广州市人民政府办公厅
关于印发广州市深入推进城市更新工作实施细则的通知
穗府办规〔2019〕5号
各区人民政府，市政府各部门、各直属机构：
《广州市深入推进城市更新工作实施细则》已经市人民政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。执行中遇到的问题，请径向市住房城乡建设局反映。
广州市人民政府办公厅
2019年4月18日
广州市深入推进城市更新工作实施细则
为贯彻落实《广东省国土资源厅关于印发深入推进“三旧”改造工作实施意见的通知》（粤国土资规字〔2018〕3号），加快推进城市更新工作，结合我市实际，制定本实施细则。
一、坚持规划统领，有序推进城市更新
（一）国土空间规划要强化城市发展战略引领，按照“多规合一”和全市“一盘棋”的要求，统筹生产、生活、生态空间布局，落实城市更新等重点工作，优先保障重大项目用地需求；城市更新建设规划、行动计划要依据国土空间规划，合理划定城市更新重点区域范围，积极引领成片连片更新改造，指导城市更新项目有序推进。
二、动态调整“三旧”改造地块数据库
（二）“三旧”改造标图建库实行动态调整，每季度调整一次，政府重点项目可实时申请调整。市住房城乡建设局于每年12月底前报省自然资源厅备案。纳入“三旧”改造标图建库和办理完善历史用地手续的用地时间为2009年12月31日前。数据申报统一使用2000国家大地坐标系，各有关部门配合做好基础资料共享。
解读：本条是关于标图建库动态调整的规定
叁号文第（二）条（实行标图建库备案制度）要求“各地市可根据本地实际，参照省以往的做法，对数据库调整频次、程序、审查要求等予以规范。”《实施细则》的本条内容即是对此要求的贯彻落实。
调整频次：每季度调整一次，政府重点项目可实时申请调整。以前的做法是每半年调整一次，即每年的1月及7月分别进行一次调整。加密了调整频次，有利于提升“三旧”改造标图建库的工作效率。
调整程序：当事人申请→区城市更新部门受理、初审→市住建局审批→省自然资源厅备案（每年12月底）。这是叁号文落实“放管服”改革的成果。不过，一年一次汇总备案实际上不利于全省的信息共享和事后监管，因此，备案制度可能也会发生变化，主要是对备案的时限提出新的要求。
调整要求：一是用地行为发生在2009年12月31日前；二是数据申报统一使用2000国家大地坐标系。2000国家大地坐标系是我国自主建立、适应现代空间技术发展趋势的地心坐标系。经国务院批准，自然资源系统从2018年7月1日起统一启用2000国家大地坐标系，停用西安80坐标系和北京54坐标系。
标图建库的具体条件、审批主体等，在叁号文中已有详细、明确规定，《实施细则》没有重复。
三、推进旧村全面改造
（三）旧村全面改造项目因用地和规划条件限制无法实现资金平衡的，区政府（广州空港经济区管委会）可采用征收等方式整合本村权属范围内符合城市总体规划和土地利用总体规划的其他用地作为安置和公益设施用地，采用协议或划拨方式纳入旧村改造一并实施建设，也可通过政府补助、异地安置、异地容积率补偿等方式在全区统筹平衡；市重点项目可在全市统筹平衡。
解读：本条是关于资金不能平衡的旧村如何实施全面改造的规定。
1、旧村改造的基本思路及其局限
旧村全面改造的基本思路是“卖地”→筹资→建新，即出售旧村的地，以筹资拆旧建新。因此，实施旧村改造，必须将旧村改造范围内的土地分成两部分，一部分用于出售以筹资，即融资地块，一部分用于复建安置旧村，即复建安置地块（在实务中，这两个地块不一定是界限清晰的两块地，可能是交织在一起，如海珠区的新市头村）。
总体上，由于村域范围和改造范围是一定的，复建地块与融资地块之间是负相关关系。然而，复建安置的建筑量是刚性的（改了之后比起现状面积还少的话，村民将拒绝改造），复建安置的费用需要通过卖地筹集，在房价一定的情况下，融资地块的建筑量也是刚性的（面积不足的话，可能筹集不到足够的资金来复建安置）。不同的旧村，情况千差万别。有的旧村，可以在改造范围内划出足够的融资地块，进而可以筹集到足够的复建安置费用；有的旧村，受用地、规划等各种因素影响，无法划出足够的融资地块以筹集足够的福建安置资金。后者就是本条所说的“无法实现资金平衡”。
2、不能资金平衡的主要原因
一般情况下，“无法实现资金平衡”的原因可能有以下几种：
一是改造范围内的存量建设用地开发利用强度高，现状建筑量大，复建安置量很大，在可以承受的规划容积率下，安排了复建安置用地，将无法安排足够的融资用地，安排了融资用地，将无法安排足够的复建安置用地；
二是受生态保护、航空限高、历史文化等因素的影响，改造范围的规划容积率受限，按照控规未来可以安排的建筑量无法同时完全满足复建安置和卖地融资的需求；
三是受地质、气候等自然因素影响，改造范围内无法承受较高的开发强度，所能承载的极限建筑量无法同时完全满足复建安置和卖地融资的需求。
3、解决资金平衡的主要措施
措施一：以增量补存量，就地扩大改造范围。即区政府通过“征收等方式整合本村权属范围内符合城市总体规划和土地利用总体规划的其他用地作为安置和公益设施用地，采用协议或划拨方式纳入旧村改造一并实施建设”，这里的“其他用地”主要指村内的农用地或未利用地，方法是政府征收后再以出让或划拨方式将国有土地使用权供应给村，用途是建设复建安置房和公益设施。
措施二：异地安置。如果改造范围内安排了融资地块后，剩余改造用地面积不足安排复建安置地块，不足安排的村民复建房或集体物业另行选址异地安置。如何落实异地选址？可能的方法有三，其一是合作企业以自有土地安置村民，其二是政府指定提供安置用地（官洲岛征地），其三是利用村的“飞地”安置。
措施三：异地容积率补偿。如果改造范围内安排了复建安置用地后，剩余改造用地面积不足安排融资用地，不足部分（建筑面积）转移到改造主体（合作企业）其他的自有用地上。这种容积率转移的方法在《广州市城乡规划条例》第四十五条有明确规定，“政府实行补偿的方式包括货币补偿和开发权益置换。货币补偿的，按减少部分建筑面积的前期投入予以补偿；开发权益置换的，由用地单位申请将减少的建筑面积等价值置换至用地单位自有产权、规划用途类似的其他地块。前期投入、开发权益等价值置换应当由财政、土地行政管理部门分别委托第三方评估核定。”
措施四：政府补助。改造范围内能够安排的融资用地不足以筹集到足额的复建安置费用，不足部分由政府补助。位于特定地段、政府认为必须改造的旧村，以及拟改造用地（全部或部分）被政府征收或征用用于公益或其他用途的旧村，可能会发生政府补助的情形。这在《广州市旧村庄更新实施办法》第七条及《广州市人民政府关于提升城市更新水平促进节约集约用地的实施意见》（穗府规〔2017〕6号）也有相关规定。
解决资金平衡一般在全区统筹，市的重点项目可以全市统筹。
4、对旧村改造的影响及开发商的应对
毫无疑问，本条超脱于旧村现有存量建设用地的拘泥，以更加宽广的视野设计了四条保障融资的措施，可以有效解决一部分改造条件不理想的旧村的资金平衡问题，从而有利于推动旧村改造。这种锐意进取的精神使人想起铁人王进喜，“有条件要改，没有条件创造条件也要改”。对于开发商，如何更好地认识、利用这些措施是必须认真对待的问题：
（1）如何认识、利用措施一？
首先，开发商作为旧村改造的合作企业，需要收集足够的证据证明“无法实现资金平衡”，这是适用措施一的条件；
其次，村权属范围内存在改造范围以外的符合“两规”其他土地，比如农用地、未利用地等。
再次，游说政府征收、转用，并以划拨或出让供应国有土地使用权予村。由于涉及征收、转用审批，并且可能会使用新增建设用地年度计划指标，因此有一定难度。
能否只转用不征收？从全文来看，应该很难，但也不能说绝对不可能。
（2）如何认识、利用措施三？
根据《广州市城乡规划条例》第四十五条规定，承载开发权益转移的土地只能是同一主体的自有产权地块，如果该主体在广州市没有其他地块，是否意味着无法适用异地容积率补偿？在广地花园案例中，开发商通过出售容积率的方式筹资解决部分违约赔偿问题（？）。
（四）优化改造成本核算。旧村全面改造涉及的土壤环境调查评估及处理、地价评估、土地勘测定界、审批时测算的土地出让金（采用自主改造、合作改造模式的）、拆迁奖励（从不可预见费中单列）等实际发生的费用增加纳入改造成本。拆迁奖励原则上不得超过改造成本的3％。
具体项目的改造成本核算由区政府（广州空港经济区管委会）研究确定。改造成本中属于动态调整的项目，由市住房城乡建设局按年度动态调整。
解读：本条是关于旧村改造成本核算的补充规定。
1、补充的成本项目：
旧村全面改造成本直接决定着融资面积的测算，是广州市旧村全面改造工作中非常重要的一个环节。2017 年 12 月 29 日，广州市城市更新局印发《广州市旧村庄全面改造成本核算办法》（穗更新规字〔2017〕3 号，以下简称《核算办法》），全面、系统地规定了旧村全面改造的成本核算的内容与方法。经过一年多的实践，发现《广州市旧村庄全面改造成本核算办法》存在着一些漏项与不足，改造主体反映比较强烈。《实施细则》补充规定了这些漏项，主要有五项：
一是土壤环境调查评估及处理费用；
二是地价评估费用，这里是指委托评估融资地价向评估机构支付的费用；
三是土地勘测定界费用，这里是指在数据调查阶段委托土地勘测定界向测绘机构支付的费用；
四是审批时测算的土地出让金（自主改造、合作改造模式）。根据《广州市旧村庄更新实施办法》第四十条第一款和《广州市人民政府关于提升城市更新水平促进节约集约用地的实施意见》（穗府规〔2017〕6号）第（十九）条，这里的土地出让金在金额上大约等于除土地出让金外的改造成本的20%。
五是拆迁奖励，按照《核算办法》，拆迁奖励是不可预见费（包括拆迁补偿安置协议签订、动迁奖励、风险评估、集体经济物业租赁合同提前解约、停业损失补偿等，按照总成本的3-5%计算）的一部分。《实施细则》将此项单列出来，可以按照改造成本的3%计算，增加了改造成本的核算空间。
值得注意的是，本条在详细列举以上五个事项后，用了“等实际发生的费用”的表述，一方面要求这五项费用必须是实际发生的才能列入改造成本，另一方面也表明其他未明列的实际发生的费用也可以列入改造成本。当然，这种未明列的费用必须是合理的。如，律师费，房屋评估费，村民开会误工补贴等。
问题思考：村和合作企业分别聘请律师，此时两份律师费是否都应当列入改造成本？
2、成本核定的审批权
《广州市人民政府关于提升城市更新水平促进节约集约用地的实施意见》（穗府规〔2017〕6号）第（二十一）条规定：“实施方案中关于融资地价、改造成本（含村民复建量）、复建资金监管的事项，由市城市更新部门组织审核。经审核通过的实施方案，报市城市更新工作领导小组审议。”
《实施细则》将成本核定的审批权下放至区政府（广州空港经济区管委会）。
3、开发商的应对
（1）充分享受政策红利，做好已名列的新增成本项目的费用发生证据的收集、保管，未明列的项目在做好有关证据收集的前提，积极争取。 《核算办法》第十五条规定：“旧村庄改造个案需突破以上条款规定的核算标准或需在成本构成项目以外新增加专项成本的，需提交相应的证明材料，进行充分论证。”
（2）做好改造成本与税务成本的衔接。进入改造成本的项目，基本上都可以进入企业所得税的成本，但需要注意的是土地增值税的扣项，有些费用处理不当无法进入扣项。
（五）鼓励旧村改造采用先收购房屋后回购的方式实施补偿。对采用政府征收方式改造的，可由征收主体按照市场评估价收购村民既有合法房屋（含符合“三旧”改造补偿政策的房屋），本村村民（户籍人口）按照人均建筑面积50平方米的标准、建安成本回购住房；在规定时间内完成签约的，可按本村村民（户籍人口）人均建筑面积不高于25平方米给予回购住房奖励。村集体物业由村民按照股份分享。收购价由区政府（广州空港经济区管委会）结合实际情况研究后确定。
解读：本条是关于先收购后回购方式的规定。
1、主要内容
《广州市旧村庄更新实施办法》第四条规定了旧村改造的三种模式：政府征收储备、自主改造、合作改造。政府征收储备模式实务中应用较少。《实施细则》针对政府征收模式，创新了补偿方式：先收购后回购，按时签约有奖励。2007年海珠区南华西成片危破房改造项目使用了这种方式，对于稳定被拆迁人的信心非常有益。这种补偿方式分成三个部分：
一是收购，由征收主体按照市场评估价收购村民的符合“三旧”改造补偿政策的房屋；
二是奖励，奖励的充分必要条件是按照规定时间完成签约，奖励的标准是本村村民人均建筑面积不高于25平方米；这里的“本村村民”是指户籍人口；
三是回购，回购的标准是本村村民人均50平方米建筑面积，回购价是建安成本。
本条最后两句话是关于集体物业的“先收购后回购”补偿，收购价格由区政府结合实际情况研究后确定，回购的标准、价格未明确。
2、主要特点
《实施细则》创造性地提出收购（市场评估价）→奖励（按时签约）→回购（建安成本价）模式，在广州市的“三旧”改造历史上，尚属首次。2007年海珠区南华西成片危破房改造项目曾应用过此模式，实践证明此补偿模式有利于稳定被拆迁人的信心、保障动迁。与现行的做法相比，此模式有以下三个特点：
一是规则更加透明，可以有效防范村与村之间的盲目攀比。现行的旧改政策只是从政府审批的角度规定了改造成本核算的内容与方法，没有直接规定改造主体对村的补偿标准。补偿规则不明确导致村在拆迁补偿上盲目攀比、漫天要价，改造主体苦不堪言。
二是复建安置量保持了历史的延续性。根据律房律地的测算，《实施细则》规定的50+25的人均回购标准与《广州市旧村庄更新实施办法》规定的以“户”核定的复建安置量大体相当（与以“栋”核定的复建量比较，可能会有比较大的出入）。理论上村所能得到的复建安置补偿并未减少，有利于该模式的推进实施。
三是该模式的落地实施尚需配套相关的细则性文件。尽管该模式具有无比的优越性，但毕竟是对现行政策和实际做法的重大创新，与现行核定复建量、核定改造成本的程序与做法有较大区别，还需出台一系列细则性文件来明确操作程序与解决一些细节问题，如，村民房屋的市场价如何评估、集体物业的回购标准等等。
四是该模式的落地实施会引起现行旧村改造流程的调整。该模式直接规范的是的补偿方式，会连锁引起复建安置量的核定方式变化、成本核定方式变化、复建安置资金监控制度的变化等。
（六）对采用自主改造、与有关单位合作改造的旧村，可由村集体经济组织或由其成立的全资子公司、村集体经济组织与公开选择的市场主体成立的合作公司或者村集体经济组织与公开选择的合作主体约定作为开发建设单位的一方作为改造主体，参照本细则第（五）条的规定实施收购补偿。收购价由改造主体委托第三方机构评估，报区政府（广州空港经济区管委会）研究后确定。村集体经济组织需按规定将改造范围内的集体建设用地全部申请转为国有建设用地。
解读：本条是关于自主改造、合作改造的旧村参照适用第（五）条的规定。
1、主要内容
采用自主改造、与有关单位合作改造的旧村，参照适用第（五）条规定的“先收购后回购”方式，体现了政府引导旧村改造补偿方式改革的努力，对于防治现行操作中规则弹性大、相互攀比导致后期拆补难的现象发生，将会产生积极效果。
不过，这一补偿方式的推行，取决于该补偿方式是否比现行的补偿方式可以使村民获得更大的利益？
2、对开发商的影响
（1）资金压力增加
可能会对开发商构成较大的资金压力。在现行模式下，监控的复建安置资金可以分期存入监控账户，并且可以使用银行保函。
应对办法：分期动迁
（2）动迁难度可能会有所降低
支付收购款，村民更放心；政府审批收购价，公信力更强。
（七）旧村全面改造项目中的复建安置房可纳入棚户区改造计划，免征城市基础设施配套费等行政事业性收费和政府性基金。
注释：本条是关于免收行政事业性收费和政府性基金的规定。
本条规定对于行政事业性收费，有一定意义。近几年，政府为减轻企业负担，在大力削减行政事业型收费，该减的基本上都减了。
对于政府性基金，本条规定基本上没有意义。至于基础设施配套费的减免，棚改政策一直是有这个优惠政策，但“三旧”改造没有。因此，旧改项目申请减免基础设施配套费的前提是必须列入棚改范畴。
基础设施配套费属于政府性基金，地方政府无权减免。见《政府性基金管理暂行规定》第二十一条。
（八）规范旧村全面改造引入合作企业招商工作。经区城市更新部门审查符合政策的，由村集体经济组织通过广州公共资源交易平台或区“三资”平台招商，确定合作企业。
注释：这是关于旧村改造公开招商的规定。
3号文要求采用合作改造模式的旧村庄改造项目应当通过公开程序引进合作企业。但对于“如何公开引进”，则没有相应的细化规定，有待于各地“百花齐放”。其中，实操中，广州之花最为奔放。有三个特点：
一是没有经济标（非绝对）。从近一年来的案例看，大都没有明确的经济标，既不竞争价格，也不竞争面积，或竞争其他什么条件，就是摆商务条件。
二是村有最终的决定权。多个案例的招商公告均规定“5日内应当与招商人签订合作协议”、“招商人有权决定是否签署，决定不签署的，本次招商活动作废”。
三是保护前期服务商的利益。多个案例的招商公告均规定合作企业应当向前期服务商支付前期服务费，但金额多少，未明确规定。在珠海、东莞的政策，前期服务商是光明正大的存在。
东莞模式、南海模式。
四、加大国有土地上旧厂改造收益支持
（九）原土地权利人申请自行改造的“三旧”用地，以协议出让方式供地的，按办理土地有偿使用手续时新规划用途市场评估价的70％缴交土地出让金。“工改工”项目无需缴交土地出让金，但M0用地（新型产业用地）除外。
（十）科研、教育、医疗、体育机构利用自有土地进行城市更新改造的，按《广州市人民政府关于提升城市更新水平促进节约集约用地的实施意见》（穗府规〔2017〕6号）第（七）条的规定缴交土地出让金。
（十一）“三旧”用地发展新型产业（即M0用地），按照市M0用地的相关规定执行。
注释：以上三条是关于旧改项目地价政策的规定。
1、“工改工”项目。
无需缴交土地出让金，这是自78号文以来一以贯之的政策；
2、科研、教育、医疗、体育机构利用自有历史用地改造。
按《关于提升城市更新水平促进节约集约用地的实施意见》（穗府规〔2017〕6号）第（七）条规定缴交土地出让金，该划拨的划拨，协议出让的，按照市场评估价的20-40%计收。
3、重申M0用地（新型产业用地）按照市M0用地的相关规定执行。
新型产业用地除了6号文关于5年过渡期的过渡期的规定之外，广州市还有《市国土规划委、市科技创新委关于印发科技企业孵化器建设用地的若干试行规定的通知》（穗国土规划〔2016〕278号）以及《广州市人民政府办公厅关于印发广州市提高工业用地利用效率实施办法的通知》（穗府办规〔2019〕4号）涉及M0政策。
4、明确了自改项目协议出让的地价计收的总原则。
《实施细则》按照叁号文的要求，对于自改项目补办出让手续缴交土地出让金给予市场评估价一定比例的优惠，即按办理土地有偿使用手续时新规划用途市场评估价的70％缴交土地出让金。
70%过高，理由有二：一是政府土地纯收益一般为地价的40%；二是78号文规定出让收入返还产权人的比例为60%，也就是说政府土地纯收益也为40%。
（十二）旧厂改造交由政府收回，改为居住或商业服务业设施等经营性用地的，居住用地毛容积率2.0以下（含）、商业服务业设施用地毛容积率2.5以下（含）部分，可按不高于公开出让成交价或新规划用途市场评估价的60％计算补偿款。居住用地毛容积率2.0以上、商业服务业设施用地毛容积率2.5以上部分，按该部分的公开出让成交价或新规划用途市场评估价的10％计算补偿款。
（十三）除本细则第（十二）条规定情形外，旧厂原土地权利人申请由政府收回整宗土地的，可按同地段毛容积率2.5商业用途市场评估价的50％计算补偿款。原土地权利人与土地储备机构签订收地协议后12个月内完成交地的，可按上述商业用途市场评估价的10％给予奖励。
（十四）市场评估价的有效期按《城镇土地估价规程》的规定执行。补偿款支付方式由土地储备机构与原土地权利人自行协商。原土地权利人选择公开出让后分成的，原则上预付补偿款不超过新规划用途基准地价的60％。
（十五）“三旧”自行改造属于经营性项目的（“工改工”除外），原土地权利人应将不低于该项目用地面积的15％用于城市基础设施、公共服务设施或其他公益性设施建设，改造主体建成后无偿移交政府指定的接收部门；涉及市政道路的，经区政府（广州空港经济区管委会）同意，可由改造主体拆平后无偿移交政府。移交的用地不需缴交土地出让金。
根据控制性详细规划，前款公益性用地面积不足15％的（含改造地块面积较小，无法提供有效的公益性用地的），将不足部分用地按政府批准的控制性详细规划容积率（整宗用地平均毛容积率）计算建筑面积，按办理土地有偿使用手续时整宗用地国有土地上房屋市场评估均价（不含土地出让金）折算土地价款，纳入应缴交的土地出让金范围上缴财政。
注释：本条是关于公益用地移交的规定。
3号文第（十五）条提出“规范公益用地移交”。本条应结合3号文来学习理解。
1、需要移交公益用地的旧改项目
旧厂房、旧城镇改造，不包括旧村庄改造项目。其中，“工改工”项目不必移交。
2、移交的标准
移交的公益用地用于道路建设的，拆平即可；用于房屋建设的，建成后无偿移交。
3、不能移交时的处理
根据控规，不能或无法移交，或者移交不足部分，交钱。具体的折算方法是：不足的用地面积×整宗地平均毛容积率×房屋评估均价（不含地价）
房屋评估均价，其中的“房屋”是什么用途？未明确规定。
公益用地是用于道路还是房屋建设，开发商移交的成本显著不同。
（十六）“工改工”自行改造项目，原土地权利人应按照控制性详细规划将涉及的公益性用地用于城市基础设施、公共服务设施或其他公益性设施建设，改造主体建成后无偿移交政府指定的接收部门；涉及市政道路的，经区政府（广州空港经济区管委会）同意，可由改造主体拆平后无偿移交政府。移交的用地不需缴交土地出让金。
五、推进成片连片改造
（十七）旧城连片改造项目，经改造范围内90％以上住户（或权属人）表决同意，在确定开发建设条件的前提下，由政府（广州空港经济区管委会）作为征收主体，将拆迁工作及拟改造土地的使用权一并通过招标等方式确定改造主体（土地使用权人），待完成拆迁补偿后，与改造主体签订土地使用权出让合同。
注释：政府征收、打包招标的旧城改造新模式
旧城镇改造是“三旧”改造中最难啃的一块硬骨头。《广州市旧城镇更新实施办法》规定了按照国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》实施房屋征收，收回国有土地使用权，然后公开出让的改造思路。几年来的实践表明，这种不吸收市场主体参与的改造模式基本上成了一个摆设，与旧厂房与旧村庄改造如火如荼推进的局面相反，旧城镇改造举步维艰。
《实施细则》提出的“政府征收、打包招标”模式，可以有效解决政府征收资金不足、效率低下以及单纯的市场收购不合理的“放水”、“妥协”造成严重不公等问题，同时，在政府作为征收主体的严厉监管下，也可以有效治理非法逼迁、拒不搬迁等拆迁僵局，政府与市场有机结合，各自发挥所长，共同推进旧城镇改造顺利开展。
这种旧城镇改造新模式，并非凭空设想，而是有着可靠的依据，《广东省人民政府关于推进“三旧”改造促进 节约集约用地的若干意见》（粤府〔2009〕78 号）第（二十五）条规定：“也可在确定开发建设条件的前提下，由政府将拆迁及拟改造土地的使用权一并通过招标等公开方式确定土地使用权人。市、县人民政府可以探索引入市场主体参与“三旧”改造的具体方式。
（十八）成片连片改造范围内未能纳入标图建库的建设用地及现状建筑，可结合城市更新（“三旧”）政策进行合理补偿。涉及的农用地和未利用地按相关规定办理。
（十九）成片连片改造项目可按照“价值相等、自愿互利、凭证置换”的原则进行土地置换，包括集体建设用地与集体建设用地之间、国有建设用地与国有建设用地之间的土地置换。
注释：本条是关于土地置换的规定
实务中的难点是所有权之间的置换。
1.土地置换的客观必然性。
不同权属人的土地犬牙交错布局，势必影响土地的成片连片开发，阻碍土地的节约集约利用。客观上有必要通过置换实现土地归宗，从而实现成片连片开发、节约集约利用之目的。
土地置换的必然性源于土地位置的固定性、特定性（自然垄断）和节约集约用地的政策要求。如果是土地使用权之间的置换，无论是国有土地使用权之间的置换，还是集体土地使用权之间的置换，抑或国有土地使用权与集体土地使用权之间的置换，只要权利人双方自愿，依照现行的法律法规和广东省集体建设用地使用权流转的相关规定，均不存在不可逾越的法制障碍（下文有详述）。
然而，在“三旧改造”中，更多的是不同所有制土地之间的置换，尤其在“旧村”改造，这种置换需求更为普遍和迫切，这与经济发达地区的各类土地开发强度大以及集体土地开发利用起步较早有关。在“珠三角”以及其他经济发达地区，集体土地与国有土地插花、夹心、交错分布极为常见，且地块狭小、零碎，无法取得独立的规划条件，没有独立利用价值。不整合归宗这些交错分布的土地，根本无法实施开发利用。
以广州市某区的一个“旧村庄”改造项目为例，该项目范围包含860亩的集体土地和446平方米的国有土地，且446平方米的国有土地分五处呈点状分散在集体土地的中间地带。该村不愿意将集体土地转为国有，这意味着860亩的集体土地将由于无法整合五处点状分布的国有土地而不能连片归宗，整个旧村庄的改造将无法推动或很难推动。
2.土地置换的实际做法
出于旧村改造的迫切需要，在没有其他解决办法的情况下，在确保国家利益不受损的前提下，佛山、广州等地，实务中也操作过集体土地所有权与国家土地所有权进行置换的案例，即将国家土地所有权直接变更登记为集体所有权，并注销用于置换的集体土地所有权登记。
严格地说，这种实务上的个案操作，并没有充分的法律依据，却是有效解决实际问题的无二选择。
3.土地置换的法律分析
《宪法》第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。” 第4款规定：“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”
《物权法》第39条规定：“所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利。”第42条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”。
《土地管理法》第2条第2款规定：“全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。”第3款规定：“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。”第四款规定“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”
根据以上现行规定，我们可以得出四点结论：
一是土地所有权不能非法转让；
二是土地使用权可以依法转让；
三是集体土地可以征收为国有土地；
四是所有权包含占有、使用、收益和处分四项权能。
可以看出，土地使用权之间的置换依法有据，特别是集体建设用地使用权逐步放开流转的今天；集体土地所有权通过征收变更为国家所有也是依法有据。但国家土地所有权变更为集体土地所有权则没有明确的法律规定和根据。
通过进一步分析《物权法》第39条，我们看似可以推导出以下结论：只要所有权人同意，国家土地所有权也可以变更为集体土地所有权，但也存在相应的三个问题：
第一，《物权法》第39条与《宪法》第十条的规定，是否能够完全衔接？第39条规定的所有权人的权利应否包括“国家土地所有权”？；
二是“国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使”，此代表能否行使处分的权利，需要进一步明确；
三是是否所有涉及国有土地所有权置换的，均需要报国务院批准？
六、推进城市更新微改造
（二十）城市更新改造应结合城市发展战略规划，多采用微改造方式，突出地方特色，注重文化传承、根脉延续，注重人居环境改善，精细化推进城市更新。旧村微改造应注重历史文化和自然生态保护，提升人居环境，促进城乡融合发展。旧城镇微改造应注重消除居住安全隐患，完善生活设施，实现老城区品质和功能提升；对历史文化街区和优秀历史文化建筑，严格按照“修旧如旧、建新如故”的原则进行保护性整治更新。旧厂微改造应注重产业转型升级、土地节约集约利用，充分调动土地权利人的积极性，鼓励金融、文化教育、养老、体育等现代产业及总部经济发展，推动产业高端化发展。
七、加大城市更新项目支持力度
（二十一）推动事权下放，将符合控制性详细规划的城市更新片区策划方案、更新项目实施方案的审定权按程序委托各区政府（广州空港经济区管委会）实施。
将一江两岸三带，重点城市主干道两侧，重点功能区，54平方公里旧城区，重要生态管控区，历史文化街区，名村，名镇，不可移动文物周边等重点区域范围外的更新项目涉及控制性详细规划调整的审批权依法按程序委托各区政府实施。黄埔区、南沙区、增城区、广州空港经济区按已经市政府下放或委托权限的有关规定办理。
（二十二）村民改造意愿强烈且符合全面改造条件的旧村，已完成微改造的，也可申请全面改造。
（二十三）国有企业利用自有存量用地建设租赁住房，按城市更新（“三旧”）政策可协议出让的，土地出让金的缴交按本细则第（九）条的规定办理。涉及移交公益性用地的，按本细则第（十五）条的规定办理。
（二十四）村集体经济组织可利用集体建设用地（含村经济发展留用地）、复建集体物业用地建设租赁住房。
（二十五）城市更新项目涉及缴交土地出让金可分期缴纳，首次缴交比例不低于30％，余款1年内缴清。
八、加快完善历史用地手续
（二十六）加快推进“工改工”和“工改商”等完善历史用地征收手续工作。原以划拨方式取得的和完善历史用地征收手续后的“工改工”用地，涉及以协议出让方式供应的，按办理土地有偿使用手续时同地段工业用途市场评估价的40％缴交土地出让金，“工改商”等用地按本细则第（九）条的规定缴交土地出让金。涉及移交公益性用地的，按本细则第（十五）、 （十六）条的规定办理。
完善历史用地征收手续后的“工改商品住宅”或“工改其他公共设施”等用地（旧村改造的除外），由政府按国有土地上旧厂改造政策收储。
（二十七）已批准完善历史用地征收手续的用地，凭改造方案批复申办规划、国土等后续报建审批手续，参照本市申请使用建设用地政策的规定办理。
已批准完善集体建设用地手续的用地，在改造前需按规定抵扣或预支村经济发展留用地指标，纳入旧村全面改造的除外。
注释：本条是关于完善历史用地手续的规定。
完善历史用地手续包括征收、供地、产权三方面的手续，是“三旧”改造政策的重点内容。但之前的政策大都集中于如何补办征收手续，除了6号文第（七）条第二款关于“历史工业用地补办征收手续仍作工业用途的，可以协议出让并按照市场评估价的40%计收土地出让金”的规定外，补办征收手续后的供地问题尚无明确规定。
《实施细则》填补了这一空白。
《实施细则》第（二十六）条第一款除了重申6号文第（七）条第二款关于“工改工”的规定，还规定了“工改商等用地按本细则第（九）条的规定缴交土地出让金”，即按照市场评估价的70%计收。
《实施细则》第（二十六）条第二款则规定了完善征收手续后应当交储不得自改的内容，“完善历史用地征收手续后的‘工改商品住宅’或‘工改其他公共设施’等用地（旧村改造的除外），由政府按国有土地上旧厂改造政策收储。”
九、其他
（二十八）本细则自印发之日起施行，有效期5年。城市更新项目实施方案在本细则印发前已通过市城市更新工作领导小组或原市“三旧”改造领导小组等审议且仍在有效期内的，按实施方案批准时的政策执行；已过有效期的，按程序重新报批。