广州铁路运输中级法院行政判决书

（2021）粤71行终2059号

上诉人（原审原告）：李某，男，汉族，1974年5月30日出生，身份证住址：广州市黄埔区文冲西坊西苑**巷**号。

上诉人（原审被告）：广州市规划和自然资源局。住所地：广州市越秀区吉祥路80号。

法定代表人：吴某，局长。

委托代理人：周某，该局工作人员。

委托代理人：何冁煊，广东恒益律师事务所律师。

上诉人（原审第三人）：广州市黄埔区文冲街文冲股份经济联合社。住所地：广州市黄埔区石化路108号。

法定代表人：陆某，董事长。

委托代理人：何怡，北京市康达（广州）律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）：广州市人民政府。住所地：广州市越秀区府前路1号。

法定代表人：温某，市长。

委托代理人：陈某，广州市司法局工作人员。

上诉人李某因与上诉人广州市规划和自然资源局（以下简称市规资局）、上诉人广州市黄埔区文冲街文冲股份经济联合社（以下简称文冲经联社）、被上诉人广州市人民政府（以下简称市政府）不动产注销登记及行政复议一案，不服广州铁路运输法院（2021）粤7101行初667号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。

原审法院审理查明，2001年10月31日，原广州市国土资源和房屋管理局核发穗集地证字第005227号《集体土地房产证》。该证载明：权属人为原告，房地座落黄埔区大沙镇文冲村西坊西苑三巷7号，房屋占有份额为全部，房屋所有权性质为私产，用途为住宅，权属来源为1988年新建，建基面积为65.2864平方米，建筑结构及层数为混合2-1/2层，总建筑面积为170.9728平方米，土地权属性质为集体所有，该用地是由文冲村和大沙镇批准使用，登记字号黄统649。

2011年11月28日，广州市黄埔区人民政府向文冲街道办事处作出埔府函〔2011〕98号《关于申请收回文冲石化路以西集体土地使用权的批复》，同意第三人收回文冲村“城中村”改造红线范围内集体土地使用权。2020年8月25日，第三人作出埔冲通〔2020〕01号《关于收回文冲石化路以西集体土地使用权决定书》，决定收回包括案涉房屋在内的文冲石化路以西城中村改造红线范围内的集体土地使用权。

2020年9月4日至18日，被告市规资局在文冲社区党务居务宣传栏上张贴《关于注销文冲“城中村”改造红线范围（石化路以西）1-2地块宅基地使用权及房屋所有权登记事项的公告》《广州黄埔文冲石化路以西城中村改造项目1-2地块被拆迁房屋清单》等材料。其中，上述公告对第三人申请包括未签订拆迁补偿协议，但地上房屋已自然灭失且未交回原《宅基地证》或《集体土地房产证》等石化路以西城中村改造范围内的全部《宅基地证》或《集体土地房产证》注销登记进行公示。广东省广州市黄埔公证处对上述情况进行了证据保全。上述房屋清单中第52项为案涉房屋。被告市规资局也在其网站上对上述材料进行了公示。被告市规资局陈述其在公示期间未收到异议。2020年9月9日，第三人作出《申请函》，称根据《关于收回文冲石化路以西集体土地使用权决定书》,向广州市黄埔区不动产登记中心申请包括未签订拆迁补偿协议，但地上房屋已自然灭失且未交回原《宅基地证》或《集体土地房产证》的权属人共四户在内的文冲“城中村”改造红线范围（石化路以西）1-2地块内全部《宅基地证》和《集体土地房产证》的注销登记。2020年9月21日，第三人向广州市黄埔区不动产登记中心申请注销案涉《集体土地房产证》，并提交《广州市不动产登记申请表》《具结书》、申请人身份证明、农村集体经济组织发布收回宅基地使用权的决定、《建设用地批准书》《公证书》《见证书》等材料。其中，《广州市不动产登记申请表》中申请登记事由一栏勾选了房屋所有权和宅基地使用权，申请说明一栏手写“穗集地证字第005227号（原房产证遗失）”。上述《具结书》称，包括案涉房屋在内的四栋房屋未签署拆迁补偿协议，但房屋已自然灭失，第三人将严格按照《拆迁补偿协议》的拆迁补偿标准在联社内留存等额的回迁面积、临迁费或弃产费用，由此引发的纠纷及法律责任，由第三人负责协调解决。2020年9月22日，被告市规资局核准注销案涉《集体土地房产证》。

2020年11月19日，原告不服该注销登记行为，向被告市政府申请行政复议。2020年11月26日，被告市规资局收到被告市政府作出的《提出行政复议答复通知书》。2020年12月3日，被告市规资局向被告市政府提交《行政复议答复书》及证据材料。2020年12月30日，被告市政府作出穗府行复〔2020〕1259号《行政复议决定书》，决定维持被告市规资局作出的诉争注销登记行为。原告收到该《行政复议决定书》后仍不服，诉至原审法院。

诉讼中，原告提供2020年9月6日现场照片显示，案涉房屋倒塌。第三人提供《公证书》以及附件《中国工商银行网上银行电子回单》、第三人提供的拆迁补偿款明细表复印件，以证明第三人根据《文冲石化路以西城中村改造居民物业补偿方案》的补偿标准，按照全回迁的补偿方式计算出需向原告支付的补偿费用，并将补偿费用存入广东省广州市南粤公证处资金保管专用银行账户进行独立保管。

原审法院认为，《不动产登记暂行条例》第七条第一款规定：“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。”根据上述规定，被告市规资局负有辖区内不动产登记管理的职责。

《不动产登记暂行条例实施细则》第二十八条第一款规定：“有下列情形之一的，当事人可以申请办理注销登记：（一）不动产灭失的……”第四十六条第一款规定：“申请集体建设用地使用权及建筑物、构筑物所有权变更登记、转移登记、注销登记的，申请人应当根据不同情况，提交下列材料：（一）不动产权属证书；（二）集体建设用地使用权及建筑物、构筑物所有权变更、转移、消灭的材料；（三）其他必要材料。”根据上述规定，在依申请注销宅基地使用权及房屋所有权登记的情形下，申请主体应当为不动产登记簿记载的权利人。本案中，第三人向被告市规资局申请注销案涉《集体土地房产证》，包括注销宅基地使用权和房屋所有权，并提交《广州市不动产登记申请表》《具结书》、申请人身份证明、农村集体经济组织发布收回宅基地使用权的决定、《公证书》《见证书》等材料。根据《广州市不动产登记申请表》等材料可知，申请案涉注销登记的主体是第三人，而非案涉登记的权利人即原告，违反了上述规定，且无法律法规规定第三人可径行向房屋登记部门申请案涉注销登记。被告市规资局在审查第三人提交申请材料时，也未告知原告，原告亦否认看到案涉公告，之后也没有送达原告，且根据《公证书》、图片等材料可知，被告市规资局在案涉房屋倒塌前就以案涉房屋已经自然灭失，进行了注销案涉《集体土地房产证》的公示，在第三人未提交其他的证据证明案涉《集体土地房产证》已遗失的情况下，也未向原告进行核实，但由于案涉房屋在第三人申请案涉注销登记时确已灭失，案涉房屋的房屋所有权由此消灭，案涉房屋所在土地的性质已变更为国有土地，进行了国有土地使用权登记，故对被告市规资局作出注销案涉《集体土地房产证》的行为，予以确认违法。对被告市政府作出的案涉《行政复议决定书》也一并撤销。

关于原告要求被告赔偿原告屋内财产损失50万元人民币及被告对案涉房屋恢复原状的请求。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”据此，原告请求赔偿的前提条件必须是行政行为与损害结果之间具有因果关系。本案中，案涉房屋的倒塌并非是因被告市规资局作出案涉注销登记行为造成的，两者不具有因果关系，故对原告提出的上述请求，原审法院不予支持。

《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款、第二款规定：“有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；（二）不按照批准的用途使用土地的；（三）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。依照前款第（一）项规定收回农民集体所有的土地的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”案涉房屋因第三人收回集体土地使用权，原告根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第二款规定有权要求进行补偿，且第三人也出具《具结书》，称将按照《拆迁补偿协议》的拆迁补偿标准在联社内留存等额的回迁面积、临迁费或弃产费用，原告可另循途径解决。

综上所述，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：一、确认被告广州市规划和自然资源局于2020年9月22日作出的注销穗集地证字第005227号《集体土地房产证》的行为违法；二、撤销被告广州市人民政府于2020年12月30日作出的穗府行复〔2020〕1259号《行政复议决定书》；三、驳回原告李某的其他诉讼请求。

李某上诉称：一、原审判决未查明案涉房屋是否属于自然灭失的事实。市规资局在案涉房屋《注销公告》附件中载明“未注销，已自然灭失”，没有事实和法律依据。案涉房屋不是自然灭失，而是文冲经联社和广州万科企业有限公司在未与李某协商一致签订房屋拆迁补偿安置协议的情况下，委派施工人员对案涉房屋周边进行开挖并掏空房屋地基，人为故意损毁所致。原审法院对此未予查明，认定事实不清。二、案涉集体土地房产证被市规资局违法注销，直接导致李某失去房屋所有权及土地使用权，市规资局应承担行政赔偿责任。文冲经联社向市规资局出具的具结书仅为补偿性质，严重偏低、显失公平。市规资局核准注销案涉集体土地房产证时，未审查和督促文冲经联社是否落实具结情况。即使案涉房屋倒塌不是被诉注销行为所致，但该行为直接导致陆满钊永远失去房屋所有权及土地使用权，案涉房屋倒塌后的建筑材料及屋内物品也被违法清理。市规资局、市政府应全面赔偿受害人的直接经济损失。三、应依法判决市规资局限期作出补救措施，协调相关各方妥善解决本案赔偿和民生问题。综上，上诉请求：1.维持原审判决第一、二项；2.撤销原审判决第三项；3.撤销市规资局作出的被诉注销登记行为；4.市规资局、市政府赔偿房屋内财产损失50万元并对案涉房屋恢复原状；5.一、二审案件受理费由市规资局、市政府承担。

市规资局上诉称：一、市规资局依法具有对案涉集体土地房产证办理不动产注销登记的职权。二、市规资局注销案涉集体土地房产证认定事实清楚，证据充分，符合法定程序。三、文冲经联社有权申请注销案涉集体土地房产证。被诉注销登记行为仅是对案涉房屋灭失状态予以确认和登记，本身并不直接消灭物权，李某对此不具有诉的利益。基于房地一体原则，文冲经联社已依法收回案涉房屋宅基地使用权，李某失去案涉集体土地使用权，对案涉房屋的所有权亦随房屋灭失归于消灭，文冲经联社有权申请注销村集体及村民的土地权属证明。旧村改造主体出具公证书证明已落实了李某的安置补偿，被诉注销登记行为并不影响李某的合法经济权益。四、市规资局作出被诉注销登记行为已履行告知程序。因案涉房屋已灭失，无法在案涉房屋张贴通知，市规资局在官网以及文冲社区党务宣传栏进行公示，充分保障权属人的知情权和抗辩权，告知程序正当。五、李某主张的财产损失与被诉注销登记行为不具有因果关系，案涉房屋倒塌事实先于核准注销登记行为，市规资局不应承担赔偿责任。综上，上诉请求：1.依法撤销原审判决第一、二项；2.驳回李某的全部诉讼请求；3.一、二审诉讼费由李某负担。

文冲经联社上诉称：一、原审法院关于注销登记的申请主体认定错误。文冲经联社依法收回宅基地使用权后，根据房地一体原则，地上房屋所有权应一并收回。文冲经联社作为注销登记的申请主体，不仅符合《中华人民共和国土地管理法》关于“集体土地使用权收回”的立法精神，也符合《不动产登记暂行条例实施细则》第二十八条关于单方申请注销登记的“当事人”的法律内涵。二、市规资局不承担通知房屋权属人相关注销事宜的法定义务。在申请办理注销登记的当事人为文冲经联社的情形下，市规资局不具有向房屋权属人履行相关通知义务的法定职责。市规资局作出注销登记前，在该局官网以及文冲经联社公告栏均进行了公告，已经充分保障权属人的知情权。案涉房屋自然灭失之后，注销集体土地房产证是法定义务，而不是选择性权利。注销登记是对房屋灭失的自然事实的法律确认，并不会导致权属人合法权利的任何减损。三、因特殊客观原因不能提交集体土地房产证原件，不能因此认定注销登记行为存在程序瑕疵。文冲经联社已经收回案涉集体土地使用权，李某具有交还集体土地房产证的法定义务，经文冲经联社多次通知，李某迟迟不予交还。文冲经联社因特殊客观原因未能向市规资局递交集体土地房产证原件，具有正当性和合法性，不能因此认定被诉注销登记行为存在程序瑕疵。综上，上诉请求：1.撤销原审判决第一、二项；2.改判驳回李某的全部诉讼请求；3.一、二审诉讼费用由李某承担。

被上诉人市政府二审答辩称：市规资局作出的被诉注销登记行为符合相关法律法规的规定，市政府作出被诉行政复议决定予以维持，认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，请求二审法院依法判决撤销原审判决第一、二项。

经审查，原审法院查明的事实有相应证据证实，本院予以确认。

另查明，二审期间，文冲经联社根据《文冲石化路以西城中村改造居民物业补偿方案》，按照全回迁补偿方式为李某留存回迁面积265.045平方米以及拆迁补偿款106125.37元，按弃产补偿方式计算拆迁补偿款为983932.88元，并于2021年9月30日向广东省广州市南沙公证处办理了合计金额为1090058.25元的补偿款提存公证。

本院认为，“城中村”改造是城市更新的重要内容，对于推进节约集约用地、完善城市功能、改善人居环境具有重要意义，具有社会公共利益属性。本案的争议焦点是，上诉人李某的案涉房屋倒塌后，其所在农村集体经济组织、案涉项目改造主体文冲经联社是否有权向不动产登记机关申请注销案涉房屋集体土地房产证，不动产登记机关作出注销登记是否按照规定合理履行了审查职责。对此，需要结合“城中村”改造的公益属性、房屋原权属人的补偿安置权益保障，根据不动产登记的相关法律规定审查被诉注销登记行为的合法性。

《不动产登记暂行条例》第十四条第二款规定：“属于下列情形之一的，可以由当事人单方申请：……（五）不动产灭失或者权利人放弃不动产权利，申请注销登记的；……”《不动产登记暂行条例实施细则》第二十八条规定：“有下列情形之一的，当事人可以申请办理注销登记：（一）不动产灭失的；（二）权利人放弃不动产权利的；（三）不动产被依法没收、征收或者收回的；（四）人民法院、仲裁委员会的生效法律文书导致不动产权利消灭的；（五）法律、行政法规规定的其他情形。”第四十六条第一款规定：“申请集体建设用地使用权及建筑物、构筑物所有权变更登记、转移登记、注销登记的，申请人应当根据不同情况，提交下列材料：（一）不动产权属证书；（二）集体建设用地使用权及建筑物、构筑物所有权变更、转移、消灭的材料；（三）其他必要材料。”案涉宅基地属于“城中村”改造范围内的农村集体土地，广州市黄埔区人民政府已于2011年批复同意文冲经联社收回改造红线内的集体土地使用权，文冲经联社也经居民代表、股东代表大会表决，一致同意收回改造范围内的集体土地使用权，并作出收回决定。文冲经联社在案涉房屋已经倒塌灭失的情形下，为推动“城中村”改造，向不动产登记机关申请注销案涉房屋集体土地房产证，符合前述有关不动产注销登记的法律规定，是适格的申请主体。原审判决认定文冲经联社不具有案涉宅基地房屋注销登记的申请资格，理由不当，本院予以纠正。但是，市规资局作为不动产登记机关，对于当事人单方对他人房屋所有权进行重大处置的申请，应当依法审慎审查。市规资局及文冲经联社均未提交证据证实文冲经联社作出收回决定已通知案涉房屋原权属人李某，市规资局审查时亦未要求文冲经联社进一步提供有关案涉宅基地及房屋权属的证明材料，未对案涉房屋权属人及现状进行调查核实，作出注销登记决定后也未向李某送达，未尽到合理的审慎审查职责，存在程序不当的情形。鉴于案涉房屋在注销登记时确已灭失，土地的性质已变更为国有土地并进行了国有土地使用权登记，原审判决确认市规资局作出的被诉注销登记违法，并撤销市政府作出的被诉行政复议决定，处理结果并无不当，应予以维持。

关于上诉人李某提出的行政赔偿请求问题。原审法院认为案涉房屋的倒塌并非是因市规资局作出被诉注销登记行为造成，并驳回其赔偿请求，具有事实和法律依据，本院对此予以认同。

“城中村”改造关涉社会公共利益，但村民个体的合法补偿安置权益应该在改造中得到确实保障。本案中，文冲经联社在诉讼期间，对李某的补偿权益按照全回迁补偿标准和弃产补偿标准分别办理了提存公证，李某的拆迁补偿权益可获得合理保障。但文冲经联社作为改造主体，在尚未按照补偿方案对李某进行补偿安置之前即申请办理注销登记，确有不当，对此本院予以指正。

综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人李某负担16元，广州市规划和自然资源局负担17元，广州市黄埔区文冲街文冲股份经济联合社负担17元。

本判决为终审判决。

审判长  杨立志

审判员    金霞

审判员  彭铁文

2021年11月29日