规划管理制度创新

一、弱化“三旧”改造专项规划

（一）“三旧”改造专项规划不再作为“三旧”改造的审批依据

1、《管理办法则》之前比较强调“三旧”改造专项规划的地位

首先，78号文规定“……，科学制定“三旧”改造规划，并强化规划的统筹管控作用。” 在实际工作中，各地大都将“三旧”改造专项规划作为审批改造方案的依据之一。

其次，71号文规定：“三旧”改造单元规划可作为项目实施依据。在各地旧改管理制度中，“三旧”改造单元规划的编制与报批具有非常重要的地位。

历史上，“三旧”改造专项规划地位重要，未纳入专项规划，则不得审批。

2、《管理办法》大大弱化“三旧”改造专项规划的作用，不再将其作为旧改的依据。

《管理办法》第九条：“三旧”改造应当以国土空间规划为基本依据，不得违背国土空间规划的强制性内容，并以国土空间详细规划作为规划许可、改造实施的法定依据。

（二）编制“三旧”改造专项规划不是必选动作

《管理办法》第十条第一款：地级以上市、县人民政府自然资源主管部门可以根据实际需要，以国土空间总体规划为基础，组织'三旧'改造专项规划，报本级人民政府同意。

（三）“三旧”改造专项规划不具有独立价值

《管理办法》第十条第二款：“三旧”改造专项规划应当……，明确规划期限内本行政区域'三旧'改造的重点区域、改造目标等内容，并与国土详细规划做好衔接。

“三旧”改造专项规划向上必须以国土空间总体规划为基础，向下必须纳入国土空间详细规划实施。（见《管理办法》第十一条）

可见，“三旧”改造专项规划不仅不是必需，即使编制了，也仅仅是实施“三旧”改造的辅助手段，不是依据。

（四）总结

《管理办法》正本清源，取消了“三旧”改造单元规划（片区策划方案）等规划新概念的表述，回复到城乡规划法的轨道上来。

二、 “三旧”改造单元与国土空间规划

（一）划定“三旧”改造单元：

《管理办法》第十二条：市、县人民政府自然资源主管部门或者乡镇人民政府可以根据“三旧”改造需要划定改造单元；

（二） 在“三旧”改造单元内编制国土空间详细规划：

《管理办法》第十二条：组织编制或者修改改造单元范围内的国土空间详细规划，并对改造目标、改造模式、公共设施、利益平衡等方面提出具体要求，……。

（三）一个改造单元可以包括一个或者多个“三旧”改造项目。

有些市规定一个改造单元一个项目，与《管理办法》有冲突。

（四）总结

以“三旧”改造单元为纽带，将旧改的实际需要与规划法统筹兼顾起来、有机结合起来。奠定了存量土地空间详细规划制度的基石。

三、单个地块规划权的下放

（一）规划权下放的必要性：

规划管控权一般集中在市一级，区一级一般没有审批权。

存量建设用地的二次开发，比起新增建设用地要复杂得多，必须赋予属地政府灵活处置的权力。

于是，《管理办法》第十三条下放一定的规划权力给区自然资源主管部门。

（二）下放的内容：

“可以对改造单元范围内单个地块的规划布局、用地功能、建设指标等方面作出详细规定”。

（三）下放程序：

四、 “三旧”改造规划管控体系

《管理办法》第二章五个条文层层递进，清晰地勾勒出存量建设用地再开发的规划管控体系。

通过这种设计，将旧改的规划需求天衣无缝嵌于现行规划法律制度中，既有坚实的上位法基础与依据，又能很好兼顾旧改的实际需要。