广州市人民政府办公厅关于广州市黄埔区广州开发区开展省“三旧”改造改革创新试点工作方案备案的函

穗府办函〔2019〕10号

省自然资源厅：

《广州市黄埔区广州开发区开展省“三旧”改造改革创新试点工作方案》已经广州市人民政府同意，按照《广东省国土资源厅关于同意在广州市黄埔区、广州开发区开展省“三旧”改造改革创新试点的复函》（粤国土资三旧函〔2018〕2603号）要求，现报送你厅，请予以备案。

广州市人民政府办公厅

2019年1月16日

广州市黄埔区 广州开发区开展省“三旧”改造改革创新试点工作方案

为探索高度城市化地区“三旧”改造的科学规律，完善存量土地再开发制度，提高节约集约用地水平，增强土地资源支撑保障能力，有效推动经济高质量发展，在省“三旧＂改造政策总体框架下，按照《广东省国土资源厅关于同意在广州市黄埔区、广州开发区开展省“三旧”改造改革创新试点的复函》（粤国土资三旧函〔2018〕2603号）要求，结合广州市黄埔区、广州开发区实际穿制定本工作方案。

一、总体要求

（一）指导思想。

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，围绕实现“两个重要窗口”和“四个走，在全国前列”总目标、总任务，在解放思想中实现新发展，按照高质量发展要求量深入实施创新驱动、乡村振兴发展战略，积极探索高度，城市化地区“三旧”改造的科学规律，以体制机制创新破解“三旧”改造难题，形成“三旧”改造的新模式、新理念、新举措、新方法，领粤港澳大湾区城市建设，为完善存量土地再开发制度积累经验，为广东实现“四个走在全国前列”作出积极贡献。

（二）发展目标。

1.土地配置更高效。提升“三旧”改造水平，创新低效存量土地处置方式，加快土地资源流转和集聚，提高土地资源配置效能，为高质量发展提供强大动能，实现单位用地生产总值逐年增加。到2020年，全面推动143个“三旧”改造项目，改造土地面积约35平方公里，规划计容建筑面积9920万平方米。

2.产业发展更高质。提高“三旧”改造效能，通过转型升级腾出空间，重点发展战略性新兴产业，构建现代化经济体系，规划创新空间和总部经济载体建筑面积2270万平方米。到2020年，拆迁物业面积约150万平方米，新开工建筑面积约300万平方米，完成固定资产投资约400亿元。

3.群众生活更幸福。提高“三旧”改造品质，破除城乡二元结构，推进城乡发展一体化，通过完善城市公共服务和市政配套设施，补齐影响群众生活品质的短板，提高居民生活品质，率先全面建成小康社会。到2020年，新建成复建安置房面积250万平方米、集体物业面积85万平方米，规划公建配套建筑面积690万平方米。

4.体制改革更深入。破解“三旧”改造难题，通过先行先试，大胆实践探索，在理顺顶层设计、创新低效用地处置、突破土地征拆难题、优化区域平衡机制、再造审批服务流程等方面取得突破。到2020年，实现“完成一批项目、制定一套政策、开展一批试点”，基本完成省“三旧”改造改革创新试点阶段性任务。到2025年，根据考评意见，继续全面深入推进“三旧”改造改革创新试点任务，优化提升试点成果，初步形成新时代“三旧”改造机制，成为全省“三旧”改造工作的尖兵，为全省“三旧”改造提供可复制可推广的经验成果。

（三）基本原则。

结合广州市黄埔区、广州开发区实际，推动“三旧”改造与建设现代化经济体系相结合，与解决发展不平衡不充分问题相结合，与补齐民生短板相结合，与建设更干净更整洁更平安更有序的美丽黄埔相结合，明确开展省“三旧”改造改革创新试点工作的基本原则：

1.坚持解放思想。坚持“政府主导、改革创新”的指导思想，加强“三旧”改造统筹谋划，在规划编制上强化规划引领，在片区划定上突出连片改造，在项目策划上挖掘产业内涵，在改造准入上鼓励市场参与，在综合效益上实现三方共赢。

2.坚持产业导入。坚持“要素聚集、创新高地”的发展战略，充分发挥实体经济强区的优势，协助改造主体挖掘自身的产业内涵或策划新的产业项目；严把准入关口，在改造方案中规定专设产业专章，将产业导入作为方案批复的必要条件；强化约束机制，确保项目在产业转型中产生经济、社会效益。

3.坚持连片改造。坚持“成片开发、点面结合”的开发格局，把握“统一规划、分期实施”的原则，做到远期、总体规划与近期、局部实施的统一；整合旧村、旧厂、旧城等多种资源，策划和实施一批涵盖产业发展、重大基础设施建设、多种改造模式的成片连片改造项目；建设特色产城融合试点，形成可借鉴、可复制、可推广、多样化的成果，聚焦“三旧”改造转型升级2.0示范引领。

4.坚持文化传承。坚持“尊重历史，修旧如故”的保护方式，注重村落历史文化保护和延续，推动现代城区与传统乡愁相容共生；注重工业传统文明的挖掘和传承，推动转型升级与历史记忆相得益彰。大力推进现代公共文化体系建设，提高人民文化素质，丰富文化生活，繁荣社区文化。

5.坚持模式多元。坚持“解放思想、改革创新”的工作要求，对城市重点功能区内条件成熟的“三旧”改造项目进行全面改造，其中老旧危房较为集中的片区优先纳入全面改造范围，加快完善城市功能、提升产业结构、改善城市面貌；对富有历史文化底蕴的古村落进行微改造，活化利用历史文化遗存，实现文化和旅游、生态和生活的多维度融合；对低效村级工业园升级改造，激活村集体物业，实现产业升级和效益提升；注重集聚现有资源要素，挖掘区域潜力和资源禀赋，同时可吸引社会资本参与，避免简单地成为商业开发项目。

6.坚持利益共享。坚持“利益兼顾、共赢共享”的核心机制，尊重和保障土地权利人的权益；合理调节村集体、村民、原权属人和市场参与主体的利益和政府公共利益；确保固有、集体资产保值、增值；引导、激励相关利益主体积极参与改造，实现利益共享共赢。

二、主要内容

（一）强化规划引领，构建科学合理的规划管控体系。

1.建立与“三旧”改造相适应的规划管理新机制。

（1）开发城市更新“一张图”查询系统。与规划和自然资源部门实现数据共享，在“多规合一”的基础上，实现“一张图”查询，包含城市更新项目库、公共配套设施等各类数据，实现同步查询、配套参考、辅助分析等功能，为更新改造项目审批提供决策参考。

（2）建立“三旧”改造规划衔接机制。以现有的总规、土规、控规、修详规以及城市设计等内容为基础，探索建立及完善区级“三旧”改造专项规划、街镇“三旧”改造总体规划与发展规划、城市规划、产业规划等规划无缝衔接的机制、体制，为“三旧”改造指明方向。

（3）试行更新改造单元制度。以“更新单元，为规划范围，改进容积率确定方式，确立容积率测算规则，合理确定容积率，进一步提高土地的合理开发强度，并事先公布作为“三旧”改造方案编制和审批的依据，使“三旧”改造的规划管控更加灵活地适应＂三旧”改造的实际发展需求。

（4）优化“三旧”改造规划调整程序。设立区城市更新专业规划委员会，对城市更新（项目）的控规调整方案进行审议。制定城市更新单元规划审批规则，建立改造方案编制与控规调整同步推进机制，实现改造方案编制与控规调整流程“二合一”（即涉及控规调整的，控规调整方案经专家评审及社会公示后，同时提交区城市更新专业规划委员会、城市更新领导小组联合审议，并联办理审批手续）。

2.建立与片区定位相适应的改造策划新机制。形成“三区联动”的城市更新发展格局：广州第二中央商务区（黄埔临港经济区）主要以低效旧厂升级改造、村级工业园升级改造和旧村、旧城全面连片改造为抓手，重点建设国际航运总部、创意文化、智能装备等产业，提升城市品质和形象，打造粤港澳大湾区湾顶明珠。科学城片区主要以低效旧厂、旧市场升级改造和旧村全面改造为抓手，重点建设总部经济、高端金融、企业孵化等产业，建设现代化新型科学园区，打造粤港澳大湾区创业基地。知识城片区主要以旧村改造为抓手，结合乡村振兴战略，通过改造实现园区土地整合、产业导入、环境提升，加快保障重大产业项目落地，建设价值创新园区，打造广州创新枢纽引擎。

（二）强化政策保障，构建完备有效的土地自己置体系。

1.创新“三旧”改造土地整合归宗政策。

（1）允许“三旧”改造土地置换。制定旧村改造用地报批管理办法，明确旧村全面改造项目标图建库范围内的用地申请转为国有用地后，可根据成片连片和更新单元整合开发需要，按“面积相近、价值相等”的原则与标图建库范围外其他国有建设用地进行置换，置换后的用地可享受“三旧”改造政策。

（2）允许留用地纳入改造范畴。制定村集体经济发展留用地（以下简称留用地）纳入旧村改造的实施办法，明确旧村全面改造项目资金无法平衡的，可将一定比例的村集体经济发展留用地整合纳入改造范围。留用地纳入旧村全面改造后，可给予计算集体物业权益面积，其供地方式等适用“三旧”改造相关政策。

2.创新＂三旧”改造用地指标处置政策。旧村改造项目指标不足需预支留用地指标的，可采取村集体申请预支留用地指标等方式解决，由规划和自然资源部门核定可征用可使用的土地面积后核准可预支的留用地指标。预支留用地指标不能满足项目办理农转用需求的，不足部分由区政府在省政府奖励核发的“三旧”改造新增建设用地指标中统筹解决。

（三）强化弹性调控，构建目标导向的计划管理体系。

改进年度计划申报方式。明确经区城市更新领导小组会议审议同意纳入区城市更新年度计划的项目（涉及使用市城市更新资金的项目除外），视同为纳入市城市更新年度计划及市城市更新项目库，可作为审批项目的依据，有效破解当前城市更新年度计划弹性不足，跟不上政府重大项目决策节奏的问题。

（四）强化分类指导，构建高质量发展的产业支撑体系。

1.建立旧厂改造产业激励新机制。

（1）打造旧厂改造2.0升级版。引导保利中誉大厦、黄埔万科中心、华南港航中心、保利鱼珠港等旧厂全面改造项目引进符合黄埔区、广州开发区主导产业需求的制造业总部；指导文冲船厂、广州港老港片区等旧厂改造项目挖掘自身的产业内涵或挑选有产业内涵的合作方参与前期策划、方案编制及项目开发；制定通过“三旧”改造推进先进制造业标准产业单元建设实施办法，对标国际一流，形成总部集群，高端配套，建设智造创新创业平台，为区域提供创新发展战略的空间资源保障和支撑。

（2）制定旧厂改造激励政策。制定国有旧厂房和村级工业园升级改造办法，将土地纳入旧村或旧城等成片连片项目一并整合改造的零散旧厂项目，统筹使用相对优惠的补偿安置办法，采取协议出让方式交由旧村或旧城项目改造主体统一实施改造。合理计收出让金标准，探索旧厂自行改造与公开出让收益相当的激励机制，有效破解企业转型升级改造成本难以预测、激励机制不足的问题。

（3）拓展旧厂改造内涵。以香雪城等项目为试点，探索“工改工”“工改MO（新型产业用地）”“商改商”等多种改造新模式，有效破解旧厂改造模式单一、市场需求难以满足的问题。

2.建立旧村改造提质增效新机制。

（1）打造旧村改造2.0升级版。指导沙步、萝峰、何棠下等旧村改造项目严把准入关口，在旧村改造方案中专设产业专章，将产业引入和运营作为方案批复的必要条件。明确旧村全面改造项目建设大型基础设施、重要民生工程、公共配套设施，以及引进重大产业项目等，给予相应的用地指标的支持。

（2）创新村级工业园微改造模式。对已纳入标图建库并完善历史用地手续村级工业园，在不影响旧村整体改造的前提下，可先行实施改造。以鱼珠智谷、印象黄埔等村级工业因微改造项目为试点，探索利用现有建筑物通过高标准升级，发展政府鼓励产业的微改造模式，建立相应简化的项目立项、用地审批、规划许可、施工许可和验收发证等程序。

3.建立改造项目产业考核新机制。制定“三旧”改造项目产业导入考核办法，强化约束机制，与改造主体签订监管协议，明确产业导向、投资强度、自持比例、税收贡献等指标，确保项目在产业转型中产生社会、经济效益。旧村改造合作企业必须签订相关产业监管协议后方能参与改造，由政府组织相关部门对产业引入情况进行考核。

4.建立政府产业用房配置新机制。制定“三旧”改造政府产业用房管理办法，探索“三旧＂改造项目在保证主干路网、空间结构基本不变的前提下，按一定比例建设政府产业用房（由政府作为公共服务设施、人才公寓和产业项目招商使用）由区政府以成本价回购。

（五）强化利益共亭，构建合作共赢的利益分配体系。

试行统筹协议出让方式。制定旧城镇成片连片改造实施办法，以老黄埔片区核心商业区、广石化后勤综合服务区等改造项目为试点，探索涉及多类型、多主体的重点片区项目土地整体协议出让模式，强化政府对片区的整体统筹作用，充分调动市场主体和原土地权利人的积极性，有效破解旧城镇改造政策吸引力不足、成片连片旧城镇改造停滞的问题。

（六）强化政府效能，构建优质高效的行政审批体系。

1.建立“三旧”改造强区放权新机制。落实强区放权战略，争取省、市下放全部“三旧＂改造审批权限，并依据政策法规勇于改革、大胆探索，在区层面上大刀阔斧进行资源整合、流程再造、集成服务，提高审批效率，努力实现项目审批“每年都有突破性进展”，为“三旧”项目落地提供有力的支撑。

2.建立“三旧”改造集中审批新机制。结合广东营商环境改革创新实验区创建工作，制定“三旧”改造项目批后实施审批操作办法，试行“三旧”改造“一站式”集中审批，把所有涉及国土、规划、建设、城管等部门的城市更新审批事项统筹到一个平台上，变“串联审批”为“并联审批”，实现“平行交平台、外部协调变内部协调”，推行“承诺制、信任审批”，实行“来了就办、一次办理”，力争做到“程序最简、时间最短、成本最低飞打造“三旧”改造政务服务“黄埔品牌”。

3.建立老旧小区微改造便捷审批新机制。制定老旧小区微改造工程审批管理办法，进一步简化、优化涉及城市更新资金的政府投资建设项目的审批程序，对部分事项实行信任审批，甚至免予审批，提高政府投资建设项目的建设效率。

（七）强化事中事后监管，构建全链条的政府监管体系。

1.严格改造资金会程监管。制定更新改造项目资金监管办法，防范旧村改造项目资金风险，提高资金使用效能，加快旧村改造项目建设实施，有效破解更新改造项目开发周期长、资金压力大而导致过程中不可预见风险较多的问题。

2.规范合作企业引入方式。制定旧村改造合作企业引入管理办法，明确和规范通过公平、公正、公开、择优的方式引进有实力、讲诚信、可持续发展的合作企业，确保旧村改造高效实施。

3.深化改造监管协议制度。严格执行好审批结果兑现，明确批复时效和动工期限，在监管协议中明确合作企业在项目启动、方案编制报批和批后实施阶段的责任和义务，列清安置房和公建配套建设时限等条款，并明确违约责任，合作企业必须签订相关监管协议后方能参与改造，由政府组织相关部门对落实情况进行考核，考核不达标的合作企业整改后仍未能达标的，将予以清退。

（八）强化激励约束，构建灵活多样的拆迁保障体系。

1.建立“三旧”改造拆迁激励新机制。细化省新增用地指标“拆X补一”的镇（街）奖励办法，结合各镇（街）辖区内“三旧”改造项目的动迁进度，制定用地指标奖励机制，统筹使用省下发的“三旧”改造新增用地指标，优先用于改造实施进度快的项目。推行签约奖励、临迁费梯度化、安置房分房顺序与签约顺序挂钩等方式，提高居民签约积极性和改造主体动迁积极性。

2.建立“三旧”改造司法保障新机制。践行“三旧”改造司法裁决途径，以茅岗社区茅岗路以西、文冲石化路以西、红卫村（一、二社）等旧村改造为试点项目，依法高效推进征拆工作，加快破解“钉子户”难题、维护最广大群众合法权益，为“三旧”改造项目顺利实施提供保障。

3.建立“三旧”改造部门联动新机制。建立健全重点改造项目工作例会制度，集中研判各改造项目进展情况，及时协调解决改造中遇到的重大问题；建立多部门联合执法整治制度，定期组织公安、维稳、信访、监察、工商、税务、城管、镇（街）、社区等单位联合执法，开展改造范围内经营场所整治清查，带动拆迁签约率的提升。

（九）强化文化引领，构建独具特色的传承保护体系。

打响文创产业的“黄埔品牌”。将历史文化的保护和传承作为城市更新工作的重要内容，突出地方特色，注重人居环境改善，更多采用微改造这种“绣花”功夫，注重文明传承、文化延续，让城市留下记忆，让人们记住乡愁。结合长洲岛保护和利用策划、长洲岛历史文化保护总体规划、长洲岛历史文化街区保护利用规划，通过专业团队的策划设计和招商运营，试行灵活的工程报建、验收标准及配套的证照办理办法，打造世界级生态文化旅游区历史文化景观组团和城市文化旅游休闲项目吉保护和延续村落历史文化，推动现代城区与传统乡愁相容共生。结合粤港澳青年创新创业基地建设，打造具有国际影响力的特色历史文化街区。

（十）强化质量管理，构建指引明晰的规范标准体系。

推进城市更新标准化建设。针对“三旧”改造工作的重点和难点问题，全力打通政策“最后一公里”，按照先易后难的原则，加快制定城市更新会流程的程序文件和标准文件，规范和加快全区“三旧”改造工作，有效破解当前“三旧”改造政策体系标准不一、含糊不清、覆盖不会的问题。

三、实施步骤

本工作方案的目标年为2020年。在2020年底做好考核评估的基础上，调整完善下一阶段试点内容。

（一）制定方案阶段（2018年9月-2019年1月）。

吸收省内其他“三旧”改造试点地区在“三旧”改造优化审批流程、完善利益分配、推动转型升级的经验成果，借鉴国内先进地区征地拆迁、产业导入、老区活化、文化振兴、科创小镇的先进经验，学习新加坡、香港等地旧区重建和组屋建设的成功经验，通过学深学透、融汇贯通，以问题为中心、以目标为导向、以成果为标准，梳理需要通过体制改革和政策创新来解决一系列的痛点、堵点和难点问题，为编制试点工作方案和配套实施细则务实理论基础。

在充分学习考察、摸查调研、分析论证的基础上，由区城市更新部门会同区政研室具体研究制订具体工作方案，征求相关职能部门意见，报请黄埔区政府、广州开发区管委会常务会议审议通过后报市政府审批并报省自然资源厅备案。

（二）推进实施阶段（2019年2月2020年10月）。

根据工作方案，深化“三旧”改造改革创新试点工作，成立领导小组，制定实施意见，研究制定工作计划和分工方案，明确工作内容和进度，逐项落实工作任务。

在试点工作领导小组的领导下，以经省自然资源厅备案的试点工作方案为提纲，形成“1＋N”的政策创新文件体系。一是形成改革创新试点实施意见的主文件；二是区各相关部门根据各自职能分工，分别具体制定“N”个配套政策文件。

在政策体制创新的支撑下，以产业导入、节约集约、流程再造、效率提升、科技创新、文化传承为切入点，加快实施一批重点示范项目。

（三）评估总结阶段（2020年11月12月）。

由试点工作领导小组办公室牵头各成员单位汇总试点期内的各项成效，形成文字、图片、视频等经验材料，并归纳成总结报告向省政府、市政府、省自然资源厅汇报。

（四）深入优化阶段（2021年1月-2025年12月）。

根据省政府、省自然资源厅在2020年底开展的试点工作阶段性评估意见，论证是否延续试点期限，继续优化提升“三旧”改造成果实效，形成全省可复制、可借鉴、可推广的成功经验。

四、组织保障

（一）组织机构。

1.建立沟通协调机制。

建立由省自然资源厅牵头，加强与广州市、黄埔区和广州开发区两级政府之间的沟通与协调工作机制。黄埔区政府、广州开发区管委会加强与市负责城市更新工作的部门、省自然资源厅的沟通汇报。省自然资源厅、市负责城市更新工作的部门加强对黄埔区、广州开发区进行业务指导和政策支持，并帮助黄埔区、广州开发区与省、市政府及相关部门沟通和协调创建事宜。

2.完善工作统筹机构。

成立黄埔区、广州开发区开展省“三旧”改造改革创新试点工作领导小组，由广州市委常委、黄埔区委书记、广州开发区党工委书记、管委会主任担任组长，黄埔区区长、广州开发区管委会常务副主任担任常务副组长，分管城市更新工作的区领导担任副组长，各有关部门为成员，领导小组办公室设在黄埔区城市更新部门事具体负责统筹开展试点工作。

3.强化机构运作实效。

在黄埔区、广州开发区开展省“三旧”改造改革创新试点工作领导小组的直接领导下，进一步完善广州市黄埔区、广州开发区“三旧”改造改革创新试点工作分工，明确相关职能部门、镇（街）的工作职责和工作目标，做到权贵清晰3监督有据。以政府购买服务的形式聘请专业法律咨询机构，借“外脑”提升决策质量，为“三旧”改造工作破题，为城市更新改革创新探路。

4.充实干部队伍力量。

优化区城市更新部门内设业务科室职能和人员队伍力量；通过购买服务等方式，聘请城市规划、土地管理、建筑设计等专业团队参与“三旧”改造相关工作；结合深化镇（街）行政管理体制改革，完善镇（街）、社区等各级“三旧”改造工作架构；充实区旧村改造工作组力量，为每个已批的旧村项目配备驻点工作人员。

（二）职责分工。

1.黄埔区政府、广州开发区管委会（开展省“三旧”改造改革创新试点工作领导小组）。

统筹推进区城市更新工作和创建省“三旧”改造改革创新试点区工作。

2.区城市更新部门（领导小组办公室）。

负责具体开展城市更新工作和创建省“三旧”改造改革创新试点区工作。

3.区政研室（改革办）。

负责协助开展创建省“三旧”改造改革创新试点区工作及省“三旧”改造改革创新政策和重大举措的制定工作。

4.区编办。

负责根据创建省“三旧”改造改革创新试点区工作需要，研究相关工作职责调整和人员的科学配置。

5.区国土规划部门。

负责共同开展创建省“三旧”改造改革创新试点区工作及省“三旧”改造改革创新政策和重大举措的制定工作。

6.区法制部门。

负责广州市黄埔区、广州开发区关于省“三旧”改造改革创新试点重大行政决策的法制审核，负责拟制定行政规范性文件的合法性审查并出具法律意见；配合开展创建省“三旧”改造改革创新试点区工作。

7.区经济和信息化、投资促进、科技创新、财政、建设、农林、商务、城管部门。

负责共同开展省“三旧”改造改革创新政策和重大举措中涉及相关产业内容的制定工作。

8.相关镇（街）。

负责牵头有关项目主体实施“三旧”改造试点项目，配合开展相关试点政策的制定和实验。

9.其他部门。

配合开展创建省“三旧”改造改革创新试点区工作及省“三旧”改造改革创新政策和重大举措的制定工作。

（三）工作考核。

按照本工作方案的要求，强化计划管控，强化量化考核，进一步细化试点工作考核指标，由黄埔区政府、广州开发区管委会定期组织监督检查，通报相关事项进展和各镇（街）更新改造进度。

（四）其他。

加大对开展省“三旧”改造改革创新试点工作的正面宣传力度，通过省、市、区新闻媒体深入正面报道，提高广大群众对“三旧”改造工作的认识、支持和理解，为“三旧”改造工作营造良好舆论氛围。