广州市城市更新条例

（征求意见稿）

第一章 总则

第一条【立法目的】

为了规范城市更新活动，优化城市空间布局，完善城市功能，转变城市开发建设方式，改善人居环境，传承历史文化，提升城市品质和城市发展质量，根据有关法律、法规，结合本市实际，制定本条例。

第二条【适用范围】

本条例适用于本市行政区域内的城市更新活动。

本条例所称城市更新，是指对市人民政府按照规定程序和要求确定的地区进行城市空间形态和功能可持续改善的建设和管理活动。经确定的城市更新地区应当具有下列情形之一：

（一）历史文化遗产需保护利用；

（二）城市公共服务设施和市政基础设施急需完善；

（三）环境恶劣或者存在安全隐患；

（四）现有土地用途、建筑物使用功能或者资源利用方式明显不符合经济社会发展要求；

（五）经市人民政府认定的其他情形。

第三条【基本原则】

城市更新应当贯彻落实新发展理念，强化系统观念、全生命周期管理，推进成片连片更新，坚持政府统筹、多方参与，规划引领、系统有序，民生优先、共治共享的基本原则。

第四条【总体目标】

城市更新的总体目标是建设宜居城市、绿色城市、韧性城市、智慧城市、人文城市，不断提升城市人居环境质量、强化城市功能、优化空间布局、弘扬生态文明、保护历史文化，实现产城融合、职住平衡、文化传承、生态宜居、交通便捷、生活便利。

第五条【政府职责】

市人民政府应当加强全市城市更新工作的领导，成立城市更新领导机构，研究审定城市更新重大事项、作出重大决策。

区人民政府负责统筹推进本行政区域内的城市更新工作。

第六条【部门职责】

市住房城乡建设行政主管部门是本市城市更新工作的主管部门，负责组织实施本条例。

市规划和自然资源部门负责本市城市更新规划和用地管理工作。

区人民政府负责城市更新工作的部门（以下简称区城市更新部门）由区人民政府指定，负责组织本行政区域内的城市更新工作。

发展改革、工业和信息化、财政、生态环境、交通运输、水务、农业农村、商务、城市管理综合执法、林业园林等相关部门在各自职责范围内负责城市更新相关工作。

第七条【城市更新分类实施】

城市更新包括微改造、全面改造、混合改造。

城市更新项目可以由权利主体、市场主体或者政府组织实施；符合规定的，也可以由权利主体与市场主体合作实施。

城市更新项目涉及多个权利主体、市场主体的，应当通过收购归宗、作价入股或者权益转移等方式形成单一主体实施。

第八条【资金保障】

市、区负责城市更新工作的部门应当将城市更新工作经费纳入部门预算管理，市、区财政部门按照规定统筹保障有关资金需求。

第二章 规划管理

第九条【规划引领】

城市更新以国民经济和社会发展规划、国土空间规划为引领，精准配置空间资源，提供高质量产业发展空间，配建高标准公共服务设施，并以国土空间详细规划作为规划许可、改造实施的法定依据。

第十条【总体规划】

市级国土空间总体规划应当明确城市更新的总体目标、重点区域、分区目标、规模和实施策略。

区级国土空间总体规划应当对市级国土空间总体规划提出的城市更新目标、规模进行分解落实，划定国土空间详细规划单元，细化实施策略，明确市、区统筹级和重要公共服务设施、市政基础设施规划布局要求。

第十一条【专项规划】

市规划和自然资源部门会同市住房城乡建设等有关部门，可以结合实际需要组织编制城市更新专项规划，报市人民政府批准。

城市更新专项规划应当以国土空间总体规划为基础，并与国土空间详细规划做好衔接。

第十二条【详细规划编制】

城市更新范围内的国土空间详细规划由市规划和自然资源部门统筹，区人民政府具体负责组织编制，明确国土空间详细规划单元的主导属性、用地功能布局、建筑总量、产业发展和建设量占比、城市设计、历史文化遗产保护、公共服务设施和市政基础设施用地配套规定等内容，以及明确规划地块的用地性质、容积率、绿地率、产业发展和建设量占比、历史文化遗产保护、公共服务设施和市政基础设施等内容。

国土空间详细规划修改必要性论证和修改方案编制可以合并开展。

第十三条【详细规划审批和修改】

城市更新范围内的国土空间详细规划经市规划委员会审议通过后，由市规划和自然资源部门报市人民政府批准。

城市更新范围内的国土空间详细规划单元实施刚性指标与弹性指标相结合的管控模式。国土空间详细规划经市人民政府批准后，涉及修改刚性指标的，应当按照前款的规定办理；涉及修改弹性指标的，由区人民政府批准，其中位于城市更新重点管控区域范围的，批准前应当征求市规划和自然资源部门意见。

市规划和自然资源部门应当明确刚性指标、弹性指标的具体内容和城市更新重点管控区域范围。

第十四条【详细规划实施评估】

市规划和自然资源部门应当定期组织有关部门和专家对城市更新范围内的国土空间详细规划实施情况进行评估，并根据评估情况和城市更新需求对国土空间详细规划进行动态调整。

第十五条【保护规划】

城市更新涉及历史城区、历史文化街区、历史文化名镇、历史文化名村、历史风貌区、传统村落、文物古迹、古树名木、历史建筑（含线索）、传统风貌建筑（含线索）和预先保护对象等历史文化遗产的，应当按照已批准的保护规划和相关法律、法规等对保护保留对象进行保护利用，并依法办理审批手续。

第十六条【容积率奖励】

在规划可承载条件下，对无偿提供政府储备用地、超出规定提供公共服务设施用地或者对历史文化保护作出贡献的城市更新项目，市、区人民政府可以按照有关政策给予容积率奖励。

第三章 策划实施

第十七条【项目建设规划】

市住房城乡建设行政主管部门负责组织编制城市更新项目建设规划。城市更新项目建设规划应当依据国民经济与社会发展规划和国土空间总体规划，划定城市更新实施片区，明确重点项目，指导项目实施，明确近中远期实施时序。

市住房城乡建设行政主管部门应当通过项目储备库、实施计划，合理调节城市更新开发节奏，实现项目有序管理。

第十八条【基础数据】

市住房城乡建设行政主管部门应当建立常态的基础数据调查制度，建立并定期更新城市更新基础数据库，纳入全市统一数据资源目录管理。

市相关部门、区人民政府应当建立数据共享和交换机制，按照城市更新基础数据调查和完善城市基础数据库的工作需要，提供职责范围内的基础数据。

第十九条【片区策划】

城市更新项目建设规划划定的实施片区应当开展片区策划。片区策划以基础数据为工作基础，开展专项评估和经济测算，明确片区改造范围、发展策略、产业方向、更新方式、利益平衡、实施时序以及规划和用地保障建议等内容，统筹协调成片连片更新。

市住房城乡建设行政主管部门或者区人民政府应当按照有关技术规范要求组织编制片区策划方案。片区策划方案由市住房城乡建设行政主管部门提交市城市更新领导机构审定；涉及国土空间详细规划调整的，应当先书面征求市规划和自然资源部门意见。

经审定的片区策划方案需要调整的，应当报原审定机构重新审定。

第二十条【项目实施方案】

区人民政府应当以城市更新基础数据调查成果为工作基础，依据国土空间详细规划、片区策划方案组织编制项目实施方案，报市城市更新领导机构审定后作为项目实施的依据。

经审定的项目实施方案需要调整的，应当报原审定机构重新审定。

第二十一条【建设量节余】

城市更新项目实施方案明确的建设量与国土空间详细规划明确的建设量相较的节余量，由市、区人民政府统筹安排，优先用于异地平衡、项目组合实施、城市更新安置房、保障性住房、重大基础设施等公益性项目。

第二十二条【同步联审】

片区策划方案和项目实施方案可以同步编制、同步联审，同步提交市城市更新领导机构审定。市城市更新领导机构可以按照规定委托区人民政府审定片区策划方案和项目实施方案。

未经划定城市更新实施片区，纳入城市更新项目储备库的单个项目，可以直接编制项目实施方案。

第四章 用地管理

第二十三条【土地整备】

市、区人民政府应当依据国土空间规划，综合运用“三旧”改造、土地管理、规划管理等公共政策，推动城市更新土地整备，实现土地资源空间重组、产权重构和利益共享，盘活存量低效建设用地。

第二十四条【土地整合】

城市更新项目涉及土地整合、成片连片开发的，应当将改造范围内多个权利主体、市场主体的房地产相关权益转移到单一主体；或者在集体建设用地之间、国有建设用地之间进行土地置换。

按照经批准的项目实施方案，以前款方式实现土地整合的，属于政府征收（收回）房产、土地并出让的行为。

第二十五条【异地平衡】

城市更新项目因用地和规划条件限制无法实现盈亏平衡，符合条件的，可以按以下方式进行统筹平衡：

（一）由实施主体通过与该主体的其他城市更新项目或者建设用地统一规划等方式，将经项目实施方案批准的开发权益等价值转移；

（二）由政府采取储备用地支持用作融资的，应当将城市更新项目和储备用地进行整体评估后，通过招标、拍卖、挂牌等公开方式确定实施主体，按照规定办理供地，但储备用地用作安置房、公共服务设施、市政基础设施的除外。

城市更新项目统筹平衡的具体条件由市人民政府另行制定。

第二十六条【土地置换】

城市更新项目涉及将省“三旧”改造地块数据库范围内的“三旧”用地与其他建设用地实施置换，或者以复垦方式与本项目范围内非建设用地实施置换的，置换后地块按规定纳入省“三旧”改造地块数据库，适用“三旧”改造政策。

第二十七条【留用地统筹利用】

旧村庄全面改造或者混合改造项目可以将村留用地或者留用地指标纳入一并实施，并按照留用地管理规定的用途计算留用地开发权益并在改造范围内落实；改造范围内地块可以结合改造需求统筹确定建设用途，包括居住、商业、商务、工业等。

第二十八条【“三旧”用地审批】

城市更新涉及“三旧”改造用地审批包括：

（一）集体土地完善转用、征收审批；

（二）旧村庄集体建设用地转为国有建设用地审批；

（三）“三地”以及其他用地办理转用、征收审批；

（四）国有土地完善转用审批。

区人民政府指定部门负责按照“三旧”改造用地审批相关政策组织报批材料，经区人民政府审核同意后按程序报有批准权的机关批准。

涉及其他用地办理转用、征收审批的按相关规定办理。

第二十九条【土地供应】

市、区人民政府组织实施的城市更新项目涉及土地供应的，应当公开出让，但符合规定可以划拨或者协议方式出让的除外。旧厂房用地改为商品住宅的，应当由政府组织实施。

区人民政府组织实施城市更新项目征收、补偿工作，可以在确定开发建设条件前提下，将征收搬迁工作及拟改造土地的使用权一并通过公开方式确定实施主体，并在达到供地条件后办理协议出让，由规划和自然资源部门与实施主体签订土地出让合同，根据城市更新项目需要，一次或者分期供应土地。

除本条第一款规定的情形外，城市更新项目涉及以下用地的，可以划拨或者协议出让给符合条件的实施主体：

（一）“三旧”用地、“三地”和其他用地，以及与上述用地置换后纳入省“三旧”改造地块数据库的用地。其他用地只能用于复建安置和公共服务设施、市政基础设施建设。

（二）经农村集体经济组织依法表决通过后，纳入旧村庄全面改造或者混合改造项目范围且转为国有性质的留用地。

第三十条【土地出让金计收】

城市更新项目供地应当综合考虑实施主体承担的改造成本，按照规定确定应收土地出让金。

第五章 监督管理

第三十一条【实施时序】

城市更新项目可以按照民生先行、灵活分片、动态分期的原则，依据经批准的项目实施方案分地块申请办理规划、用地、建设等许可事项，最小分片应当不小于国土空间详细规划的导则地块。

涉及房屋搬迁安置的，实施主体应当坚持先安置、后搬迁，优先保护历史文化遗产，先行建设复建安置房、公共服务设施和市政基础设施，并优先移交投入使用。公共服务设施和市政基础设施未在规定的时限内启动建设的，其他建设项目（安置房除外）不得启动。

城市更新项目组合实施的，应当优先实施老旧小区改造项目、历史文化遗产保护利用项目以及其他特殊控制区内的项目。

第三十二条【项目实施监督】

区城市更新部门或者其委托的单位应当在项目实施方案批复后三个月内与符合条件的实施主体签订项目实施监管协议。涉及土地供应的，应当在土地供应前签订。

项目实施监管协议应当包括实施主体履行历史文化遗产保护、公共服务设施和市政基础设施建设和移交、补偿安置、产业导入、社会风险防范、安全生产、运营管理、投保工程质量潜在缺陷保险等义务。

区城市更新部门或者其委托的单位应当按照项目实施监管协议的约定，对改造项目实行动态监管。区人民政府应明确城市更新改造项目相关拆卸工程的安全监管部门，依法开展安全监督管理。

第三十三条【复建安置资金监督】

涉及复建安置的城市更新项目，应当开设复建安置资金监管账户，但由政府征收储备的城市更新项目除外。

实施主体应当与开户银行、区城市更新部门等主体签订复建安置资金监管协议，并按照规定缴存资金。

复建安置资金监管账户的资金应当专款专用。

第三十四条【物业权益固化】

涉及搬迁补偿的城市更新项目，市场主体应当与权利主体签订搬迁补偿协议，并在拆除房屋前将搬迁补偿协议报区更新部门或者其委托的单位备案。搬迁补偿协议应当明确补偿标准和方式，办理不动产注销登记、预告登记的主体等内容。

对已纳入城市更新计划或者改造意愿表决比例超过百分之八十的旧村庄全面改造项目，除鉴定为危房且证件齐全的房屋，可以原址、原状、原规模重建外，对村民的其他建房申请原则上不予审批。

第三十五条【建设移交管理】

实施主体应当按照项目实施监管协议明确的公共服务设施、市政基础设施和新型基础设施项目或者其他公益性项目（含用地）的类型、规模、建设标准、移交方式和移交期限等要求进行移交。

由实施主体移交给政府的土地、建（构）筑物，可以由市、区人民政府根据需要统筹调配使用。

第三十六条【微改造技术标准特殊规定】

微改造项目在保持城市肌理和传统风貌的前提下，建筑退让、退界标准不低于现状。建筑间距可以按照现行规划技术规定折减百分之十，或者不低于原有建筑的建筑间距。

微改造项目的环境保护、消防安全、卫生防疫等应当按照法律、法规和现行技术标准执行。受条件限制确有困难的，可以综合运用新技术、新设备、加强性管理等保障措施，经行业主管部门会同相关部门组织专家评审论证通过后实施。

鼓励微改造项目实施节能改造提升建筑绿色低碳水平，采用可再生能源技术开展绿色化改造。

第三十七条【资源整合】

在不违反规划且征得相关利害关系人同意的前提下，鼓励整合利用微改造项目范围内以及周边可利用的空地、拆除违法建设腾空用地等空间资源优先增加绿地、开敞空间、加装电梯和建设公共服务设施；鼓励利用行政事业单位和国有企业用地、用房（含公房）增设公共服务设施。

第三十八条【用地和建筑使用功能兼容】

微改造项目符合区域发展导向的，允许用地性质兼容、建筑使用功能转变。涉及用地以及建筑功能业态的，可以制定正、负面清单进行管理。

实施主体可以按照前款规定对原有建筑物进行多种功能使用，不改变建筑结构、不增加建筑面积、不办理产权登记的，可以免予办理规划报建手续。不办理不动产登记的，不影响实施主体办理商事登记。

第三十九条【历史文化遗产活化利用】

鼓励不可移动文物、历史建筑进行活化利用、功能拓展，完善公共服务设施和市政基础设施，引入图书馆、博物馆、美术馆、实体书店、非遗传承场所等文化和服务功能，合理控制商业开发规模。

国有历史建筑可以通过公开招租等方式进行合理利用。对因特殊情况不适宜公开招租的，经市、区人民政府批准可直接协议出租。

引导、鼓励历史建筑、传统风貌建筑，以及历史文化街区、历史文化名镇、历史文化名村、历史风貌区和传统村落保护范围内其他房屋的所有权人、使用人，自愿腾退房屋，交由政府实施保护利用。

第六章 权益保障

第四十条【村民与村集体权益保障】

旧村庄更新改造涉及改造意愿、选择合作企业、项目实施方案、搬迁补偿安置方案、集体建设用地转为国有建设用地等事项应当按照规定公开征集村民意愿、组织表决，保障村民合法权益。

第四十一条【居民权益保障】

区人民政府对旧城镇实施全面改造，应当征求改造区域内权利主体的意见，经改造区域内百分之九十以上的权利主体同意的，方可启动改造。

在经批准的项目实施方案规定时间内，签订房屋搬迁补偿安置协议的权利主体达到百分之八十以上的，实施主体方可启动房屋拆除工作。

第四十二条【利害关系人权益保障】

城市更新项目涉及房屋承租人、建设出资人、旧厂股东、抵押权人等利害关系人的，实施主体应当对权利主体给予补偿，由权利主体依法对利害关系人进行补偿。

城市更新项目涉及公有房屋的，应当保障公有房屋承租人合法权益，依法补偿、安置。

第四十三条【统筹住房保障】

城市更新应当通过多主体供给、多渠道保障、租购并举方式增加公共租赁住房、共有产权住房等保障性住房建设和供应，引导集体建设用地按照规划建设集体宿舍等租赁住房。

第四十四条【村民自治】

项目实施方案生效后，农村集体经济组织可以依据《中华人民共和国土地管理法》报经原批准用地的机关批准收回集体土地使用权。

宅基地使用权人拒不交回土地使用权，且旧村庄更新改造项目搬迁安置补偿协议签订人数占比达到百分之九十五的，农村集体经济组织可以向人民法院提起诉讼。

第四十五条【搬迁补偿】

签订国有土地上房屋搬迁补偿协议的专有部分面积和物业权利人人数占比达到百分之九十五，市场主体与未签约物业权利人经过充分协商仍协商不成的，可以向项目所在地的区人民政府申请调解。经过区人民政府调解未能达成一致的，为了维护和增进社会公共利益，推进城市规划的实施，区人民政府可以按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》相关规定对未签约部分房屋实施国有土地上房屋征收。

被征收人对征收、补偿决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。被征收人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行征收决定确定的义务的，区人民政府应当自期限届满之日起三个月内向人民法院申请强制执行。

区人民政府征收取得的物业权利，由相关部门按照有关规定与市场主体协商签订搬迁补偿协议。

第四十六条【行政裁决】

权利主体对搬迁补偿安置协议不能达成一致意见，符合以下情形的，权利主体可以向项目所在地的区人民政府申请裁决，要求限期搬迁：

（一）土地或者地上建筑物为多个权利主体按份共有的，占份额不少于三分之二的按份共有人已签订搬迁补偿安置协议；

（二）建筑物区分所有权的，专有部分占建筑物总面积不少于百分之九十五且不少于百分之九十五的权利主体已签订搬迁补偿安置协议；

（三）属于旧村庄改造项目的，农村集体经济组织以及不少于百分之九十五的村民或者户代表已签订搬迁补偿安置协议。

区人民政府进行裁决前，应当先进行调解。

对区人民政府裁决不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼且不履行裁决的，由作出裁决的区人民政府申请人民法院强制执行。

第七章 法律责任

第四十七条【行政机关及其工作人员法律责任】

行政机关及其工作人员在城市更新工作中不履行本条例规定的职责，滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，依法给予处分；给他人造成损害的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第四十八条【相关组织和个人法律责任】

自然人、法人和其他组织参与城市更新活动时，有欺诈、胁迫、虚构事实、伪造变造文件、散布虚假信息、侵害个人隐私、泄露商业秘密、受贿、行贿等行为的，由相关部门依法查处，并纳入公共信用信息管理，五年内禁止参与城市更新活动；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第四十九条【搬迁补偿相关法律责任】

贪污、挪用、私分、截留、拖欠搬迁补偿有关费用的，由相关部门责令改正，追回有关款项，限期退还违法所得，对有关责任单位通报批评、给予警告；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；造成损失的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供气、供电，阻碍道路通行等方式迫使权利主体搬迁，造成损失的，依法承担赔偿责任；构成违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第五十条【实施主体的法律责任】

实施主体违反本条例第三十一条第二款规定，未先行建设复建安置房、公共服务设施和市政基础设施的，由区城市更新部门责令限期改正；逾期不改正的，处以复建安置资金缴存金额百分之五的罚款。

实施主体违法出租、销售、抵押、交付复建安置房、保障性住房、共有产权住房、人才公寓的，由区城市更新部门责令停止违法行为，没收违法所得，并处以房屋价款百分之三十以上百分之五十以下的罚款。

第五十一条【市场主体的法律责任】

市场主体未按照本条例第三十四条第一款规定，将搬迁补偿协议报区城市更新部门或者其委托的单位备案的，由区城市更新部门给予警告，并责令限期改正；逾期不改正的，处五十万元以上一百万元以下罚款。

第八章 附则

第五十二条【名词解释】

微改造，是指在维持现状建设格局基本不变的前提下，通过局部拆建、保留修缮、完善基础设施以及建筑物功能置换等方式，进行城市功能修补、环境品质提升、历史文化遗产保护活化利用的城市更新活动。

全面改造，是指以拆除重建方式对城市更新地区进行再开发，或者实施生态修复、土地复垦的城市更新活动。

混合改造，是指全面改造和微改造相结合的城市更新活动。

“三旧”用地、“三地”和其他用地，根据本省旧城镇旧厂房旧村庄改造管理的相关规定确定。

权利主体，包括城市更新用地及其地上、地下建筑物、构筑物的所有权人、使用权人，以及按照有关规定处理后的实际用地人。

第五十三条【施行时间】

本条例自X年X月X日起施行。