用地管理创新
一、“三旧”改造的用地类型
（一）旧改“三块地”
旧改项目用地 = “三旧”用地 + “三地”+ 其他用地。
见《管理办法》第二条
第一次系统明确了旧改的用地类型，不限于“三旧”用地，也不限于“三地”。
（二）什么是“三旧”用地？
“三旧”用地是指旧城镇、旧厂房、旧村庄的房屋占用的土地，符合标图入库条件，可以直接标图入库，是旧改项目的主体地块。
（三）什么是“三地”？
“三地”是指符合国土空间详细规划但单个地块无法单独出具规划要点、无法单独标图入库，因成片改造需要与主体地块一并纳入改造项目进行整体利用，累计面积不超过主体地块总面积一定比例的边角地、夹心地、插花地。（《管理办法》第三十六条）
1、无法单独标图入库;
2、无法单独出具规划要点;
3、符合规划；
4、比例不能太高：10%、20%；
5、需要整体利用
（四）什么是其他用地？
1、“其他用地”定义：
其他用地是指除“三地”以外，在旧村庄改造项目中，位于该村集体权属范围内、符合国土空间详细规划、无法单独标图入库，因成片改造需要与主体地块一并纳入改造项目进行整体利用的地块（见《管理办法》第三十六条第（二）项）。
（1）无法单独标图入库；
（2）存在于旧村改造项目；
（3）属于村的权属；
（4）符合规划；
（5）成片改造需要纳入旧改整体利用。
2、“其他用地”类型：
（1）用于经济平衡的村内土地：
《广州市人民政府办公厅关于印发广州市深入推进城市更新工作实施细则的通知》（穗府办规〔2019〕5号）第3、18条。
（2）征地留用地：
《中共广州市委广州市人民政府关于深化城市更新工作推进高质量发展的实施意见》（穗字〔2020〕10号）第16条。
3、“其他用地”的用途限制
《管理办法》第二十二条第一款：纳入“三旧”改造项目进行整体利用的其他用地，改造后只能用于复建安置和公共设施建设。
4、如何突破“其他用地”的用途限制？
（1）土地置换：《广东省人民政府关于深化改革加快推动“三旧”改造促进高质量发展的指导意见》（粤府〔2019〕71号）第9条：支持土地置换后连片改造。
揭阳案例。其他用地与“三旧”用地之间的置换。
（2）广州：纳入旧村改造的征地留用地，用途不受限制。
《中共广州市委 广州市人民政府关于深化城市更新工作推进高质量发展的实施意见》第16条规定：其（留用地）具体地块建设用途可以结合城中村改造需要统筹研究确定（住宅、商业、商务、科技创新或工业等），供地方式按照城市更新政策办理。
二、“三旧”改造用地的供应方式
（一）公开出让
政府收储的，经营性土地公开出让，非经营性性用地，划拨或协议出让。
（二）协议出让
“三旧”用地、“三地”和其他用地，除划拨或者公开出让的情形外，均可以协议出让给符合条件的改造主体。（见《管理办法》第二十二条第一款）
1、所有“旧改用地”均可以协议出让供地，甚至是划拨，可以根据改造需要分期、分片供地；
2、协议出让的受让方必须是符合条件的改造主体：符合什么条件？见《管理办法》第十四条。
（三）捆绑招标+政府征收+协议出让
1、案例：广州市的南洋电器厂项目。
2、要点：国有土地上房屋征收实施单位+征拆补偿安置投资人+土地使用权受让人，一次招标、三位一体。
见《管理办法》第二十二条第二款
二、改造主体
（一）改造主体的类型（见《管理办法》第十四条第一款）
1、政府：如收储改造；
2、原权利人：如旧工厂自行改造；
3、市场主体：如旧村庄的合作改造，旧城镇形成改造主体等。
（二）市场主体成为改造（实施）主体的途径：
1、受让土地使用权而实施自行改造；
2、通过农村集体经济组织的公开招商程序，成为旧村改造的合作企业（改造实施主体）；
3、通过收购、作价入股、权益转移等推动零散地块归宗，形成单一改造主体（见《管理办法》第十四条第三款）。
与途径一都是协商的方式取得土地使用权或土地的开发权益，但不同的是这一途径可以不必办理过户，并在税务处理上视同征收。
（三）如何理解适用《管理办法》第十四条第二款(公有制改造主体如何选择合作企业）？
第十四条第二款：国有企业、集体经济组织或者其他公有经济成分占主导地位的原权利人选择合作改造主体，应当采用招标、挂牌等公开方式。法律法规和规章另有规定的，从其规定。
上述规定与《广东省人民政府关于提升“三旧”改造水平促进节约集约用地的通知》（粤府〔2016〕96号）第（七）条的规定一脉相承：合作改造的应当按照规定程序选择合作主体，涉及公有经济成分占主导地位的公司、企业资产处置的，必须按照国有资产处置程序办理，并通过公共资源交易平台进行交易。
1、适用前提：公有单位是原产权人，本身就是改造主体；还有一种准改造主体；
2、适用情形：一般整个宗地的产权人就是这个公有单位，通常就是旧工厂改造项目；
3、招标、挂牌等公开方式选则合作企业是公有资产管理的要求，并非“三旧”改造的自然延伸要求。“招商”符合这一要求吗？
三、改造范围内的公有单位如何参与“三旧”改造？
该问题不同于《管理办法》第十四条第二款规定的情形，但由来（问题的起因）一致。
（一）问题的由来
1、国企资产处置的一般规定
根据《企业国有资产交易监督管理办法》（财政部32号令），国有企业的资产处置一般情况下须进场公开交易。
2、旧改政策的要求
《广东省国土资源厅关于印发深人推进“三旧”改造工作实施意见的通知》（粤国土资规字〔2018〕3号）第（六）条规定：连片改造涉及公有经济成分占主导地位的公司、企业资产处置的，必须按照国有资产处置程序办理。
（二）公有单位的土地参与“三旧”改造，是否必须通过平台公开交易？
首先，看该地块能否取得独立的规划条件，是否具有独立的开发价值。
如果该地块不能取得独立的规划条件，不具有独立的开发价值，不具备公开交易的前提条件，所以，无须上平台公开交易；此时，该地块只能被毗邻的“三旧”用地整合。
如果该地块具有独立的开发价值，则:
其次，看该地块所在的改造范围是否已经确定了改造主体。
如果该地块所在的改造范围已经依法依规确定了改造主体，则也不应当上平台公开交易。理由是交易对象已经确定。如鱼珠新城等项目。此时，要么被改造主体整合，要么与改造主体联合改造，极端情况下，切割出来独立自主改造。
如果该地块所在的改造范围尚未确定改造主体，则:
再次，看该公有单位的主营业务与经济实力，是否参与竞争改造（实施）主体。
如果改造范围已经划定，但尚未确定改造主体，则该公有单位应当应当结合自身的经营范围以及经济实力，决定是否参与竞争改造实施主体；或者就自有地块申请“三旧”改造之自主改造。
(三)总结：
1、以下两种情况，可以不必公开交易，直接与改造主体协议：
●不具有独立的开发价值；
●虽具有独立开发价值，但改造主体已经依法确定，且旧改不属于自身的业务范围。
2、以下两种情况，公有单位应当争取改造主体：
●自己的地块具有独立开发价值，应当努力申请自行改造，至少成为自己地块的改造主体；
●旧改属于自身的业务范围，应当竞争成为改造范围的改造主体。
3、以下情况，公有单位可寻求联合改造或单独改造：
自己地块已经获批自行改造，但与毗邻地块的改造主体合作可以利益最大化。
（四）具体情况具体分析
总的原则是哪种方式利益最大化，公有单位就应当选择哪种方式。上面的分析也是遵循这个原则展开。在有些情况下，单独改造可能并没有被整合改造收益大。
1、自行改造一定比被整合改造收益更大吗？
建设用地的价值或收益大小，主要取决于规划条件。因此，能否取得（享受）最优的规划条件应当公有单位处置自有土地时应当考虑的核心要素。
从促进节约集约用地的目的来看，从整体连片改造的政策取向来看，与毗邻土地联合改造，一般情况下，会取得较切割出来单独改造更优的规划条件。案例：天河区的一个项目。
2、公有单位为土地方与毗连土地方的合作改造不需要公开交易？
如果是两方均为土地方，即为取得最优规划条件两块土地合起来（归宗），这种合作改造应不应当采用“招标、挂牌等公开方式”？开发区案例。
这种合作是双方为取得利益最大化而采取的共同行动，本质上不是交易。相关的投资、分成、管理运营等应当按照公有单位的决策程序实施。
四、用地审批
（一）用地审批的类型
1、征收报批：即征收集体土地报批。
2、转用报批：即农用地、未利用地转为建设用地报批。
3、供地审批：供地方案的审批。
根据《广东省人民政府关于将一批省级行政职权事项调整由地级以上市实施的决定》（粤府令第248号），原由省政府审批的农用地转用和土地征收事项，下放广州、深圳、珠海、汕头、佛山、惠州、东莞、中山、江门、湛江、肇庆、清远12市国土资源主管部门审查、市政府审批。
（二）用地审批的情形（见《管理办法》第十六条）
1、集体土地完善转用、征收审批；
2、国有土地完善转用审批；
3、旧村庄集体建设用地转为国有建设用地审批；
4、“三地”及其他用地办理转用、征收审批。
（三）用地审批的条件（见《管理办法》第十八、十九、二十条）
1、一般条件：
（1）符合规划；
（2）标图入库；
（3）权属清晰。
2、完善征收还应具备的条件：
（1）征地协议已履行完毕，至今无纠纷；
（2）按要求落实了听证与社保。
3、“集转国”还应具备的条件：
（1）来源合法；
（2）农村集体经济组织就“转国”及补偿安置方式表决同意。