬改革的经验。
同时，“五个统一”土地管理体制和有偿、有限期、可流转的使用制度的实施取得了较好的生态环境效益，有效保护了耕地、沙、石、土和矿产资源，促进了土地后备资源的开发和利用。珠海市按照省的要求严格划定基本农田保护区，并通过市人大常委会审议作出决议，以法律形式保护了基本农业耕地面积的落实，合理清理了建市后的非农用地。凡是已占而不用的土地，多占少用闲置的土地一律由市政府收回，并合理地计算原成本和利息补偿。同时市委市政府根据珠海市滩涂资源的特点和优势，贯彻“开源”与“节流”并举的方针，提出“建设用地一亩、造地十亩”的战略目标，提高了土地后备资源的开发利用效率。尽管城市发展快速，但由于采取了耕地保护和开发的各项措施，珠海市耕地总量不仅没有减少，反而还有所增加。为适应土地“五个统一”的需要，珠海市沙、石、土和矿产资源实行了统一管理、统一规划、统一勘探、统一计划开采、统一收取资源费的方法，基本理顺了矿产资源管理和土地管理的关系。这种有规划、有计划进行资源开发，不但提高了沙、石、土和矿产资源综合发展的经济效益，更重要的是有利于生态环境的保护。
这种自我积累的城市建设良性循环机制，使珠海城市基础建设后劲不断增强，城市发展有土地资源保障，土地建设资金也有来源。三十多年来珠海造地开发工程、珠海港区建设、珠海机场建设、珠海桥梁建设、大小道路建设，市区和大西区开发、供水工程和全市所有基础设施建设绝大部分资金投入都得益于土地收益的投资。
土地管理是一项涉及管理体制改革，政策性极强、复杂程度高的工作，直接影响着地区经济社会有序发展。珠海“五个统一”土地管理体制的实施，是珠海对我国土地管理制度改革的创新之举，不但为珠海经济特区现代化城市建设奠定了基础，促进了珠海城镇化建设的进程，而且为全国各地实行土地开发和管理提供了一套完整办法，被誉为“珠海模式”“珠海经验”，并在全国推广。1990年，全国人大和广东省人大《土地管理法》实施检查组到珠海检查土地管理工作时，对珠海“五个统一”的土地管理体制和有偿、有期限、可流转的土地使用制度给予充分肯定，成为“珠海模式”。[5]1991年5月11-17日，国务院在珠海召开全国沿海城市土地使用制度改革市长研讨班。1992年4月5日，国务院在珠海召开全国省长会议，推广珠海市土地管理“五个统一”体制改革和土地使用制度改革。
“五个统一”土地管理体制从提出到不断探索实践，最后形成“模式”，经历了新旧体制交替的激烈斗争和各方面利益冲突不断调整的过程。当前我国改革进入深水区，土地制度改革继续向纵深推进，总结珠海市“五个统一”的土地管理体制，有选择地吸取土地管理的历史经验，对于当前推进全面深化改革，助力珠海“二次创业”具有重要的现实意义。