绝大多数人同意的事项可否认定属于公共利益？

《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条将征收目的限定在“为了保障公共利益的需要”。实践中，何为公共利益，常常众说纷纭，其中，绝大多数人同意的事项是否属于公共利益，争议最大。

一、从一则案例说起

（一）案例概况

为改善市民居住环境、完善市政设施、推进旧城改造，原江东区政府作出决定，征收潜龙社区危旧房改造地块上房屋（以下简称案涉项目）。征收决定作出前，江东征管办在征收范围内进行征收意愿征询，被征收人同意率达99.4%。

被征收房屋权属人郭鸿昌，针对该征收决定提起行政诉讼。本案经过一审、二审、再审，最终由最高人民法院作出再审裁定驳回再审申请。

（二）最高人民法院裁判要点

最高人民法院经审理认为，国有土地上房屋征收决定影响众多被征收人合法权益，事关建设项目的顺利推进以及社会和谐稳定。人民法院对征收决定的审查，应当按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定依法进行。

公共利益属于典型的不确定法律概念，建设项目是否符合公共利益，一方面应主要由立法判断，即只有立法明确列举的建设项目，如《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条之情形，才符合公共利益；另一方面，在立法规定不明确或者认识有分歧的情况下，宜尊重通过正当程序形成的判断。以征收形式进行的旧城区改建，地方人大及其常委会、绝大多数被征收居民同意的建设项目，应当认为符合公共利益。

在本案中，案涉项目的征收意愿同意率达99.4%，充分证明案涉项目符合绝大多数被征收人的利益，应当符合公共利益的要求。最高人民法院作出裁定认可绝大多数人同意的事项属于公共利益，驳回再审申请。

（如需了解本案更多具体的细节，请参考（2017）最高法行申4693号）

（三）案例简评

根据最高人民法院的裁定理由可知，国有土地上房屋征收是否符合公共利益存在争议时，通过合法、正当的程序形成绝大多数被征收人同意征收决定，或者同意改造方案的结果，可以认定该征收行为符合公共利益。

该裁判要点同样在珠海市东桥国有土地零星房屋的征收工作中得到应用，解决了被征收主体对征收公共利益性的质疑，促进项目进一步推动。该项目征收补偿安置方案听证报告针对利害相关人回应“就本次征收而言，一方面，其目的是为彻底改变东桥村危房集中、基础设施落后的状况，完善教育、市政公用等公配设施，符合国务院令590号第八条之情形。另一方面，本次征收范围涉及的东桥旧村改造项目业经过全体村民表决并获90%以上同意改造，且截至目前已超过90%的村民签订了拆迁安置补偿协议并交付房屋拆除完毕，等待回迁安置，符合程序正当而形成的判断。”，从而肯定该项目符合公共利益的要求。

二、绝大多数人同意需要达到多大的比例？

达到多大的比例才是“绝大多数”，法律没有明确的定义。根据社会一般观念，“绝”具有极、最的意思，“大多数”本身超过多数，加上“绝”表示的程度更深，即将近全部的数量。

旧城改造类项目因其特殊性设有单独的“意愿征询”环节，各地通常规定同意率不得低于90%，如《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》第十二条规定“因旧城区改建房屋征收......有90%以上的被征收人、公有房屋承租人同意的，方可进行旧城区改建。”，又如《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条“因旧城区改建需要征收房屋的，......百分之九十以上被征收人同意改建的，方可进行旧城区改建。”，另《长春市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》第九条“......90%以上的被征收人同意的，旧城区改建方可纳入市、区国民经济和社会发展年度计划。......”

综上，90%以上被征收人同意的征收决定，可视为经绝大多数人同意。

三、其他协助判断符合公共利益的依据

在旧城改造中，不能单凭是否采用了市场运作方法，或是否存在商业开发等营利行为，来直接否定政府征收行为的公共利益性。生活质量的改善离不开经济的发展，公共利益和商业利益是相辅相成的，判断政府的征收行为是否符合公共利益，建议紧扣以下两个方面。

（一）公共利益是征收的基本前提

    根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋......。”可知，符合公共利益应当是征收国有土地上房屋的前提。

公共利益具有公众性，公共利益体现的是公众的利益而不是个体的利益，是为绝大多数人而不是少数、个别人服务的。公共利益具有抽象性，公共利益属于典型的不确定法律概念，法律虽然有明确列举符合公共利益的项目，但是法律不能穷尽所有公共利益类型，同样会存在立法规定不明确或者认识有分歧的情况，需要在司法实践中根据个案作进一步确定。

（二）征收行为应当符合“四规划、一计划”

对征收行为是否符合公共利益存在争议时，建议可以结合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条的相关规定作为判断依据，补充第八条定义的不明确之处。

《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。”

根据前述规定所列的规划制定的法定要求“应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证”，除经法定途径被认定不符合公共利益的以外，应当推定这部分公布的具体规划是符合公共利益的。因此，旧城改造项目中依法作出的征收行为符合前述“四规划、一计划”的，则可推定符合公共利益。如上述案例中，案涉项目已被纳入宁波市江东区2016年国民经济和社会发展年度计划，其土地的使用符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划、控制性详细规划，从而更加肯定该征收行为符合公共利益。

因此，当征收行为是否符合公共利益存在模糊性时，可以将《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条规定的条件与第八条规定的要件相结合，作为并行条件来辅助判断，即只要同时符合第八条、第九条的规定，可认定该征收行为符合公共利益，反之则应当认定不符合公共利益，并据此作出相应的司法裁判结果。