青岛市人民政府办公厅关于加强城市更新规划和用地管理有关工作的意见

（征求意见稿）

各区、市人民政府，青岛西海岸新区管委，市政府各部门，市直各单位：

为进一步促进自然资源节约集约利用和城镇低效用地再开发，提升城市功能，优化产业结构，推动城市更新工作有序开展，根据有关法律法规规定，结合实际，现就加强我市城市更新规划和用地管理有关工作提出如下意见。

一、总体要求

（一）指导思想。进一步贯彻落实习近平生态文明思想，践行新发展理念，深化供给侧结构性改革，提高存量资源配置效率，推进城市高质量发展和自身升级，提升城市品质，通过建立城市更新规划和用地管理机制，落实城市发展总体目标及各项任务要求。

（二）工作目标。城市更新坚持以人民为中心，实现“城市产业空间拓展、城市功能完善、土地集约利用、市民方便宜居”四个目标一个过程完成，充分体现开放、现代、活力、时尚的城市发展理念。

（三）工作原则。城市更新工作以“规划引领、政府统筹、市场运作、配套优先”为原则，应符合我市国民经济和社会发展规划，服从国土空间规划，以城市更新单元为基本单位组织实施。

二、范围和实施主体

（四）城市更新范围。对国土空间总体规划确定的城镇规划区范围内建成区进行拆除重建、保护利用、综合整治或功能改变等各类更新活动，可纳入城市更新范围。主要包括：

1.按照国家、省、市有关文件要求，认定为城镇低效用地的区域；

2.城市基础设施、公共服务设施亟需完善的区域；

3.历史建筑、工业遗产等历史资源集中，亟需盘活利用、激发活力的区域；

4.现有土地用途、使用功能、空间形态或者资源、能源利用明显不符合社会经济发展要求的区域；

5.依法或者经市政府批准应当进行城市更新的其他区域。

（五）明确职责。各区（市）人民政府、功能区管委（以下统称“区（市）政府”）为城市更新工作的组织主体，负责统筹组织协调辖区内城市更新工作；市自然资源和规划、住房和城乡建设、财政、发展和改革、工业和信息化等相关主管部门依法在各自职能范围内为城市更新活动提供服务并实施管理。

三、规划管理

（六）规划编制体系。依据城市发展要求，逐步搭建由专项规划及年度计划组成的城市更新目标传导机制，建立健全城市更新规划编制体系。城市更新规划分为专项规划和单元规划两类，专项规划又分为市、区（市）两级。

（七）城市更新专项规划。城市更新规划根据全市国土空间总体规划制定，并与其相衔接，编制范围、规划期限应与国土空间规划一致。明确全市城市更新重点区域及更新总体目标、发展方向和实施策略，结合市政基础设施支撑能力和公共服务设施供给能力评估，合理提出城市更新实施时序，为全市城市更新政策及规划制定提供前瞻性、全局性以及系统性的指引。城市更新专项规划要与城镇低效用地再开发专项规划相衔接。

全市城市更新近期规划（五年）根据城市国民经济和社会发展规划及国土空间近期建设规划编制，确定城市更新近期目标和更新策略、分区管控、各类设施配建、实施时序等要求。指导各区（市）分别编制城市更新专项规划（可结合分区规划编制），进一步细化明确各区（市）城市更新实施时序，指导城市更新单元的划定，合理引导城市更新单元的更新方向、规划功能以及土地供应，保障城市更新规划有序实施。

（八）城市更新单元规划。城市更新实行更新单元管理制度。城市更新单元规划以国土空间规划、城市更新专项规划、城市更新专项近期规划、控制性详细规划等为依据，对城市更新单元的目标定位、更新模式、土地利用、开发建设指标、公共配套设施、市政工程、城市设计、利益平衡等方面做出细化规定，明确城市更新单元的强制性、引导性内容以及实施的规划要求，协调各方利益，落实更新的目标和责任。城市更新单元规划要严格落实上层面规划强制性要素的管控要求。

城市更新单元应在保证基础设施和公共服务设施相对完整的前提下，充分考虑和尊重所在区域自然、社会、经济关系的延续性，按照相关规划和技术规范要求，综合考虑道路、河流等自然要素和产权边界等因素，综合划定范围。

城市更新单元规划要加强城市设计专项研究，落实并深化上层次法定规划的控制要求，重点地区、重要节点的城市更新项目，应根据项目特点，采取招标、竞赛等方式公开征集建筑设计优秀方案。

（九）规划编制主体。市自然资源和规划主管部门组织编制市级城市更新专项规划，各区（市）政府组织编制区（市）级城市更新专项规划。各区（市）政府或其选定的城市更新单元实施主体负责编制城市更新单元规划。

（十）审批和调整流程。全市城市更新专项规划由市自然资源和规划主管部门审核，经市级国土空间规划委员会审议通过后，报市政府审批；区级城市更新专项规划由区规划主管部门审核后，经区（市）级国土空间规划委员会审议,并报市自然资源和规划主管部门审定。

城市更新单元规划不涉及控规强制性内容调整的，按照修建性详细规划审批流程报批；涉及控规强制性内容调整的，按照控规调整程序办理，并及时就调整内容对控规进行动态维护。

四、用地管理

（十一）确定改造模式。城市更新项目中涉及拆除重建和功能改变的，根据土地整理和供应方式，可按照政府收储改造、原土地使用权人改造、原农村集体经济组织改造和市场主体改造方式实施；涉及保护利用和综合整治的，由区（市）政府制定实施方案并组织实施，相关主管部门依据职能办理审批手续。

（十二）政府收储改造。城市更新项目规划为商品住宅或城市基础设施、公共设施用地的，应将土地统一纳入政府储备，其中商品住宅用地须以招拍挂方式出让；城市基础设施、公共设施用地可以划拨方式供应。各区（市）政府或土地储备机构可按照《青岛市人民政府关于进一步规范土地一级开发整理工作的通知》（青政发〔2016〕16号）要求，实施土地一级开发整理工作，加快土地储备手续办理。

市南、市北、李沧三区土地收回（收购）可通过以下方式实施，其他区（市）可参照执行，也可根据实际自行制定相关补偿标准。

1.收回方式：土地补偿按照片区统一补偿价格确定，片区由市自然资源规划部门和区政府共同划定，由单个或多个控规单元或城市更新单元组成。片区统一补偿基准价格按照片区平均容积率和规划用途综合评估总额的50%测算，经市自然资源和规划部门组织价格会审后确定。

2.收购方式：土地补偿按照现状用途评估确定，收地补偿费由土地补偿费、地上建筑物（构筑物）补偿费、搬迁和经营性补助及其他费用组成。其中，土地补偿费根据当前时点土地现状用途评估测算；地上建筑物（构筑物）补偿费根据建筑物（构筑物）重置价格评估确定；搬迁和经营性补助费按照地上合法建筑面积（或土地面积）计算，具体按照青岛市国有土地房屋征收中非住宅征收的有关规定执行；其他费用根据土地收购实际发生的费用评估确定。

3.房屋征收方式：土地补偿按照房屋征收补偿方式确定，区政府在实施房屋征收时，将土地一并纳入征收补偿范围，具体按照青岛市国有土地房屋征收有关规定执行。

（十三）原土地使用权人改造。除规划为商品住宅或城市基础设施、公共设施用地外，原土地使用权人可通过自主、联营、入股、出租、转让等多种方式改造开发。原土地使用权人可优先收购相邻宗地，归宗后实施整体改造；原土地使用权人分散的，可组建联合体实施再开发。改造项目涉及规划用地性质和容积率等指标变更的，可通过存量补地价、协议出让方式完善用地手续。

（十四）原农村集体经济组织改造。涉及城中村集体建设用地（含“农转非”国有土地）改造的，除规划为商品住宅或城市基础设施、公共设施用地外，在符合规划用途管制和尊重群众意愿的前提下，可依法征收后进行改造开发，允许农村集体经济组织自行或引入社会投资主体参与再开发。

需收回上述土地的，支付给农村集体经济组织的收地补偿费按照国有建设用地使用权收回方式统一执行。农村集体经济组织可优先按成本价回购经营性用地上所建房屋（商品住宅除外），回购面积、价格等指标由区政府统一核定、调剂统筹，回购房屋纳入该组织集体经营性资产管理。

（十五）市场主体改造。鼓励和引导有实力且有开发经验的企业参与再开发。在符合规划的前提下，通过公开招标方式确定市场主体收购相邻地块，实施集中连片开发。

采取上述（十三）（十四）（十五）模式改造开发为商业、旅游、娱乐等经营性用地，除按规定补缴土地价款及相关税费外，应严格按照规划要求配套有关城市基础和公共服务设施，相应土地无偿移交政府相关主管部门。

五、资金扶持

（十六）资金统筹平衡。城市更新项目原则上应达到自身收支平衡条件，对确实无法资金平衡但确需实施的项目，可由区（市）政府统筹多个项目进行测算，通过政府补助、异地安置、容积率异地补偿等方式统筹平衡，促进更新实施。

（十七）市区分成机制。市南、市北、李沧三区政府收储改造和原农村集体经济组织改造项目，土地出让价款扣除国家、省、市应计提基金后，市级财政留存20%（棚户区改造项目不留存），其余全部返还区政府，由区政府统筹项目平衡、成本核算事宜，并统筹安排农村集体经济组织经济发展和生活安置等。其他区（市）可参照执行，也可根据实际自行制定相关政策。

（十八）补偿款预付。市土地储备机构实施土地一级开发整理的，可根据储备资金情况预付部分收地补偿费用。以收购方式储备土地的，可在土地经市政府批复纳入储备后，预付40%的收地补偿费用，土地完成交接后，按约定支付剩余补偿费用；以收回方式储备土地的，可在土地经市政府批复纳入储备并交接土地后，预付不高于40%的收地补偿费用，土地供应后，按约定支付剩余补偿费用。

（十九）财政资金扶持。积极使用国有土地收益基金和政府专项债券，优先用于市级重点城市更新项目土地一级开发整理工作。

（二十）划拨用地成本收回。城市更新项目内用于道路、学校、医院等基础公共服务设施建设用地，项目实施主体应按照核定的土地储备成本费用缴纳划拨土地收入。

六、其他规定

（二十一）支持老城区企业搬迁。列入市老城区企业搬迁计划的企业，继续按照搬迁有关政策执行；搬迁企业新址需要的国有建设用地，可协议出让给搬迁企业，出让地价执行新址所在地有关优惠标准。

（二十二）推动棚户区改造。棚户区改造项目土地供应时明确安置住房建设条件和回购要求；棚户区改造安置住房集中建设项目，土地可以协议方式供应，宗地内小型商业、商务等等配套设施占地面积不超过3亩且不超过总项目用地面积10%的，可一并办理协议出让手续。安置住房中涉及的经济适用住房、廉租住房和符合条件的公共租赁住房建设项目可以划拨方式供地。

（二十三）鼓励低效用地再开发。对于认定为城镇低效用地的改造项目，实施增存挂钩制度，对建设用地规模倒挂或规模空间不足的地区，严控新增用地；落实增存挂钩机制，根据当地上一年度再开发规模，可按一定比例奖励新增用地指标，具体奖励意见由市自然资源和规划部门另行制定。

（二十四）支持新业态转型升级。在符合国土空间规划前提下，经批准利用现有房屋和土地兴办文化创意、科技研发、健康养老、工业旅游、众创空间、生产性服务业、“互联网+”等新业态的，可实行继续按原用途和土地权利类型使用土地为期5年的过渡期政策。5年期满或者涉及转让需要办理用地手续的，可按新用途、新权利类型、市场价办理相关用地手续。

（二十五）保留房屋处置。城市更新项目中按照规划要求保留的合法房屋、文物保护或工业遗产等，可根据情况一并办理供地手续。竞得人应向区（市）政府缴纳保留房屋的成本费用，具体数额由区（市）政府委托评估机构评估确定。

（二十六）居民用地部分更新。涉及居民用地国有建设用地使用权部分更新的，区（市）政府在进行房屋征收时，可在未征收房屋应分摊土地面积不减少的前提下，将征收范围内全部国有建设用地使用权一并公示收回，土地确权为国有净地，按规定办理土地收回和供应手续。项目内未征收房屋的国有建设用地使用权确实无法公示收回的，可实施共用国有建设用地使用权供应。

（二十七）公共利益优先保障。城市更新项目根据规划要求可分期实施的，分期实施时应优先安排城市基础设施、公共服务设施和安置住房的建设。

（二十八）推进城镇老旧小区改造。城镇老旧小区改造项目应深入挖掘小区内空间资源，整合小区周边零星土地，实施新建、改扩建公共服务和社会服务设施的，在不违法国家有关强制性规范、标准的前提下，可适当放宽建筑密度、容积率等技术指标，不再缴纳土地出让价款。

（二十九）严格土壤污染治理。城市更新项目用地涉及土壤污染的，应严格准入把关，对依法核实不能实现修复后达标利用的，不得办理规划和用地有关手续。

（三十）做好政策衔接。此前下发有关规定与本意见不一致的，以本意见为准。正在实施的城市更新项目，土地储备机构与有关单位签订的收地协议已经市政府批复的，可继续按照原政策实施。

本意见适用于市南区、市北区、李沧区、崂山区、城阳区、西海岸新区、即墨区，胶州市、平度市、莱西市可参照执行。

本意见公布之日起实施，有效期至20 年 月 日。