广东省三旧改造的政策法律体系

律房律地 龚军伟

一、从政策看广东省三旧改造起源与发展

(一)珠三角各城市三旧改造的早期自发探索

1.广州市:

1998年1月7日,《广州市房屋修缮管理规定》从房屋安全的角度,针对危险房的修缮作了详细规定,责任主体是房屋所有权人;

1999年11月19日,《广州市危房改造工作实施方案》(穗府〔1999〕75号),明确危房改造工作的社会福利属性,必须由政府主导、投资、实施;

2003年2月1日,《广州市改造危房工程实施方案的通知》(穗府〔2003〕50号),制定了年度计划、资金来源(92.3%由政府出资)、工作步骤,在重点部署零散危房改造的同时,首次提出对18个危房集中的地段进行改造;

2007年5月3日,《中共广州市委、广州市人民政府关于切实解决涉及人民群众切身利益若干问题的决定》(穗字[2007]2号)提出,在全面完成2014年在册的91.1万平方米危破房改造任务的同时,“到2009年底,全面完成越秀区东濠涌、荔湾区恩宁路和海珠区南华西3个旧城成片综合改造项目范围内危破房住房的安置工作。”

总结:由点到面,由零散到成片。主要以“房”为对象、强调政府主导。

2.深圳市

2004年10月22日,《深圳市城中村(旧村)改造暂行规定》(深府〔2004〕177号):旧村改造;“鼓励国内外有实力的机构通过竞标开发或者参与开发城中村改造项目”(见第四条);“城中村改造项目建设单位负责项目用地范围内的拆迁工作,并承担有关拆迁补偿安置费用”(见第二十三条);

2005年4月7日,《深圳市人民政府关于深圳市城中村(旧村)改造暂行规定的实施意见》(深府〔2005〕56号),比较详细地规定了决策规则、改造范围确定、改造模式、专项规划、审批流程等;

2006年12月15日,《关于推进宝安龙岗两区城中村(旧村)改造工作的若干意见》(深府〔2006〕257号),进一步细化两区的旧村改造的要求;

2006年12月15日,《关于宝安龙岗两区自行开展的新安翻身工业区等70个旧城旧村改造项目的处理意见》(深府〔2006〕258号):旧城旧村改造。

总结:从旧村到旧城,以“项目”为对象,强调借助市场力量。

3.佛山市:

2007年6月28日,《关于加快推进旧城镇旧厂房旧村居改造的决定》(佛府〔2007〕68号):三旧改造。

总结:三旧改造的词源之地,强调“政府引导、市场运作”。

(二)国家节约集约政策与广东省三旧改造政策

节约用地是我们党一直以来的政策要求,早在土地革命时期,就曾要求建房要节约用地。改革开放以来,各种经济技术开发区雨后春笋一般遍地开花,导致耕地快速减少。节约集约用地的要求更为迫切。

2008年1月3日,《国务院关于促进节约集约用地的通知》(国发〔2008〕3号),要求“充分利用现有建设用地,大力提高建设用地利用效率”,提出了一系列促进节约集约用地的措施,并鼓励各地方积极探索。

2008年3月,时任总理温家宝同志在参加全国人大会议期间参加广东代表团座谈时提出殷切希望;

2008年12月,国土资源部、广东省人民政府签署《关于共同建设节约集约用地试点示范省的合作协议》,明确双方将共同推进经国务院领导审阅的《广东省节约集约用地试点示范省工作方案》,明确将“三旧”改造作为节约集约用地的重要抓手与措施。

(三)2009年以来广东省三旧改造的进展

2009年8月,广东省政府发布《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》(粤府〔2009〕78号),三旧改造的奠基性文件。

2016年9月14日,《广东省人民政府关于提升“三旧”改造水平促进节约集约用地的通知》(粤府〔2016〕96号),三旧改造作为存量建设用地再利用的形式、节约集约用地的有效政策,从试点进入常态;

2018年4月4日,《广东省国土资源厅关于印发深入推进“三旧”改造工作实施意见的通知》(粤国土资规字〔2018〕3号),进一步完善了有关具体措施;

2019年9月30日,《广东省人民政府关于深化改革加快推动“三旧”改造促进高质量发展的指导意见》(粤府〔2019〕71号),在规划制度创新、连片改造、降低改造成本、破解动迁僵局等方面进行了探索。

2021年3月1日,《广东省旧城镇旧厂房旧村庄改造实施办法》(粤府279号令),全国第一个三旧改造的省级政府规章;

2015年12月1日,《广州市城市更新办法》(穗府134号令)

2021年3月1日,《深圳经济特区城市更新条例》,实施;全国第一个城市更新特区条例;

总结:截止到去年上半年,广东省与珠三角九市累计出台了广东省66件 深圳248件 东莞178件 中山85件 珠海58件 佛山162件 广州260件 惠州市21篇件江门市20篇件 肇庆9件三旧改造或城市更新相关政策文件或法规规章,完整的旧改政策体系基本建立。

(四)国家存量建设用地再开发的政策演进

1.《关于开展城镇低效用地再开发试点的指导意见》(国土资发〔2013〕3号):2013年2月28日,在总结广东经验的基础上,原国土资源部发布该文件,并选定内蒙古、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、江西、湖北、四川、陕西十省(区、市)开展试点。主要内容:

2.《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见(试行)》(国土资发〔2016〕147号),2016年11月11日,在总结各地试点经验基础上,原国土资源部颁布该文件,在全国范围推广城镇低效建设用地再开发。比起3号文,更加强调发挥市场作用(政府主导→政府引导),各项鼓励措施更加详尽到位。

目前已过5年有效期,已于去年11月10日失效。自然资源部正在紧锣密鼓修订之中。

《自然资源部关于积极做好用地用海要素保障的通知》(自然资发〔2022129号)第18条:鼓励低效用地再开发。建设项目使用城镇低效用地的,可以继续按照《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见(试行)》(国土资发〔2016147号)有关规定执行。

(五)国内其他城市的旧城或旧村改造早期探索

1.上海市:

危棚简屋改造:1991年3月,上海市委、市政府召开全市住宅建设工作会议,作出发展新区与改造旧区并举的部署,动员危棚简屋居民搬迁至新区,旧区主要用于发展第三产业、补强公共配套。

2.西安市:

2002年1月31日,《西安市人民政府关于进行城区旧村改造试点的意见》(市政发[2002]10号)

2003年4月4日,西安市人民政府发布《西安市城中村改造建设管理暂行办法》

3.武汉市:

2004年9月10日,《中共武汉市委 武汉市人民政府关于积极推进“城中村”综合改造工作的意见》(武发[2004]13号),确定147个行政村和15个农林单位为“城中村”,实施“综合改造”,改制与改造并举。

总结:国家的节约集约用地→广东省的三旧改造→国家的存量低效建设用地再利用→全国范围内的旧城、旧村改造。目前,总体上处于政策实践的阶段,国家层面尚未制定相关的法律或行政法规或部门规章。

二、三旧改造与城市更新的区别与联系

(一)城市更新概念

1.学术著作里的城市更新

《城市更新相关概念的演进及在当今的现实意义》(同济大学丁凡、伍江,《城市规划学刊》2017年第6期)一文介绍“城市更新”概念:使用一系列工具来振兴已经衰败的城市区域的过程(例如地产,商业,零售或艺术发展),以在物质、经济,社会或文化等方面使区域增强。

《城市更新》(秦虹、苏鑫,中信出版社,2018.9)一书如此定义“城市更新”:城市更新是在城市郊区化之后,针对城市内城或中心城区出现的空心化现象,通过内城复兴计划或城市再开发等活动,将经济发展和城市建设重心重新转向城市中心城区。

总结:无论是“已经衰败的城市区域”,还是“城市内城或中心城区的空心化”,无疑都是指落后、衰败的旧的城市建成区。

2. 中央文件里的城市更新

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中:“实施城市更新行动,推进城市生态修复、功能完善工程,统筹城市规划、建设、管理,合理确定城市规模、人口密度、空间结构,促进大中小城市和小城镇协调发展。强化历史文化保护、塑造城市风貌,加强城镇老旧小区改造和社区建设,增强城市防洪排涝能力,建设海绵城市、韧性城市。”

总结:城市更新是一项行动,空间范围限于城市,目的在于优化城市、美化城市、完善城市!

3.广东省部分地级市的“城市更新”

目前,在广东省二十一个地级市中,有深圳、广州、珠海、东莞、中山、佛山六个珠三角城市使用了“城市更新”一词。广东省及省内其他市均使用“三旧”改造一词。

在六个珠三角城市里,有的城市使用“城市更新”大体上相当于“三旧”改造,有的城市使用的“城市更新”概念外延更为丰富。

总结:总的来看,均超过了“城市更新”的本来意义(学术上)以及中央文件里的“城市更新”外延。部分城市的城市更新用语也超过了三旧改造的含义。

(二)三旧改造的概念

1.佛山市文件关于三旧改造的规定

《关于加快推进旧城镇旧厂房旧村居改造的决定》(佛府〔2007〕68号)规定的改造对象:

“旧城镇”改造,主要是指我市各区、镇(街道)城区内国有土地的旧民居、旧商铺、旧厂房等的改造。主要目标是:争取用5年时间通过实施旧城镇改造,使我市城镇的道路交通和城市景观有明显的改变,市民居住条件生活环境有明显改善,改造区域内无危破房屋

“旧厂房”改造,是指镇(街道)、村和工业园区内的旧厂房的改造,包括严重影响城市观瞻的临时建筑。重点改造范围是上世纪90年代及以前建设的单层简易结构旧厂房。主要目标是:对全市符合上述重点改造范围的约2170万平方米的旧厂房逐步进行改造提升,力争用3年时间完成改造任务。

“旧村居”改造,是指在“城中村”、“园中村”、“空心村”等推进农民公寓建设、旧物业改造和村容村貌整治。主要目标是:从2007年起,全市启动首批122个建制村居为农民公寓建设、集体物业改造和村容村貌整治的示范村居,争取用3-5年时间,将示范村居改造成为功能配套、祥和安康的生活公寓。

2.广东省政府文件关于三旧改造的规定

省文件没有关于三旧改造的正面、直接、明确的规定,但《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》规定了三旧改造的范围或对象:

城市市区“退二进三”产业用地;

城乡规划确定不再作为工业用途的厂房(厂区)用地;

国家产业政策规定的禁止类、淘汰类产业的原厂房用地;

不符合安全生产和环保要求的厂房用地;

布局散乱、条件落后,规划确定改造的城镇和村庄;

列入“万村土地整治”示范工程的村庄等。

总结:三旧改造的区域主要指经济上的衰败区域,脏乱差、散乱污需要整治的区域,也包括按照政策或规划无法按原用途或方式继续使用的土地(实际上也大都是衰败的区域)。

(三)城市更新与三旧改造的比较

1. 相同或相近之处:

(1)二者指向的空间区域具有相似性

改造的空间对象与更新的空间对象是或包括衰败或落后的区域。

(2)二者的作用具有相同之处

优化空间、提升环境

(3)二者的推进要求具有共通之处

无论城市更新,还是三旧改造,都比较注重历史文化传承与保护。去年8月30日,住房和城乡建设部《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》(建科〔2021〕63号)列举了一系列“负面清单”,大都是历史文化传承与保护方面的;

2010年6月8日,广东省文化厅、住建厅、国土资源厅联合发布《关于在“三旧”改造中加强文化遗产保护的通知》(粤文物[2010]268号),要求各地在“三旧”改造工作中加强历史文化保护传承。广州、深圳、佛山、东莞、珠海等市也都颁布了相关政策法规。

2.不同或区别之处:

(1) 初心不同:

三旧改造:节约集约用地,保护耕地;

城市更新:优化城市、完善功能,升品质。

(2)空间范围有区别:

“三旧”改造包括所有的经济上落后、衰败区域,也包括按照政策或规划无法按原用途或方式继续使用的地块,“旧城镇、旧厂房、旧村庄”,不限中心城区或内城;

城市更新限于城市建成区的经济上落后、衰败的区域。

(3)准入门槛不同:

能否进行三旧改造的土地必须是2009年12月31日之前已经建成使用的“旧地”;

城市更新:无此限制。

(4)政策内容不同:

如前所述,三旧改造的政策文件比较系统、全面,构建了标图入库、计划、规划、用地等审批管理以及后期监督管理等严密实施流程,规定了“做什么”和“怎么做”;

而城市更新的政策内容比较简单,主要就是建科[2021]63号文,规定了一系列负面清单与老旧小区改造,城市更新主要规定了“不做什么”。

(5)市场化程度不同:

三旧改造:尊重产权人意愿,是否改造、改造方式、选择合作方等,均尊重产权人的选择;改造资金主要来自社会, 2008年至2020年12月底,累计投入改造资金1.95万亿元,其中社会投资1.70万亿元,约占改造总投资额的87%;

城市更新:政府组织实施,资金主要来自政府,96%。

(6)实施方式不同:

三旧改造:全面改造、混合改造、微改造;

城市更新:不能实施与老旧小区改造(微改造)。

总结:三旧改造是一套内容完整、逻辑严密、措施细密、实操性极强政策体系,以及已经有了十多年实践经验并取得丰硕成果的重大制度安排;城市更新是一项可实施的措施和内容较少、总体上还处于喊口号阶段的行动。