安某1、榆次区张庆乡寇村村民委员会宅基地使用权纠纷

民事审判监督民事裁定书

山西省高级人民法院民 事 裁 定 书

（2021）晋民申1121号

再审申请人（一审被告、二审上诉人）：安某1，住山西省晋中市榆次区。

被申请人（一审原告、二审被上诉人）：榆次区张庆乡寇村村民委员会。

法定代表人:安某2。

再审申请人安某1因与被申请人榆次区张庆乡寇村村民委员会宅基地使用权纠纷一案，不服山西省晋中市中级人民法院（2020）晋07民终2187号民事判决，向本院申请再审。本院依法组成王东担任审判长并主审，赵凯、孙成宇参加合议的合议庭，进行了审查，现已审查终结。

安某1再审请求：

1.依法撤销晋中市中级人民法院（2020）晋07民终2187号民事判决及晋中市榆次区人民法院（2019）晋0702民初1855号民事判决；

2.请求依法改判，判令驳回被申请人一审全部诉讼请求；

3.请求判令一审、二审全部诉讼费用由被申请人承担。

事实与理由：

原判决认定的基本事实缺乏证据证明以及原判决适用法律确有错误。

第一，被申请人借助“改善村民生活”之名，自行组织实施征收拆迁活动。依据当时生效的《中华人民共和国土地管理法》第四十三条和第四十四条的规定可知，任何单位和个人建设应当使用国有土地，农村集体土地应当进行法定征收后才可以用于建设使用。具体而言，张庆乡寇村党支部、村民委员会于2017年7月19日作出的《致寇村全体村民的一封信》和《榆次区张庆乡寇村整村改造拆迁补偿安置实施方案》中，均予以明确说明此次整村改造是与房地产开发商合作，政府直接将土地出让给开发商的合作形式。既然涉案区域地块是用于建设，那么依据上述法律之规定应当先进行法定征收手续，土地性质转为变为国有用地后才可以用来建设。但事实上本案中被申请人仅仅依据一份由区政府批准实施的补偿方案而对涉案地块的房屋进行征收和拆迁。换言之，在涉案地块实施的征收行为明显是被申请人借着“改善村民生活”的旗子，自行实施的征收拆迁，其本质上还是村委会通过征收将土地使用权收回，然后出让给第三方用于建设。另外，虽然本案中没有法定的征地批准文件、法定征收实施主体，但不能因此就认为被申请人实施的不是征收行为。因为村委会制定补偿安置方案、与村民协商签订补偿协议、拆除房屋的行为，都是众多征收行为中的一环，根本目的仍然是为了收回村民的宅基地以用于向第三方出让。因此，虽然本案中不存在土地征收的法定形式，但实质上仍是挂着“改善村民生活”的名义实施的征收拆迁。

第二，本案是建立在征收之上的收回再审申请人的宅基地使用权的行为，其必然不能适用《中华人民共和国土地管理法》第六十六条的规定。首先，该条明确只有为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的，报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权。但由于公益事业和公共设施本身是不确定的概念，没有立法明确，具体到实践中，公共设施可类比为水利、交通等基础设施，而公益事业则可类比为科学、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护等事业。同时，由于涉及到农村村民的利益，应由三分之二以上村民表决通过。但上述业己说到涉案地块是用于商业开发和建设。因此本案并不是适用《土地管理法》第六十六条的规定的情形。其次，退一步讲即便被申请人收回再审申请人的宅基地是用于建设公共设施，集体土地使用权的收回也应当依照法律之规定。《中华人民共和国土地管理法》第六十一条规定，乡（镇）村公共设施、公益事业建设，需要使用土地的，经（乡）镇人民政府审核，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准。其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。另外，依据党中央的指示，农村所有村级重大事项都必须在村党组织领导下，按照“四议两公开“的程序决策实施。本案中，《榆次区张庆乡寇村整村改造拆迁补偿安置实施方案》是被申请人收回宅基地使用权的依据，但该方案并未经“四议两公开”的民主议事程序审议通过，收回集体土地使用权也未向县级以上地方人民政府主管部门提出申请，最终也未经县级以上人民政府批准。综上所述，既然本案收回再审申请人宅基地使用权既不是用于公益事业的建设，亦不满足法定程序，那么再审申请人宅基地的收回当然不能适用《土地管理法》第六十六条之规定，本案明显是适用法律错误。

第三，征收之下的集体土地使用权收回不能规避集体土地征收手续。具体而言，依据当时生效的《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条、第四十五条、第四十六条、第四十七条的规定可知，征收农村集体土地，应当经省级人民政府或是国务院批准，土地批准征收后由县级以上人民政府予以公告并组织实施。同时《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条明确，征地补偿安置方案由县级以上人民政府土地行政主管部门制定并经县级人民政府批准后实施。换言之，农村集体土地征收是一个繁杂且漫长的过程，中间包括多个法律行为，只有一一完成才意味着完成土地征收，集体土地使用权才会因此转移。而本案中不存在批准进行土地征收的征地批准文件，不存在征收土地公告，不存在合法的征地补偿安置方案。那么，既然没有合法的征地手续，就不存在收回集体土地使用权的合法前提。另外，被申请人以其自行制定的补偿安置方案作为收回再审申请人宅基地使用权的前提，明显是为了规避法定征地手续。更何况被申请人作为基层群众自治组织，是没有权力制定补偿安置方案来对再审申请人所在区域的土地进行征收，对涉案区域内容的房屋进行拆迁补偿。本案发生的前提是因为再审申请人与被申请人达不成补偿安置协议，被申请人因此向一审法院提起诉讼，试图借助司法的手段达到其不法目的。

本院认为，综合本案一审、二审及再审申请人的主张，本案的争议焦点为原判决认定的基本事实是否缺乏证据证明以及原判决适用法律是否确有错误。分析如下：《中华人民共和国土地管理法》(2019修正)第六十六条第一款规定，有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；（二）不按照批准的用途使用土地的；（三）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。本案中被申请人收回再审申请人宅基地使用权目的在于进行旧村改造，改善居住环境，提升村民生活水平。旧村改造虽非针对特定公共设施与专项公益事业进行建设，但集体经济组织大多数成员住宅及配套设施的改造更加关涉村民集体福祉，较公共设施与公益事业的建设而言，公共利益属性更强，故本案中旧村改造行为应属上述规定本旨涵摄范围。此外，被申请人通过召开村民代表会议的方式制定通过了补偿安置方案并已获上级政府批准，程序合法。综上，本案中被申请人收回再审申请人宅基地使用权的行为符合集体组织成员利益及法律规定，原审法院对其诉求予以支持并无不当。

综上，安某的再审申请不符合《中华人民共和国民事诉讼法》第二百条规定的情形。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国民事诉讼法＞的解释》第三百九十五条第二款的规定，裁定如下：

驳回安某1的再审申请。

审 判 长　　王　东

审 判 员　　赵　凯

审 判 员　　孙成宇

二〇二一年六月二十八日

法官助理　　张华峰

书 记 员　　赵星河