《广东省土地管理条例》解读
—自然资源“双高”示范省建设下“三旧”改造市场的机遇与挑战
律房律地 龚军伟
一、《广东省土地管理条例》立法背景
（一）《土地管理法》修订
2019年8月26日，十届全国人大常委会第十一次会议修订了《土地管理法》，2020年1月1日实施。修订主要表现在三个方面：
一是进一步加强耕地保护，建立永久基本农田制度；
二是改革征地制度，将批后实施诸多内容提前至批前完成；
三是放开集体经营性建设用地使用权流转。
（二）《土地管理法实施条例》修订
2021年7月2日，国务院修订《土地管理法实施条例》，2021年9月1日实施，主要内容就是对修订后的《土地管理法》的细化落实。
1986年《土地管理法》颁布实施后，1986年12月19日，为了结合本地实际更好地贯彻落实《土地管理法》，广东省人大制定了地方性法规《广东省土地管理实施办法》，并随着《土地管理法》的修订而修订，1999年修订时，改名为《广东省实施〈土地管理法〉办法》；本次修订改名为《广东省土地管理条例》。
二、《广东省土地管理条例》基本内容
《条例》共9694个字，55个条文，8章。
第一章 附则；
第二章 国土空间规划；
第三章 耕地保护；
第四章 农用地转用和土地征收；
第五章 建设用地供应和利用；
第六章 监督检查；
第七章 法律责任；
第八章 附则。
第二章到第七章，是《广东省土地管理条例》的实体内容，六章内容环环相扣，具有紧密的内在逻辑关系。
三、广东省土地利用现状
（一）总体情况
全省179770多平方公里（26966万亩），其中，耕地2853万亩，占全省总面积的10.6%，人均耕地面积仅0.23亩，不足全国平均水平的1/5；建设用地3038万亩，占全省总面积的11.3%，林地16189万亩，其他用地4886万亩，总体上呈现“七山一水一分田一分建设”的国土利用现状格局。
我省以不到2%的国土面积贡献了全国11%的国民生产总值，以占全省国土面积11%的建设用地支撑着全省96%的经济总量。
（二）耕地分布情况
从地域分布上看，近7成耕地集中在粤西粤北地区，以湛江、清远、茂名、韶关居多，4个市耕地之和接近全省一半（48%），珠三角和粤东地区耕地偏少。
（三）建设用地分布与利用情况
建设用地总体利用效益好，地均产出为5.1亿元/平方公里，不算北京、上海两个直辖市，我们土地利用效益是排全国第一，深圳、广州在全国城市中排前两位，但省内区域差异性很大，珠三角地区地均效益是粤北地区的7倍多，土地效益最高的深圳市是梅州市的29倍多。这意味着广东省建设用地的开发利用强度（效率）非常高。
（四）我省土地利用的特点
可见，在土地利用上，区域不平衡是广东省的极大特点：建设用地主要集中经济发达地区，农用地主要集中在欠发达地区。
需求与供地，区域错配。意味着经济发达地区的建设用地需求与供给是严重失衡的，这要求必须在节约集约用地上下狠功夫、做大文章！
四、《广东省土地管理条例》为旧改提供了强有力的法治保障
五、《广东省土地管理条例》关于“三旧”改造的内容
（一）各项建设应当优先使用存量低效建设用地
《广东省土地管理条例》第五章第四十四条第一款：“县级以上人民政府应当引导各项建设优先开发利用空闲、废弃、闲置和低效利用的土地，稳妥有序推进旧城镇、旧厂房、旧村庄改造。”
存量优先，指名了土地利用的方向。这既是保护耕地的需要，也是提高存量建设用地利用效率的需要。
（二）在改造中实现高水平保护
《广东省土地管理条例》第五章第四十四条第二款：“旧城镇、旧厂房、旧村庄改造应当坚持生态优先、绿色发展，提高节约集约用地水平，依法保护历史文化名城、名镇、名村（传统村落）、街区和不可移动文物、历史建筑、历史地段、非物质文化遗产、红色资源、自然景观、古树名木等，保障权利人合法权益。”
此款统筹兼顾“生态优先、绿色发展”与“节约集约用地”，将保护与利用有机结合起来，完美统一起来，这对于实现高水平保护与高效率用地，意义重大。竭泽而渔式的利用，最终将无可利用，就此而言，保护是为了促进高效率利用；等、靠、要的静态保护，是无源之水、无本之本，就此而言，利用是为了推动高水平保护。
本款还详细列举应当保护的对象，非常具有操作性。
（三）《广东省土地管理条例》中的旧村改造
《广东省土地管理条例》第五章第四十一条：“县级以上人民政府应当优先引导和推动城中村、城边村、村镇工业集聚区等可连片开发的存量集体经营性建设用地入市，推动集体所有制经济和乡村产业发展。”
本条为旧村改造指明了一个与现实旧村改造不同的路径，基于存量集体经营性建设用地入市的旧村改造。
目前的旧村改造的底层逻辑是房地产开发，通过大规模房地产开发筹集大规模资金，从而带动旧村的大规模推倒重建，满足村民的高额补偿要求以及开发商的高利润要求。这种以地产开发为底层逻辑的旧村改造模式，在技术上需要将集体建设用地大规模转为国有（方能建设商品住房）。这种模式需要以房地产市场繁荣发展以及房价不断上涨为前提。显然，在当下，这个前提已经极度弱化。
《广东省土地管理条例》第五章第四十一条可能创新另一种改造模式，集体土地仍然保留集体性质，通过集体土地入市的方式来筹集资金启动旧村改造。这一方面可以推动实现国有土地与集体土地同地同权同价，另一方面也可以最大限度维护集体经济组织的利益，保留村集体经济组织对建设用地使用权的回复权，避免土地转国有后永远流转出集体经济组织，另一方面也有利于遏制不合理的大拆大建，推动保护与改造的有机统一。
（四）《广东省土地管理条例》关于旧改作了指引性规定
第五章第四十一条最后一句话规定：“旧城镇、旧厂房、旧村庄改造具体管理办法由省人民政府制定。”
广东省人民政府早在前年就颁布了《广东省旧城镇旧厂房旧村庄改造管理办法》，并于去年3月1日正式生效实施。
该《办法》37条7个章节，比较详细地规定了三旧改造规划、土地管理等内容。
因此，学习理解《广东省土地管理条例》中关于旧改的内容，一定要和《广东省旧城镇旧厂房旧村庄改造管理办法》联系起来。
