z公司与文昌市人民政府其他行政行为二审行政判决书

（2019）琼行终170号

上诉人（原审原告）z公司，住所地海南省海口市龙华区滨海新村588号海景湾大厦10层05室。

法定代表人刘忠，总经理。

委托代理人任书礼，z公司副总经理。

委托代理人任洪孜，海南德赛利律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）文昌市人民政府，住所地海南省文昌市清澜开发区惠民路。

法定代表人王晓桥，市长。

委托代理人陈廷云，文昌市法制司法信访局副主任科员。

委托代理人严世荣，海南凯志律师事务所律师。

上诉人z公司（以下简称z公司）因其诉被上诉人文昌市人民政府（以下简称文昌市政府）土地行政管理一案，不服海南省第一中级人民法院（2018）琼96行初108号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。

2018年1月15日,文昌市政府作出[文府（2018）42号]《无偿收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定无偿收回z公司位于文昌市文城镇清澜福城经济社南侧地段、面积5333.29平方米（折合8亩）的国有土地（即涉案土地）使用权。z公司不服，于2018年5月2日向原审法院提起本案行政诉讼，请求撤销42号收地决定。

原审查明：2011年3月8日，z公司与案外人何某签订《土地使用权转让合同》，取得位于文昌市文城镇清澜福城经济社南侧地段、面积为5333.29平方米的国有土地使用权。2011年5月18日，文昌市政府给z公司颁发了文国用（2011）第W0300699号《国有土地使用证》（以下简称W0300699号国土证），载明土地面积为5333.29平方米、土地用途为工业用地。z公司取得上述土地使用权后，未向政府相关部门报规报建，亦未开发建设。

2017年，文昌市国土资源局（以下简称文昌市国土局）对涉案土地开发情况进行调查，发现涉案土地为空地，z公司并未开发建设。2017年6月23日，文昌市国土局向z公司发出《闲置土地调查通知书》，认为涉案土地已构成闲置。z公司得知政府认定涉案土地为闲置土地后，于2017年7月26日向文昌市国土局、文昌市住房和城乡规划建设局（以下简称文昌市住规局）申请办理涉案土地变性手续和用地指标。文昌市住规局于2017年8月21日、2017年8月23日对z公司作出[文规建函（2017）718号]、[文规建函（2017）735号]复函，告知涉案土地的规划情况、用地指标及土地变性情况。

2017年9月7日，文昌市国土局作出68号《闲置土地认定书》，认为z公司自2011年取得涉案土地后未开发建设，涉案土地为闲置地，造成涉案土地闲置的原因非政府原因和不可抗力。2017年9月19日，z公司申请听证。2017年10月20日，文昌市国土局举行听证，z公司参加了听证并进行申辩。2017年12月12日，文昌市国土局对涉案土地作出无偿收回的处置方案，并报经文昌市存量国有建设用地清理处置工作领导小组审批。2018年1月2日，文昌市存量国有建设用地清理处置工作领导小组经会议讨论，同意文昌市国土局对涉案土地作出无偿收回的处置方案。

2018年1月15日，文昌市政府作出42号收地决定，认为z公司取得涉案的5333.29平方米国有土地后未开发建设，造成土地闲置，且闲置时间已经超过两年，根据《闲置土地处置办法》第十四条第（二）项和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十九条第（一）项的规定，决定无偿收回z公司上述国有土地使用权。并告知z公司应自本决定书送达之日起30日内，到文昌市国土局办理国有建设用地使用权注销登记手续，交回《国有土地使用权证》。逾期不履行相关义务的，文昌市国土局将直接公告注销国有建设用地使用权登记和《国有土地使用证》。对本决定不服的，可自本决定书送达之日起60日内向海南省人民政府依法申请行政复议，或6个月内依法向海南省第一中级人民法院提起行政诉讼。行政复议或诉讼期间，除法定情形外，不停止本决定的执行。该决定书于2018年2月7日送达给z公司。

2018年7月13日，z公司向文昌市规划委员会发出《调查函》，要求文昌市规划委员会调查涉案土地所在片区的规划、土地变性情况。文昌市规划委员会于2018年7月25日复函称：根据海南省政府2005年批准实施的《海南省文昌市城市总体规划（2004-2020年）》，涉案土地4401平方米规划为工业用地、932平方米规划为道路用地；根据海南省政府2013年批准实施的《海南省文昌市城市总体规划（2011-2030年）》，涉案土地359平方米规划为防护绿地、2724平方米规划为二类居住用地、2250平方米规划为道路用地；根据2015年批准实施的《文昌市航天大道片区控制性详细规划及城市设计》，涉案土地689平方米规划为防护绿地、3767平方米规划为二类居住用地、877平方米规划为道路用地。《文昌市航天大道片区控制性详细规划及城市设计》于2013年启动编制，2014年1-2月公示，2015年12月批准实施。

经原审法院现场查看，涉案土地现为空地，地上无建筑物或附属物。

原审认为，本案争议焦点问题在于：1.涉案土地是否构成闲置；2.涉案土地闲置系政府原因造成还是z公司原因造成；3.涉案土地是否构成无偿收回条件。

一、涉案土地是否构成闲置。根据《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。”《海南省闲置土地认定和处置规定》第六条：“本规定第二条所称动工开发日期，按照国有建设用地使用权有偿使用合同约定或者划拨决定书规定认定；没有约定、规定或者约定、规定不明确的，以实际交付土地之日起1年为动工开发日期；实际交付土地日期不明确的，以核发土地使用权证之日起1年为动工开发日期。”本案中，z公司的涉案土地系2011年3月8日与案外人何某转让而取得，z公司并未与文昌市政府签订土地出让合同，也未约定动工开发日期。文昌市政府于2011年5月18日给z公司颁发了W0300699号国土证。按上述法律法规的规定，z公司应在2012年5月19日之前动工开发，但z公司自取得涉案土地使用权证之日起，至文昌市政府2018年1月15日作出42号收地决定之日止，并未动工开发，已构成土地闲置的事实。

二、造成涉案土地闲置的原因。

（一）z公司称涉案土地不具备动工开发所必需的基本条件，没有达到“五通一平”的条件，无法进行开发建设的前期工作的问题。根据本案查明事实，文昌市政府部门并未与z公司签订涉案土地出让协议，也未约定涉案土地的基础设施配套建设要由政府部门来完成。因此，z公司认为造成出让土地闲置的原因在于文昌市政府未对出让土地进行四通一平、出让土地未具备开发条件致使其无法进行开发建设，缺乏事实及法律依据。

（二）z公司称文昌市政府未能向其提供容积率、控制性详细规划、界址图、红线图等明确的用地指标和规划条件，导致其没有依据和能力向政府职能部门申请办理建设工程所需的许可证件的问题。依照《闲置土地处置办法》规定，动工开发需具备两个条件，一是取得规划许可，二是取得施工许可。z公司如有开发建设涉案土地的诚意，应当在开发建设前完成报建等一系列前期准备工作。而报建是用地单位依申请进行的，不是被动等待政府部门通知才去报建，只有用地单位向政府部门申请报规报建、申请用地指标，政府部门才能向其提供容积率、控制性详细规划等用地指标。用地单位是否报建，体现出用地单位是否有开发建设的诚意。本案中，z公司没有证据能证明其取得涉案土地使用权后向政府部门申请报规报建以及申请用地指标，z公司把自己未申请报规报建的责任归咎于政府未向其提供容积率、控制性详细规划等用地指标，不合常理，也没有法律依据。

（三）z公司称2011年至2015年3月期间文昌市政府及相关职能部门对涉案土地片区进行前期论证、编制修编、重新规划、改变土地用途，因此文昌市政府有关部门无法向其提供明确的用地和规划条件的问题。据本案查明事实，z公司于2011年5月18日取得涉案土地使用权证，土地用途注明为工业用地。可见，z公司取得涉案土地使用权时，已经明确了规划和建设条件，z公司应主动向政府部门申请报建和用地指标，若因政府调整规划不予批准报建，则责任不在z公司，但z公司一直未向文昌市政府有关部门报建。直到2013年、2015年文昌市政府将涉案土地从工业用地变更为防护绿地、二类居住用地和道路用地，乃至2017年6月23日文昌市政府向z公司发出闲置土地调查之日止，z公司依然没有向文昌市政府部门申请报建、提出办理土地变性手续，亦未要求文昌市政府部门出具规划指标，而是到2017年7月26日才向文昌市国土局、文昌市住房和城乡规划建设局申请办理涉案土地变性手续和用地指标，早已超过土地闲置2年时间。

（四）z公司称并不知道文昌市政府将涉案土地变更为居住地，政府部门应通知其土地变性事宜和办理土地变性手续，并对土地进行定价和应当补缴的土地使用权出让金具体数额。2013年的《海南省文昌市城市总体规划（2011-2030年）》文昌市政府已经向全社会公开，现行法律法规并未规定政府必须逐一向用地单位发出通知。正因为z公司怠于开发建设，不主动向政府部门报建，故而对政府将其土地从工业用地变更为居住地以及应当补缴的土地使用权出让金具体数额的情况并不知道，亦无从谈起办理涉案土地变性手续。

（五）z公司称2016年2月23日海南省人民政府出台[琼府（2016）22号]《关于加强房地产市场调控的通知》，导致项目无法报建和动工开发的问题。z公司自取得涉案土地使用权至海南省政府出台该政策，土地闲置已经过5年时间，且在该时间内并不存在因政府原因阻碍z公司申请办理报建手续以及动工开发的情形。依照《海南省人民政府办公厅关于明确存量国有建设用地清理处置工作有关问题的通知》规定，因实施“两个暂停”政策，不予审批规划报建导致土地闲置的，由住建部门出具意见。但实施“两个暂停”政策前已经构成土地闲置的，不得认定为政府原因。因此，z公司以该理由主张涉案土地闲置属于政府原因，不予支持。

（六）z公司称文昌市政府作出42号收地决定系行政处罚，但未经集体讨论，程序违法的问题。因文昌市政府在作出42号收地决定之前，文昌市国土局向z公司送达《闲置土地调查通知书》《闲置土地认定书》,进行听证、听取z公司申辩，并于2017年12月12日对涉案土地作出无偿收回的处置方案，尔后报经文昌市存量国有建设用地清理处置工作领导小组审批，2018年1月2日文昌市存量国有建设用地清理处置工作领导小组经会议讨论，同意文昌市国土局对涉案土地作出无偿收回的处置方案。2018年1月15日文昌市政府作出42号收地决定。可见，文昌市政府作出该无偿收地决定程序合法，z公司称文昌市政府未经集体讨论就作出处罚决定与事实不符。

三、涉案土地是否构成无偿收回条件。依照《闲置土地处置办法》第八条规定：“有下列情形之一，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，经审核属实的，依照本办法第十二条和第十三条规定处置：（一）因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的；（二）因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；（三）因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的；（四）因处置土地上相关群众信访事项等无法动工开发的；（五）因军事管制、文物保护等无法动工开发的；（六）政府、政府有关部门的其他行为。因自然灾害等不可抗力导致土地闲置的，依照前款规定办理。”另据《海南省闲置土地认定和处置规定》第十三条规定：“有下列情形之一的，可以认定为政府或者政府有关部门原因（以下统称政府原因）造成土地闲置：（一）因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的；（二）因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同约定或者划拨决定书规定的用途、规划和建设条件开发的；（三）因国家和地方出台相关政策，需要对约定或者规定的规划和建设条件进行修改或者政策内容影响土地开发，导致无法动工开发的；（四）因行政机关未依法实施涉及土地开发建设相关行政许可，导致无法动工开发的；（五）因行政行为引起处置土地上相关群众信访事项等，导致无法动工开发的；（六）因军事管制、文物保护、市政建设等原因导致无法动工开发的；（七）国家和省人民政府规定的其他情形。”本案中，涉案土地并不存在上述情况，也不存在因政府原因阻碍z公司申请办理报建手续以及动工开发的情形，涉案土地已构成无偿收回的条件。

综上，涉案土地闲置的原因在于z公司，文昌市政府作出42号收地决定认定事实清楚、程序合法、适用法律、法规正确。z公司的诉讼请求无事实根据和法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回z公司的诉讼请求；案件受理费50元，由z公司负担。

z公司上诉称：原审认定事实错误，适用法律错误，判决驳回z公司诉讼请求不当，依法应予纠正。一、造成涉案土地闲置的原因在于政府。（一）涉案土地无界址坐标，地块位置不明；无用地规划指标；文昌市政府长期进行土地变性和规划调整，不提供用地规划指标。z公司多次向文昌市政府相关部门咨询、索求涉案土地用地规划指标，但得到的答复是“地块太小，小于10亩不能开发”、“马上要启动规划调整，等具体规划指标出来了再来报建”。（二）文昌市政府在z公司不知情的情况下长期修改规划、改变土地用途，从来没有征求过z公司意见和通知z公司。在新规划实施后，亦未告知z公司并组织z公司办理相关规划调整、土地变性后的手续。（三）z公司取得涉案土地使用权后，涉案土地无水、无电、无路，也没有进行土地平整，且有当地村民占用阻止清场。（四）文昌市政府不及时履职，直到2017年才向z公司发出《闲置土地调查通知书》，致使z公司未能及时说明原因，使造成涉案土地可能闲置的问题未能得到及时妥善解决和消除。（五）2016年2月23日，海南省政府发布《海南省人民政府关于加强房地产市场调控的通知》，涉案土地已无法按居住用地开发建设。二、因造成涉案土地闲置的原因在于政府，而不在于z公司，故文昌市政府应按照《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十条、第二十三条等规定，与z公司协商按调整后的土地用途、规划条件重新办理相关用地手续，延长动工开发期限，依法保障z公司的合法权益。综上，请求撤销原判，改判撤销42号收地决定。

被上诉人文昌市政府答辩称：原审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，应予维持。涉案土地闲置已经超过两年，闲置原因在于z公司，而不是文昌市政府或不可抗力。z公司取得涉案土地使用权证后，至今未申请报建手续，且在《文昌市航天大道片区控制性详细规划及城市设计》实施后未及时申请变更土地用途。文昌市政府作出42号收地决定，无偿收回涉案土地是合法的。综上，请求驳回上诉，维持原判。

原审法院已将各方当事人在一审提交的证据随卷移送本院。二审中，z公司补充提交《文昌市城乡总体规划（2011-2030）》方案批前公示及《海南省人民政府关于文昌市城乡总体规划（2011-2030）的批复》，拟证明：1.文昌市规划局于2013年1月26日在文昌市政府网站发布《文昌市城乡总体规划（2011-2030）》方案批前公示，该方案于2013年4月16日获海南省政府批复同意，涉案土地规划由工业用地修改为居住用地；2.修改总体规划是一项难度大、耗时长的工程，文昌市政府在向z公司发证时就开始修改总体规划；3.自文昌市政府修改总体规划，涉案土地就已经不可能再按照原工业用地的用途开发建设。

本院经审查认为，z公司二审补充提交的上述证据超过举证期限，不属于一审开庭前不能取得的证据，且不能证明z公司的相关主张，不影响本案的处理结果，故本院不作为新证据采纳。

另，根据审理需要，为查明涉案土地出让相关情况，在双方当事人一审提交证据的基础上，二审中，本院要求文昌市政府补充提交涉案土地出让的相关证据材料，文昌市政府补充提交了文土管字[2000]1号《文昌市土地管理局关于征用并出让土地兴建华侨工业城的通知》及1994年6月21日原文昌县土地管理局与案外人文昌县清澜开发总公司（以下简称清澜公司）签订的《国有土地使用权出让合同》。z公司对文昌市政府补充提交的上述材料的真实性、合法性、关联性没有异议。因该两份材料系本院要求文昌市政府补充提交，且z公司对其真实性、合法性、关联性没有异议，故文昌市政府补充提交的文土管字[2000]1号《文昌市土地管理局关于征用并出让土地兴建华侨工业城的通知》及1994年6月21日原文昌县土地管理局与案外人清澜公司签订的《国有土地使用权出让合同》，本院作为二审新证据采纳。

本院二审查明：一、1994年6月，原文昌县土地管理局与案外人清澜公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定原文昌县土地管理局将位于清澜开发区工业区面积84900平方米（折合127.35亩）的国有土地以每平方米68.7元出让给清澜公司，出让金总额人民币58.3263万元，用于兴建华侨工业城项目，出让年限50年，并附《土地使用条件》。2000年，清澜公司取得上述127.35亩出让土地（含涉案土地）的《国有土地使用证》，证号文国用（2000）字第W0300228号。

2000年6月，案外人何某与清澜公司签订《土地使用权转让合同书》，约定清澜公司将涉案土地以每平方米37.5元转让给何某，转让总价人民币20万元；何明富必须执行清澜公司同土地管理部门签订出让合同时规定的用途使用土地，并履行原合同的权利与义务；办理土地使用证由清澜公司负责。同月，文昌市政府就涉案土地向何某颁发了W0300699号国土证，该证载明：土地使用者何某，土地位于清澜福城经济社南侧地段，用途工业，使用权类型出让，终止日期2044年8月18日，使用权面积5333.29平方米，并附界址点坐标。文昌市政府或其国土部门未与何某签订涉案土地的国有土地使用权出让合同。

2010年11月，z公司与何某签订《土地使用权转让合同书》，约定何某将涉案土地以每平方米318.75元转让给z公司，转让总价共人民币170万元；z公司必须执行何某同土地管理部门签订出让合同时规定的用途使用土地，并履行原合同的权利与义务；办理土地使用证由何某负责。后，z公司与何某因上述土地使用权转让合同履行发生纠纷，z公司将何某起诉至文昌市人民法院（以下简称文昌法院），请求确认双方2010年11月签订的《土地使用权转让合同》合法、有效，何某在案件审结之日起一个月内将涉案土地使用权过户到z公司名下。经文昌法院主持调解，z公司与何某达成以下调解协议：何某依约继续履行合同，自2011年2月15日起7日内向国土部门申请办理土地过户手续和提交办理过户手续所需全部资料，将涉案土地使用权过户到z公司名下，负责为z公司办理土地使用权证书；案件受理费10050元，由z公司负担。2011年2月15日，文昌法院作出（2011）文民初字第276号民事调解书，对z公司与何某达成的上述调解协议予以确认。后，（2011）文民初字第276号民事调解书进入执行程序。2011年3月，文昌法院向文昌市国土局发出（2011）文执字第125号协助执行通知书，要求文昌市国土局将何某名下的涉案土地使用权过户至z公司名下，并附（2011）文民初字第276号民事调解书。2011年5月18日，文昌市国土局根据（2011）文民初字第276号民事调解书及（2011）文执字第125号协助执行通知书填发了W0300699号国土证，该证载明：土地使用权人z公司，土地位于文城清澜福城经济社南侧地段，地类（用途）工业，使用权类型出让，终止日期2044年8月18日，使用权面积5333.29平方米。z公司于同日领取了该证。文昌市政府及文昌市国土局未与z公司签订涉案土地的国有土地使用权出让合同。

二、本案中，没有证据证明文昌市政府相关职能部门曾告知z公司因涉案土地面积太小（小于10亩）而不能开发。z公司提交的《关于整合统一报建的申请》的落款日期为2012年7月16日，落款人为案外人文昌万顷实业有限公司（以下简称万顷公司），主要内容为“为遵循市政府统一建设要求，整合规划地块开发需求”，恳请文昌市规划局批准涉案土地片区20亩土地（含涉案土地）整合统一报建。没有证据证明该申请是否送交文昌市规划局。

三、2016年2月23日，海南省人民政府出台琼府[2016]22号《海南省人民政府关于加强房地产市场调控的通知》（以下简称琼府[2016]22号《通知》），要求对商品住宅库存消化期超过全省平均水平的市县，暂停办理新增商品住宅（含酒店式公寓）及产权式酒店用地审批（包括农用地转用及土地征收审批、土地供应审批、已供应的非商品住宅用地改为商品住宅用地审批、商品住宅用地容积率提高审批），暂停新建商品住宅项目规划报建审批。

四、2017年1月，文昌市国土局对涉案土地进行外业调查，发现涉案土地尚未开发建设。2017年7月3日，文昌市国土局向z公司发送《闲置土地调查通知书》（落款时间为2017年6月23日），认定涉案土地存在未动工开发建设情况，涉嫌构成闲置土地，要求z公司提供相关证明材料。

2017年7月26日，z公司向文昌市国土局行文申请涉案土地变性，同日，向文昌市住房和城乡规划建设局（以下简称文昌市住规局）分别行文申请提供涉案土地用地指标和提供涉案土地相关规划文件及说明。

2017年8月4日，文昌市国土局向文昌市住规局作出《文昌市存量国有建设用地清理处置工作领导小组办公室关于尽快确认z公司闲置土地规划有关问题的函》称，为做好闲置土地认定和处置工作，请文昌市住规局尽快对涉案土地的规划道路占用及规划报建情况进行调查核实，明确z公司申请办理规划审批手续和受理的具体时间节点，并根据《海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》第一条第三款有关规定出具书面意见，以便依法认定闲置原因和作为闲置土地处置的依据。

2017年8月14日，文昌市住规局向文昌市国土局复函称，根据2014年（存在笔误，应为2015年）12月22日批准实施的《文昌市航天大道片区控制性详细规划》，涉案土地规划为住宅用地3766.69平方米，市政道路877.8平方米，防护绿地688.8平方米；z公司应办理涉案土地变性手续后方可报建，至今该局未收到z公司报来涉案土地规划报建申请材料。

2017年8月21日，文昌市住规局就涉案土地各项规划指标向z公司复函，内容包括用地位置、用地面积、用地性质、图则编号、住宅用地规划指标、规划其他相关要求，并附涉案土地宗地区位图。2017年8月23日，文昌市住规局就涉案土地规划情况向z公司复函，明确涉案土地用途为工业用地，z公司应按控规要求办理土地变性后，方可按相关政策及规定办理后续规划报建手续，并附《文昌市航天大道片区控制性详细规划》分图则8-04。

2017年9月7日，文昌市国土局向z公司作出68号《闲置土地认定书》，认为原文昌市国土环资局于2011年5月18日向z公司核发了涉案土地国有土地使用权证，由于该宗地没有约定动工开发及竣工日期，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第六条有关规定，该宗地应以核发国有土地使用权证之日起1年为动工开发日期，即该宗地的动工日期为2012年5月18日之前，竣工日期为2014年5月18日之前。涉案土地存在超过动工开发日期满1年未动工开发建设的情况，经文昌市国土局调查，文昌市政府审查，认定该宗地为闲置土地，闲置原因为非政府原因和不可抗力。

五、2018年7月中旬，z公司分别向文昌市规划委员会、文昌市国土局、文昌市住房和城乡建设局发送《查询函》，请求上述单位提供自2011年5月18日以来涉案土地所在文昌市××区控制性详细规划调整工作包含的内容、步骤及起始和完成时间的相关情况及资料和就上述情况作出说明。2018年7月25日，文昌市规划委员会就z公司上述查询事项向z公司复函并附相关文件。

另，二审中，本院于2018年4月10日至涉案土地现场查看，经现场查看，可以确认：1.涉案土地从文昌市政府出让给清澜公司之日起至今未动工开发。z公司取得涉案土地使用权后，仅对涉案土地进行了平整（大部分）、砌筑围墙（部分）、清场（未完成）等工作；2.涉案土地现场并无明显的四至界线标志，z公司及文昌市政府均仅能就其大概位置进行现场指认，而至于其具体位置及四至界线范围，双方均未能现场指认。文昌市政府称，涉案土地有明确的界址点坐标，从国土局调出界址点坐标通过技术手段可以确认其具体四至界线范围；3.在双方当事人指认的涉案土地大概现场位置范围内，可见该范围内土地大部分进行了平整，西边建有部分围墙，北边种有一些树木（z公司称即为附近村民占用所种，z公司虽然付了钱，但村民仍拒绝清场）；西边围墙往西不远处（约十几米远）有一条村道，南边不远处（约几百米）即为文清大道，西边、东边、东北边不远处（几百米或者1-2公里范围内）建成有单位及住宅楼房；4.涉案土地周边相邻土地亦均未动工开发，z公司、文昌市政府均不清楚周边相邻土地的权利人，文昌市政府称需要查询档案方能确认；而关于涉案土地周边相邻土地是否被无偿收回，文昌市政府称本次仅对涉案土地启动闲置收回程序，周边相邻土地没有收回。

本院二审查明的其他事实与原审查明的事实一致。

本院认为，本案的争议焦点是文昌市政府作出42号收地决定认定事实及处理结果是否正确。具体包括：一、文昌市政府认定涉案土地构成闲置，且闲置时间超过两年是否正确；二、文昌市政府认定涉案土地构成闲置的原因为非政府原因和不可抗力是否正确；三、文昌市政府决定无偿收回涉案土地使用权是否正确。

一、关于文昌市政府认定涉案土地构成闲置，且闲置时间超过两年是否正确。根据审理查明的事实，涉案土地从2000年（以颁证时间为准）出让给清澜公司，到同年6月变更权利人为何某，再到2011年5月变更权利人为z公司，至今未动工开发，故文昌市政府认定涉案土地构成闲置，且闲置时间超过两年并无不当。

二、关于文昌市政府认定涉案土地构成闲置的原因为非政府原因和不可抗力是否正确。

（一）根据审理查明的事实，z公司系从案外人何某处受让取得涉案土地，并经人民法院执行程序办理了过户登记。z公司取得涉案土地使用权后，仅对涉案土地进行了平整（大部分）、砌筑围墙（部分）、清场（至今未完成）等工作，这些工作均属于土地权利人对土地所进行的一般性管护工作，而并未依法进行、实施任何其他动工开发前依法应当、必须进行、实施、完成的开发前期准备工作及与之关联的必要性工作，故不能认定z公司作为土地权利人具有动工开发涉案土地的强烈、充分意愿和诚意。

（二）关于z公司主张文昌市政府相关部门曾告知其涉案土地面积太小不能开发，要求其寻找周边土地合并开发。本案中，没有证据证明文昌市政府相关部门曾告知z公司涉案土地面积太小（小于10亩）不能开发，要求其寻找周边土地合并开发。z公司提交的落款人为万顷公司、落款时间为2012年7月16日的《关于整合统一报建的申请》，系以万顷公司单方名义行文，不能代表z公司意思，且没有证据证明该申请是否送交文昌市规划局。此外，万顷公司上述申请的主要内容为“为遵循市政府统一建设要求，整合规划地块开发需求”，恳请文昌市规划局批准涉案土地片区20亩土地（含涉案土地）整合统一报建。从其内容来看，不仅不能证明文昌市政府相关部门曾以小于10亩土地不能开发为由，要求土地使用权人寻找周边土地合并开发，反而证明土地使用权人自身因土地面积太小而意欲整合周边土地合并开发，因而行文请求相关政府部门批准。故z公司主张涉案土地面积太小（小于10亩），政府相关部门告知不能开发，要求寻找周边土地合并开发，其拟整合万顷公司合作开发，但文昌市规划局对万顷公司的整合统一报建申请不予处理、回复，导致涉案土地不能动工开发，本院不予采信、支持。

（三）关于z公司主张涉案土地没有界址坐标、界线不清，没有规划指标、政府未提供规划指标，导致其无法报建，因而不能动工开发。因涉案土地系z公司从案外人何某处受让而来，何某名下的涉案土地使用证明确记载有涉案土地界址坐标，文昌市国土局涉案土地宗地档案中亦可查询到涉案土地界址坐标，通过界址坐标即可确认涉案土地四至界线，故z公司主张涉案土地没有界址坐标、界线不清，导致其无法报建、不能动工开发，本院不予采信、支持。

而关于z公司主张涉案土地没有规划指标、政府未提供规划指标问题。根据审理查明的事实，涉案土地系从原文昌县土地管理局出让给清澜公司的127.35亩土地中分割转让而来，原文昌县土地管理局与清澜公司虽签订有《国有土地使用权出让合同》并附有《土地使用条件》，但因土地分割转让，原文昌县土地管理局与清澜公司签订的《国有土地使用权出让合同》及《土地使用权》中的规划指标（适用于整宗127.35亩土地）显然已不适用于涉案土地（仅8亩）。清澜公司将涉案土地分割转让给何某时，文昌市政府相关职能部门亦未对涉案土地规划指标重新明确并告知当事人，故z公司主张涉案土地没有规划指标（对z公司而言）属实，但并不能据此认定涉案土地未动工开发系政府原因。

理由是，根据我国《土地管理法》《城乡规划法》等法律规定，土地使用权人使用土地必须遵守经依法批准并公布的各类规划，服从规划管理；向土地使用权人提供用地规划条件是相关政府部门的法定职责与义务。故在当事人取得土地使用权时及在开发使用土地过程中，若认为或者发现土地没有规划指标，可以并有权向相关政府部门申请要求提供，相关政府部门应依法向当事人提供规划指标。收到当事人关于提供规划指标的申请，相关政府部门不予提供或者未能提供的，则自当事人提出提供规划指标申请之日起至相关政府部门履行提供职责之日起的期间应计入因政府原因导致土地不能动工开发的期间。

而本案中，z公司主张涉案土地没有规划指标、政府未提供涉案土地规划指标，导致其不能申请规划报建，因而不能动工开发。但从z公司2011年5月取得涉案土地使用权时起至文昌市政府2017年1月对涉案土地启动闲置土地调查程序时止，没有证据证明其曾经依法向文昌市政府相关职能部门申请涉案土地规划指标，故其以涉案土地没有规划指标、政府未提供规划指标为由主张系政府原因导致其不能对涉案土地申请报建，因而不能动工开发，本院不予采信、支持。

（四）关于z公司主张涉案土地存在规划调整、用途变更，导致其不能申请报建，因而不能动工开发。根据审理查明的事实，涉案土地原出让用途为工业用地，2005年后，因文昌市城市总体规划调整，涉案土地932平方米变更规划为道路用地，4401平方米仍为工业工地；2013年后，因文昌市城市总体规划再次调整，涉案土地359平方米变更规划为防护绿地，2724平方米变更规划为二类居住用地，2250平方米变更规划为道路用地；此外，涉案土地位于文昌市××区内，2013年，文昌市政府启动《文昌市航天大道片区控制性详细规划及城市设计》编制工作，并于2015年12月批准实施，涉案土地规划再次变更为住宅用地3766.69平方米，市政道路877.8平方米，防护绿地688.8平方米。即，本案中z公司主张涉案土地存在规划调整、用途变更属实，但并不能据此认定涉案土地未动工开发系政府原因。

理由是，根据我国《城乡规划法》《建筑法》等法律规定，建设项目动工开发前，建设单位应依法取得规划许可和施工许可，这些许可均属于当事人依法提出申请方能取得的许可事项。从相关法律规定及行政实践来看，当事人依法提出上述许可申请后，政府相关部门经审核可能依法许可也可能因各种原因明示或者默示不予许可，甚至可能因政府政策调整、规定变更而不予审批或者暂停审批。因政府政策调整、规定变更而不予审批或者暂停审批，显然属于因政府原因导致的当事人规划报建不能，故自当事人提出相关许可申请之日起至相关政府部门依法作出许可审批之日止的期间应计入因政府原因导致的不能动工开发期间。而至于不予许可，则原因比较多且复杂，既可能有政府方面的原因，如规划调整、土地用途变更等，也可能有当事人自身方面的原因，如申请材料不全、不符合规划要求等。故就不予许可而言，情况复杂得多，不能简单、笼统界定因不能取得相关许可而导致不能动工开发系政府原因还是当事人自身原因，必须具体情况具体分析。

就本案而言，根据审理查明的事实，涉案土地原出让用途为工业用地，2011年5月18日，z公司取得涉案土地使用权时，涉案土地已有932平方米因规划调整于2005年变更为道路用地，但剩余4401平方米仍为工业用地，2013年后才因规划再次调整而全部变更为非工业用地。即，2011年5月z公司取得涉案土地使用权时起至2013年文昌市城市规划再次调整期间，涉案土地因规划调整变更为道路仅有932平方米，仅占其总面积约17%，z公司并非绝对因规划调整而不能申请报建，但在此期间，没有证据证明z公司曾申请报建或者就规划变更导致涉案土地932平方米不能按证载用途（工业用地）开发建设向文昌市政府相关部门提出任何请求或者意见。而即使是2013年后，涉案土地因规划调整全部变更为非工业用地，根据我国《土地管理法》《物权法》等法律规定，z公司作为依法登记的土地使用权人，开发建设涉案土地既是其权利亦是其义务，在涉案土地尚未开发建设的情况下，依法有权申请相关政府部门明确涉案土地到底应如何开发建设，并依据相关政府部门答复安排其后续行为。若相关政府部门对此不予答复或者答复不明，导致涉案土地不能依法申请报建或者申请报建不被许可，则从z公司提出涉案土地到底应如何开发建设申请之日起至相关政府部门就该申请向z公司作出明确答复之日止的期间应计入因政府原因导致的涉案土地不能动工开发期间。

而本案中，因z公司自2011年5月取得涉案土地使用权时起至2017年1月文昌市政府启动涉案土地闲置调查程序期间，没有证据证明其曾经依法向文昌市政府相关职能部门提出报建申请，或者在其发现或者认为涉案土地因规划调整、用途变更而导致不能正常申请报建的情况下，依法向相关政府部门申请明确涉案土地到底应如何开发建设，进而依法、合理安排其后续行为，故z公司简单以涉案土地规划调整、用途变更为由主张系政府原因导致其不能申请报建，因而不能动工开发，本院不予采信、支持。

（五）关于z公司主张其取得涉案土地使用权后，涉案土地无水、无电、无路，且有附近村民占用阻止清场致使其不能动工开发，因而系政府原因造成闲置。经本院现场查看，涉案土地地理位置优越，不远处（约几百米）即为文清大道，周边不远处（几百米或者1-2公里范围内）存在多栋已建成并投入使用的单位及住宅楼房，故z公司主张其取得涉案土地使用权后涉案土地存在通水、通电、通路等问题导致其不能动工开发，本院不予采信、支持。而关于z公司主张涉案土地被附近村民占用、村民阻止清场导致不能动工开发问题。根据相关法律规定，政府出让土地使用权时，应依法处理好出让土地的产权、补偿安置等经济法律关系。但本案中，因涉案土地使用权并非z公司直接从文昌市政府受让而来，且没有证据证明z公司主张的附近村民占用属于文昌市政府当年出让涉案土地时未依法处理好的经济法律关系遗留问题，故z公司主张因附近村民占用、阻止清场导致涉案土地不能开发，因而系政府原因造成涉案土地闲置，本院亦不予采信、支持。

（六）关于z公司主张文昌市政府将涉案土地闲置认定和处置工作拖延近5年之久（2013年至2017年）才向其发出《闲置土地调查通知书》，致使造成涉案土地可能闲置的问题未能及时得到妥善解决或消除，由此亦是政府原因造成涉案土地闲置。因闲置土地调查和处置，属于政府依法依职权决定的事项，且受多种客观因素制约，如能否发现、是否发现、何时发现等。而对于土地当事人来说，在土地已经构成闲置的情况下，政府何时启动闲置土地调查程序，并不影响其最终认定和处置，更不存在政府早启动闲置土地调查程序，造成土地可能闲置的问题就能得到早解决或消除。况且，从时间上来看，就闲置土地调查处置而言，政府越晚启动闲置土地调查程序对于土地当事人来说实际上更有利。因为其只要在政府启动闲置土地调查程序之前对土地依法动工开发并达到一定的动工开发程度、强度，该土地在闲置土地调查时即依法不能被认定为闲置土地，不能被当做闲置土地处置。故本案中，z公司将文昌市政府2017年才启动涉案土地闲置调查这一明显对其动工开发涉案土地更有利的事项亦归责于政府原因造成涉案土地闲置，明显不能成立，故本院不予支持。

（七）关于z公司主张文昌市政府在修改规划过程中没有征求z公司意见和通知z公司，在规划修改后又不积极通知和组织z公司办理规划变更后的土地手续，由此亦是政府原因造成涉案土地闲置。我国《城乡规划法》规定，制定和修改城乡规划，是相关政府部门的法定职责；规划制定、修改过程中，应当征求公众及利害关系人意见。但征求公众及利害关系人意见的方式，法律并无具体规定。z公司主张涉案土地片区规划修改，政府应当直接通知z公司及听取z公司意见，没有法律依据且与客观实际不符，故本院不予支持。

而关于z公司主张规划修改后，政府应积极通知和组织当事人办理规划变更后的土地手续问题。我国《城乡规划法》规定，经依法批准的规划，是当事人进行建设活动和政府进行规划管理的依据；政府应当及时公布经依法批准的规划；任何单位和个人都应当遵守经依法批准并公布的城乡规划，服从规划管理，并有权就涉及其利害关系的建设活动是否符合规划要求向相关政府部门查询。显然，法律没有规定规划调整后，政府应直接通知土地权利人规划调整，并通知土地权利人办理规划调整后的土地手续，而是仅规定政府应当及时公布经依法批准的规划及当事人在建设活动中有权就建设活动是否符合规划要求向相关政府部门查询。即规划调整后，政府依法有及时公布经依法批准的规划及保障当事人查询权的法定职责和义务，但并无职责和义务直接通知当事人规划调整，并主动通知、告知其办理规划调整后的土地手续。故本案中，依法应当是作为涉案土地使用权人的z公司，在开发使用涉案土地及意欲开始使用涉案土地过程中，密切关注并随时查询涉案土地规划情况，而后根据规划情况及时调整、安排自己的后续行为。z公司将自己作为土地使用权人对涉案土地的密切关注义务转变为政府的主动通知、告知义务，没有法律依据且与客观实际不符，故本院不予支持。

（八）关于z公司主张琼府[2016]22号《通知》出台致使涉案土地无法动工开发。首先，根据审理查明的事实，琼府[2016]22号《通知》于2016年2月23日发布，而在此之前，没有证据证明z公司曾依法向政府相关部门申请规划报建或者申请土地变性，故琼府[2016]22号《通知》的出台并不能减免z公司自身对于涉案土地未能动工开发的责任。其次，从琼府[2016]22号《通知》内容来看，琼府[2016]22号《通知》有明确的适用对象、适用前提和适用条件，即适用对象为商品住宅库存消化期超过全省平均水平的市县，适用前提为新增商品住宅及产权式酒店项目，适用条件为用地审批（包括农用地转用及土地征收审批、土地供应审批、已供应的非商品住宅用地改为商品住宅用地审批、商品住宅用地容积率提高审批）和规划报建审批，而涉案土地情形是否适用琼府[2016]22号《通知》并未可知。故z公司主张琼府[2016]22号《通知》出台致使涉案土地无法动工开发，本院不予采信、支持。

综上，本案中，z公司主张造成涉案土地闲置系政府原因，理由不能成立，本院不予支持。文昌市政府认定涉案土地构成闲置的原因为非政府原因和不可抗力并无不当。

三、关于文昌市政府决定无偿收回涉案土地使用权是否正确。因如前所述，文昌市政府认定涉案土地构成闲置，且闲置时间超过两年并无不当，认定涉案土地构成闲置的原因为非政府原因和不可抗力亦无不当，故根据《闲置土地处置办法》第十四条第（二）项规定及《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十九条第（一）项规定，文昌市政府决定无偿收回涉案土地使用权亦无不当。

综上，文昌市政府作出42号收地决定认定事实及处理结果并无不当。原审判决认定基本事实清楚、适用法律正确，判决驳回z公司的诉讼请求亦无不当。z公司的上诉请求和理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人z公司负担。

本判决为终审判决。

审 判 长   刘　利

审 判 员   郑怀全

审 判 员   朱望锋

二○一九年四月二十六日

法官助理   王洪玉

书 记 员   赖丽安