广东省三旧改造中的自愿“集转国”问题

律房律地 龚军伟

一、自愿“集转国”的行政审批

(一)旧改中的自愿“集转国”十分必要也十分普遍

《广东省人民政府关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》(粤府〔2009〕78号)第(十四)条规定:土地利用总体规划确定的城市建设用地规模范围内的旧村庄改造,原农村集体经济组织申请将农村集体所有的村庄建设用地改变为国有建设用地的,可依照申请报省人民政府批准征为国有,由市、县(区)、镇人民政府根据“三旧”改造规划和年度实施计划分别组织实施。其中,确定为农村集体经济组织使用的,交由农村集体经济组织自行改造或与有关单位合作开发建设。

郑州市城中村改造规划、土地、拆迁管理实施办法(试行) 》(郑政[2004]35号)第二点“土地管理”第(一)款规定:市人民政府公告界定的市区范围内列入改造的城中村的土地按国有土地进行管理。第(二)款规定:村集体经济组织兴办的二、三产业等工商企业生产用地,土地使用权依法按现状用途确认给城中村转制后组建的股份制公司或现村集体经济组织。该类土地使用权需要补办土地出让手续的,经市人民政府批准,可按协议出让方式办理。

(二)自愿“集转国”的行政审批

《广东省旧城镇旧厂房旧村庄改造管理办法》第十六条、十七条、十八条、二十条规定,自愿“集转国”也需要办理严格的征收报批手续。《广东省“三旧”改造标图入库和用地报批工作指引(2021 年版)》(粤自然资函〔2021〕935 号)第四部分《旧村庄集体建设用地转为国有建设用地审批》非常详细地规定了自愿“集转国”的征收报批流程。

造成的问题:诱发争议。

二、从《民法典》看自愿“集转国”

《民法典》第240条规定:“所有权人对自己的不动产或者动产,依法享有占有、使用、收益和处分的权利。”

依据该规定,集体经济组织作为集体土地所有权人,无疑有权处分自己的土地所有权的权利,这里的处分包括交换、放弃、赠与等法律行为。集体土地所有权在不同集体经济组织之间的转移,不但有明确的依据(《不动产登记暂行条例实施细则》第31条),实务中也常有操作。既然土地所有权可以在不同集体经济组织之间转移,自然集体经济组织也可以放弃或赠与国家。也即是说,农村集体经济组织将自己的土地所有权自愿转为国有,本质上是一种民事行为,不应当将其纳入征收审批管理。

如郑州市的做法,在村民自愿的前提下,直接将“城中村”的集体土地按照国有土地管理,将自愿“集转国”作为不动产登记事项管理才符合《民法典》240条规定。