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新《土地管理法》解读
律房律地
2019.9
新《土地管理法》解读
2019年8月26日，中华人民共和国第十三届全国人大常委会第十二次审议通过了《关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉、〈中华人民共和国城市房地产管理法〉的决定》。这是我国在新时代坚定不移全面深化改革的新成果，这是我国土地制度的一次具有里程碑意义的重大调整。本次修改内容丰富，涉及国土空间规划、永久基本农田保护、集体土地征收、集体土地流转、农村宅基地管理、土地执法监察等许多方面，核心可以用以下８个字概括：
收紧征收 放开流转
可以说是1998年以来规模最大、力度最深的一次修订。必将对我国未来的土地管理工作、房地产市场乃至于社会经济的发展产生广泛而深远的影响。
第一部分 新《土地管理法》与征收集体土地
一、征地制度改革历史回顾
征地制度改革是一项实施已久的工作，积累了丰富的、成熟的改革经验。早在2003年6月，原国土资源部曾批复广州、佛山等城市试点征地制度改革。在总结提高的基础上，2005年3月21日，原广东省国土资源厅颁布《关于深入开展征地制度改革有关问题的通知》（粤国土资发〔2005〕51号，以下简称51号文），要求实施区片综合补偿标准、被征地农民纳入社保、征地留用地等方式妥善补偿安置被征地农民，保护农民利益，并规范征地程序，要求做好报批前期工作，确保农民知情权。2007年6月28日，广东省人民政府办公厅发布《转发省国土资源厅关于深化征地制度改革意见的通知》（粤府办〔2007〕29号，以下简称29号文），在全国首次建立了协商征地制度，远远走在了时代的前列。
2004年10月21日，国务院发布《关于深化改革严格国土地管理的决定》（国发〔2004〕28号），要求“完善征地补偿与安置制度”，并用四个条文的篇幅规定了“完善征地补偿办法”、“妥善安置被征地农民”、“健全征地程序”、“加强对征地实施过程监管”，其中“健全征地程序”一条首次对征地报批前期工作提出明确而具体的要求。
2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确要求：“缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。”2015年2月全国人大常委会授权33个城市试点农村土地征收改革。
二、新《土地管理法》关于征地制度改革
在总结近二十年尤其是近五年来征地制度改革试点经验的基础上，本次修订吸收其精华，颁行全国。主要表现在三个方面：
（一）严格征收条件
1、我国法律关于公共利益的规定
征收是一种强制交易的行政行为，须以公共利益为前提，这是现代法治国家的通例。我国多部法律也规定了征收的公共利益目的：
《宪法》第十条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”
《物权法》第四十二条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”
国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》根据上述《宪法》《物权法》关于“公共利益”的规定，在第八条以列举+概括的方式明确规定了“公共利益”的六种情形，符合其一的，方可启动征收程序。
在集体土地征收上，虽然我国的相关的法律法规和政策文件汗牛充栋，但没有任何一个条文直接规定“公共利益”。新《土地管理法》弥补了这一空白。
2、新《土地管理法》关于公共利益的规定
新《土地管理法》第四十五条借鉴国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条之规定，以“列举+概括”之方式，明确规定征收之目的必须出于“公共利益的需要”，并列举了“公共利益”的六种具体情形。无疑，此修订明确了征收条件，有利于征收权的规范运用，保障农村农民合法权益。
从六条“公共利益”的具体内容来看，新《土地管理法》关于“公共利益”界定以一般的“公共利益”概念为基础，同时立足我国的发展阶段的现实国情，规定“成片开发”、“旧城区改建”也属于公共利益的范畴。可以说，这样的规定统筹兼顾了理想与现实。
国有土地上房屋征收与 |
集体土地征收的“公共利益”对比 | ||
序号 |
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条 |
《土地管理法》第四十五条 |
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1 |
国防和外交的需要； |
军事和外交需要用地的； |
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2 |
由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要； |
由政府组织实施的能源、交通、水利、通信、邮政等基础设施建设需要用地的； |
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3 |
由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要； |
由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、生态环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社区综合服务、社会福利、市政公用、优抚安置、英烈保护等公共事业需要用地的； |
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4 |
由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要； |
由政府组织实施的扶贫搬迁、保障性安居工程建设需要用地的； |
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5 |
由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要； |
在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，经省级以上人民政府批准由县级以上地方人民政府组织实施的成片开发建设需要用地的； |
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6 |
法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。 |
法律规定为公共利益需要可以征收农民集体所有的土地的其他情形。 |
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共同点：二者关于“公共利益”的各事项均以“政府组织实施”为前提；
不同点：“征房”的公共利益可以由“行政法规”规定，而征地的公共利益只能由“法律”规定。见第六项。
3、如何理解“政府组织实施”？
有一种观点认为“政府组织实施”就是政府作为建设单位（用地单位、权属人）来亲自开发建设。这种观点相当有市场，珠三角各市的房屋征收部门拒绝为旧城区改建项目作征收决定，就是例证。
我们认为，这种观点是错误的：
首先，是否冠以“政府组织实施”的定语并非公共利益的标志。新《土地管理法》第五十八条第一项也规定了“公共利益”的情形，“为实施城市规划进行旧城区改建以及其他公共利益需要，确需使用土地的”，“由有关人民政府自然资源主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权”。此项规定并没有强调“政府组织实施”，而是非常明确规定根据城市规划实施的旧城区改建也属于“公共利益”；
其次，即便是公共利益事项也不可能由政府亲力亲为实施开发建设，许多PPP项目就是例证。新《土地管理法》第四十五条第五项规定的作为公共利益事项的“成片开发”，以及《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第五项规定的“旧城区改建”，往往是一个面积巨大的区域的开发建设，政府不可能作为市场主体开发建设，只能作为公共管理者发挥组织者的职能；
再次，在“政府组织实施”这一用语中，政府的主要角色是组织者，非实施者，实施者是组织的对象。作为组织者，主要作用是制定审批规划、批准项目立项、实施征收、供应土地及监管等，并非作为土地使用权人亲自建设。此处的组织者更多是一种公共管理者职能。
（二）调整征收程序
1、调整的内容
新《土地管理法》改革征收程序可以用四个字来概括：
重心前移
旧《土地管理法》关于征收程序的重心在批后实施，虽然也规定了征收报批，但没有规定报批前期工作。新《土地管理法》则将报批前的前期工作征收程序的重心，做了较为详细的规定。实际上，为了贯彻落实国务院28号文，自2005年以来，我省的征地工作就一直将前期工作作为重心。从全国来看，新《土地管理法》首次以国家立法详细规定了征地前期工作的内容与要求，意义重大。这些前期工作主要包括；
（1）征收土地现状调查：
调查内容包括征收范围内每一地块的面积、位置、地类、权属人、附着物（种类与数量、质量等）、青苗（种类与数量等）；