茂名市电白区高地街高地社区那东福经济合作社与茂名市自然资源局、潘寿明其他行政管理一案行政二审判决书

广东省茂名市中级人民法院行政判决书

(2019)粤09行终175号

　　上诉人（原审原告）茂名市电白区高地街高地社区那东福经济合作社。

　　负责人潘水泉，社长。

　　委托代理人周怀志、李玉婷，均是广东诚挚律师事务所律师。

　　被上诉人（原审被告）茂名市自然资源局。

　　法定代表人梁荣杰，局长。

　　委托代理人邓权锋，茂名市电白区自然资源局干部。

　　委托代理人阮传欣，广东海日律师事务所律师。

　　原审第三人潘寿明。

　　上诉人茂名市电白区高地街高地社区那东福经济合作社（以下简称那东福社）因诉被上诉人茂名市自然资源局（以下简称茂名自然局）土地行政许可一案，不服广东省茂名市茂南区人民法院（2019）粤0902行初86号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。

　　原审法院认为，本案的焦点是：1、原告起诉是否已过法定起诉期限。2、被告被诉行政行为是否合法。对于原告起诉是否已过法定起诉期限问题。虽然本案被诉行政行为作出的时间为2001年8月6日，但本案没有证据证实原告该时已知道或应当知道该登记行政行为，因此对被告及第三人主张原告起诉已过起诉期限的意见不予采纳，本案起诉未过法定期限。对于被告被诉行政行为是否合法问题。第三人在申请建房用地时提交了相关申请材料，其申请建房用地许可，已经其所在村群众代表以及居委会审批同意，符合建房用地许可的审批条件。被告受理并经地籍调查、审核后，核发水发土字20xx号《建设用地批准书》认定事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，符合法定程序。综上所述，原告诉请缺乏事实和法律依据，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定,判决驳回那东福社的诉讼请求。

　　上诉人那东福社不服原审判决，向本院上诉称：一、原审法院适用法律错误，应当撤销原审判决，支持上诉人的诉讼请求。1、被上诉人作出的《建设用地批准书》住宅用地面积为94平方米，严重超出法律规定的面积范围，违反《土地管理法》第35、36条，《广东省实施办法》第35条、36条及《广东省农村宅基地管理办法》和《茂名市农村村民建房用地管理暂行办法》的相关规定，应当予以撤销。潘寿明原已有宅基地20平方米，而其父亲潘成前申请建房时潘寿明仍是其家庭成员，但潘寿明又另外申请一处宅基地，因此潘寿明已有多处宅基地，被上诉人未能严格按照“一户一宅"的规定作出行政行为；另外在潘寿明未婚未有建房资格、申请批准的土地严重超出法律规定的80平方米的情况下，被上诉人仍然为第三人作出建设用地批准书，明显违反法律规定，应当予以撤销。二、潘寿明申请建设用地违反程序性规定，被上诉人未能严格审查潘寿明的建设用地申请手续，迳自作出该行政行为违反程序规定。1、被上诉人未能提供任何证据证明其批准潘寿明获得建设用地批准书已经得到上诉人村集体全体成员或村民会议讨论同意，并且未按规定进行公示，被上诉人未能严格审查潘寿明的建设用地申请手续，迳自作出该行政行为违反《广东省实施办法》第35条规定。2、被上诉人作出建设用地批准书所依据的第三人提交的《农(居)民申请建房用地呈批表》，该呈批表自然村群众意见仅9人签字，该9人未能代替集体作出决定。根据上诉人的统计，2001年原审第三人申请建房时上诉人村民户数高达30户，但原审第三人提供的呈批表签名同意人数仅9户，其中有几户人同意签名是因为原审第三人谎称需要建猪栏，并且该9户签名人数未能达到全体村民户数三分之二以上的同意，被上诉人亦未能提供任何证据证明该9户人数是作为代表进行签字的，因此原审第三人申请建设用地违反程序性规定，被上诉人在潘寿明的建设用地申请手续不齐全的情况下，迳自作出该行政行为具有程序性错误，应当予以撤销。三、原审法院认定被诉行政行为合法有效，依据不足，应属认定事实错误。1、本案涉案土地为菜地即农用地，应按照法律规定办理农用地转用审批手续，被上诉人在农用地转用审批手续未办理情况下擅自核发建设用地批准书给潘寿明是不符合法律规定的。本案涉案土地为菜地即农用地，潘寿明在一审答辩状中亦予以确认。根据《土地管理法》第44条第1款规定、《广东省实施办法》第29条和第35条，涉案土地应在办理农用地转用审批手续后被上诉人才能批准潘寿明办理建设用地申请，因此被上诉人作出的行政行为明显是不合法的，应当予以撤销。2、潘寿明在未分户未取得建房资格的情况下申请建房用地是不合法的。潘寿明在2001年4月1日申请建房用地，根据其提交的《农(居)民申请建房用地呈批表》，潘寿明所在地的居委会在2001年4月4日作出审查意见，而潘寿明在2001年6月13日才分户，可见潘寿明根本未获得建房资格，但被上诉人对此未予严格审查仍然作出被诉行政许可行为是不合法的。综上，上诉人认为，原审法院认定事实不清、适用法律错误，被上诉人作出行政许可的审批程序不合法，且在未查清土地性质的情况下作出被诉行政许可行为，违反法定程序，请求二审法院查明案件事实，撤销原审判决和撤销被上诉人作出的水发土字20xx号《建设用地批准书》，本案全部诉讼费用由被上诉人承担。

　　被上诉人茂名自然局答辩称：一、原审第三人潘寿明符合建房用地的申请条件，原审法院认定事实清楚、适用法律正确。《茂名市农村村民建房用地管理暂行办法》第八条规定：“有下列情况之一的农村村民户，可以申请审批建房用地。(一)住房确有困难的住户；(二)符合法定婚龄结婚，并分户独立生活的农村村民户；(三)拆旧屋重建的农村村民户；(四)法律、法规规定或市、县人民政府依法批准的其他农村村民户。"首先，潘寿明在申请建房时，已向原茂名市国土局水东经济开发试验区分局(以下简称水东国土分局)提交《茂名市农(居)民申请建房用地呈批表》、居民身份证、常住人口登记卡、《茂名市计划生育“一票否决"审批表(一)》等材料，其中《茂名市农(居)民申请建房用地呈批表》上有其本村村民代表、其所在居委会及国土所的同意，证明其符合建房用地的申请条件。其次，虽然潘寿明于2001年4月1日向水东国土分局申请建房用地，于2001年6月13日才分户，但水东国土分局在2001年8月10日审批其建房用地申请时，潘寿明已经分户并补齐相应材料，符合建房用地审批条件。再次，上诉人在本案中并未提供证据证实潘寿明原已有20平方米宅基地，水东国土分局向潘寿明核发涉案《建设用地批准书》并未违反“一户一宅"法律规定。最后，潘寿明在申请涉案建房用地时，已提供《茂名市农(居)民申请建房用地呈批表》，其中其本村九个村民代表已在“自然村群众意见"一栏签名和摁指模确认同意，已证实本村集体作出同意潘寿明使用宅基地建房的意思表示，该意见是所在集体经济组织经召开村民会议或村民代表大会讨论的结果，无需将召开村民会议或村民代表大会讨论的过程记录在《茂名市农(居)民申请建房用地呈批表》内。因此，上诉人主张被上诉人未能提供证据证明批准潘寿明获得涉案建设用地时已得到上诉人村集体全体成员或村民会议讨论同意是不成立的。此外，原审法院亦查明，潘寿明以其旧屋旧残需新建为由，向水东国土分局申请农民建房用地。因此，潘寿明是否已婚并不影响其享有申请建房资格。二、水东国土分局向潘寿明核发涉案《建设用地批准书》事实清楚、证据充分。2001年4月1日，潘寿明以其原屋旧残需新建为由，经那东福村群众代表、茂名市水东经济开发试验区高地居委会以及计生部门同意后，持《茂名市农(居)民申请建房用地呈批表》、居民身份证、常住人口登记卡、《茂名市计划生育“一票否决"审批表(一)》向水东国土分局申请在涉案土地用地建房。水东国土分局经审核后，向潘寿明核发涉案《建设用地批准书》。潘寿明申请建房用地许可，已经其所在村群众代表、高地居委会审批同意，符合建房用地许可的审批条件。此外，被上诉人对潘寿明提供的材料进行书面形式审查，材料真实性、合法性由潘寿明、村群众代表、高地居委会等负责。因此，水东国土分局为潘寿明核发涉案《建设用地批准书》事实清楚、证据充分，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，依法应予维持。三、涉案土地并非农用地。根据上诉人一审提供的证据――涉案土地宗地图显示，涉案土地的四至为：东至规划村路，南至潘锦相屋墙2.5米，西至杨永建屋墙3.5米，北至潘成前屋墙1米。由此可见，涉案土地相邻已建有房屋，并非农用地，无需办理农用地转用审批手续。综上所述，潘寿明符合建房用地的申请条件，水东国土分局向潘寿明核发涉案《建设用地批准书》的事实清楚、证据充分，原审裁定认定的事实清楚、适用法律正确，依法应予维持。上诉人上诉理由不成立，恳请贵院查清事实，依法驳回其上诉。

　　原审第三人潘寿明没有提交书面陈述意见。

　　经审理查明，涉案土地位于茂名市电白区高地街高地社区那东福村，使用面积为94平方米，四至为东至规划村路，南至潘锦相屋墙2.5米，西至杨永建屋墙3.5米，北至潘成前屋墙1米。现仍属空地。2001年4月1日，潘寿明以其原屋旧残需新建为由，向水东国土分局申请建房用地，并提交了《茂名市农（居）民申请建房用地呈批表》、居民身份证、常住人口登记卡、《茂名市计划生育“一票否决"审批表》等申请材料。在上述《茂名市农（居）民申请建房用地呈批表》中，“自然村群众意见栏"含负责人签字处共有9人签名盖指模，高地居民委员会于2001年4月4日在“居委会审查意见栏"签字盖章。在此期间，潘寿明于2001年6月13日从其父潘成前户分户独立。嗣后高地国土所于2001年8月1日在“国土所审查意见栏"签字盖章，水东经济开发试验区于2001年8月3日在“开发区审批意见栏"签字盖章。2001年8月6日，水东国土分局向潘寿明核发了水发土字20xx号《建设用地批准书》。2018年12月，潘寿明及其家人在涉案土地上建设房屋，那东福社社员进行阻止。那东福社认为涉案土地属于其集体所有，水东国土分局向潘寿明颁发上述建设用地批准书，没有事实和法律依据，违反法定程序，侵害了那东福社的合法权益，遂于2019年3月12日向原审法院提起行政诉讼，请求撤销上述建设用地批准书。

　　本院认为，本案的争议焦点是被诉发证行为的事实根据和法律法规依据是否充分。《广东省实施办法》(2000年施行)第三十五条第二款规定：“农村村民建设住宅使用本集体经济组织农民集体所有土地的，由村民提出用地申请，经村民会议或者农村集体经济组织全体成员会议讨论同意，乡（镇）人民政府审核后，报市、县人民政府批准。"第三款规定：“本条规定的用地涉及农用地转为建设用地的，依照《土地管理法》和本办法第二十九条的规定办理农用地转用审批手续。县、乡（镇）人民政府可根据土地利用总体规划、土地利用年度计划和建设用地需要，拟订农用地转用方案、补偿耕地方案，按年度分批次报批。"第三十六条第一款规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，新批准宅基地的面积按如下标准执行：平原地区和城市郊区八十平方米以下；丘陵地区一百二十平方米以下；山区一百五十平方米以下。"依据上述法规的规定，村民使用本村集体土地建房需要经村民会议或者农村集体经济组织全体成员会议讨论同意；农用地转为建设用地的，必须办理农用地转用审批手续；农村村民建房遵循“一户一宅"原则，平原地区、丘陵地区、山区宅基地的用地面积应当根据不同的地区而适用不同的面积标准。本案中，潘寿明在申请颁发被诉建设用地批准书时，提交了《茂名市农（居）民申请建房用地呈批表》等材料，该表上的“自然村群众意见栏"共有9人签名盖指模，其中负责人签字处也有签名和指模，形式上符合经村民会议讨论同意的条件。上诉人诉称，涉案土地是农用地，应当依据上述法规的规定办理农用地转用审批手续。但根据潘寿明的陈述及被诉建设用地批准书所附用地简图可知，涉案土地是村路边的一小块土地，三面均已建有房屋，属于建设用地的范围，故涉案土地不属于上述法规所述的需要报批的农用地。上诉人诉称，潘寿明申请在涉案土地上建房违反“一户一宅"原则。虽然潘寿明在填写《茂名市农（居）民申请建房用地呈批表》的时候还未与其父潘成前户分户，高地国土所、水东经济开发试验区、水东国土分局是在其于2001年6月13日分户后才出具审核意见的，此时其申请建房不违反“一户一宅"原则，且上诉人未能举证证明潘寿明除了涉案土地外还有其他宅基地，故该主张不能成立。关于被诉建设用地批准书批准潘寿明使用的土地面积94平方米是否超过上述法规规定的宅基地面积的问题。从涉案地块所在的位置来看，该地块处于沿海地区，不属于丘陵或山区地区，其用地标准应当按照上述法规关于平原地区和城市郊区的建房面积不能超过八十平方米的规定。但茂名自然局向潘寿明颁发的水发土字20xx号《建设用地批准书》，许可的建房面积是94平方米，超过了上述法规的规定。对于该超面积发证的问题，茂名自然局未能举证证明，故其应当承担举证不能的责任。原审法院未对茂名自然局超面积发证的事实进行审查即判决驳回上诉人的诉讼请求，属于认定事实不清，适用法律错误，对此本院予以纠正。

　　综上所述，水东国土分局向潘寿明核发被诉建设用地批准书的事实和法律法规依据不足，本院予以撤销。原审法院认定事实不清，适用法律错误，裁判结果不当，本院予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：

　　一、撤销广东省茂名市茂南区人民法院（2019）粤0902行初86号行政判决；

　　二、撤销原茂名市国土局水东经济开发试验区分局于2001年8月6日向潘寿明核发的水发土字20xx号《建设用地批准书》。

　　本案一、二审案件受理费各50元，由被上诉人茂名市自然资源局负担。

　　本判决为终审判决。

审判长　　张国平

审判员　　封桢莉

审判员　　黄志平

二〇二〇年三月二日

书记员　　邹君萍

速录员　　车嘉贤