东莞市人民政府关于创新体制机制加快轨道交通建设发展的若干意见

东府〔2018〕26号

各镇人民政府(街道办事处),市府直属各单位:

轨道交通建设是完善基础设施配套、改善群众出行条件、缓解城市交通拥堵、促进绿色低碳发展、推进产业转型升级、推动城市经济发展的战略举措;以公共交通优先为导向的站场周边土地综合开发(下称“TOD综合开发”)是充分利用轨道站场核心优势、提高土地集约利用、优化城市空间布局、筹集轨道建设资金、提升轨道服务水平的有效途径。为进一步理顺轨道交通工程建设、资金筹措、综合开发、运营管理等工作,现就创新体制机制加快轨道交通建设发展提出如下意见:

一、发展轨道交通的重要意义、总体目标和基本思路

(一)充分认识轨道交通建设的重要意义

轨道交通工程是我市一项重大的民心工程、发展工程、提升工程,是有效缓解交通拥堵、解决群众出行困难的必然选择,是推进节能减排、促进城市绿色发展的重要举措,是优化城市空间布局、提升城市总体品质和加速城市发展进程的关键环节。各级各部门要进一步强化“建设轨道交通就是建设城市、发展轨道交通就是经营城市、运营轨道交通就是改善民生”的思想意识,举全市之力、聚全民之智,统筹谋划,创新机制,同舟共济,合力推动轨道交通工程建设、运营管理、综合开发等各项工作,促进我市轨道交通事业长远可持续发展。

(二)重点明确轨道交通建设的总体目标

紧抓轨道交通建设大发展、大跨越的机遇,以省、市重大轨道交通项目的规划建设为契机,主动对接广州、深圳两大核心城市,着力打造“内聚、强心、外联”的轨道交通网络,探索“轨道+物业”、“轨道+社区”等开发模式,为我市融入粤港澳大湾区城市群、全面提升城市品质、在更高起点上实现更高水平发展提供有力支撑。轨道交通建设近期目标:2020年前建成莞惠城际东莞段,佛莞城际东莞段,穗莞深城际东莞段;开工建设赣深客专东莞段,深茂铁路东莞段,中南虎城际东莞段,城市轨道1号线一、二、三期,2号线三期等项目;加快推进中心城区轨道普速线、滨海湾新区轨道加密线、穗莞深轨道快线、3号线与深圳11号线快速联系的规划论证工作,适时启动建设规划编制工作。轨道交通建设远期目标:2030年前建成赣深客专东莞段,深茂铁路东莞段,中南虎城际东莞段,城市轨道1号线一、二、三期,1号线支线,2号线三期,3号线一期;开工建设穗莞深轨道快线、城市轨道4号线、中心城区轨道普速线及其他经批准建设的轨道交通项目。TOD综合开发总体目标:加快虎门高铁站、东莞站、东莞西站、黄江北站、东莞东站、松山湖北站、滨海湾站等TOD综合开发试点工作,有序推进其他轨道站点TOD综合开发,重点完善全市轨道站点配套设施建设,积极打造一批轨道站场综合体(下称“TID”)及“轨道+物业”、“轨道+社区”示范项目,进一步助力提升城市品质、优化城市发展形象、吸引人才落地生根发展。

(三)深刻领会轨道交通建设的基本思路

我市轨道交通建设发展坚持“政府主导、两级联动、市场运作”基本思路,具体遵循以下原则:

1.坚持优先发展原则。把轨道交通摆在城市基础设施建设的首要位置,将其作为提升东莞城市品质、促进区域协调发展的重要手段,大力实施公共交通导向型开发模式,统筹城市布局和配套设施建设,推进土地集约利用和综合开发,有效发挥轨道交通引导城市功能优化作用。

2.坚持科学规划原则。轨道交通线网建设规划应符合城市总体规划、综合交通规划、土地利用规划,实现多规融合、协调推进,力争轨道交通建设、市政设施提升、轨道交通物业开发、交通一体化接驳设施同步规划、同步设计、同步建设,最大化发挥轨道交通综合效应。

3.坚持合力推进原则。突出政府在规划、建设、运营、开发、投融资等方面的主导地位,强化各园区、镇(街)的支撑作用,科学梳理市,园区、镇(街)两级工作职责,树立全市“一盘棋”意识,充分调动各方积极性,整合资源,加强配合,促进轨道交通建设开发有序推进、协同发展、互利共赢。

4.坚持体制创新原则。在轨道交通的建设、运营、开发过程中,积极转变观念,着力推进投资、融资、经营、运行、开发等方面的体制机制创新,按市场方式高效运作和规范操作,主动引进社会资金、先进技术和专业管理,努力实现轨道交通建设发展经济效益和社会效益的最大化。

二、健全轨道交通建设开发工作机制

(一)进一步完善轨道交通建设开发工作体系

在原市轨道交通建设工作领导小组的基础上,成立市轨道交通建设及TOD开发领导小组(下称“领导小组”),由市长任组长,分管副市长任副组长,分管副秘书长、市府办有关领导及相关部门主要负责同志为成员。领导小组是全市轨道交通发展重大事项的领导决策机构,统筹协调全市轨道交通及TOD的规划、建设、开发等各阶段工作,负责协调解决全市轨道交通投融资、规划建设、资源开发等工作重大问题。

领导小组下设办公室(下称“市TOD轨道办”),办公室主任由市府办有关领导担任,专职副主任由市发改局分管领导担任,兼职副主任由市国土局、市规划局、市住建局、市轨道公司分管领导担任。市TOD轨道办负责领导小组的日常工作,各园区、镇(街)、各单位涉及轨道交通建设和TOD综合开发相关事项均应先报市TOD轨道办研究协调,重大事项由市TOD轨道办报领导小组或市政府审定。

(二)进一步完善轨道交通建设开发工作机制

建立市TOD轨道办统筹协调与部门分工配合工作机制,领导小组日常工作以市TOD轨道办为主;同时建立成员单位联络员制度,各成员单位指定分管领导、业务科室及联络员参与市TOD轨道办日常工作。完善轨道交通建设开发会议机制,由市长组织召开领导小组工作会议,主要讨论轨道交通建设及TOD综合开发重大决策性事项;由分管副市长组织召开全市轨道交通建设及TOD综合开发工作会议,审议轨道交通建设及TOD综合开发重大事项;由市TOD轨道办组织召开日常办公会或专题协调会协调解决轨道交通建设、TOD综合开发过程遇到的各类问题。

三、创新轨道交通项目资金筹措体制

(一)明确筹资目标方向

进一步理顺政府财政的公共职能与市场主体的产业发展职能的关系,充分发挥市场机制在轨道交通项目筹融资中的重要作用,改变财政直接投资的传统模式,构建有系统规划、有政府财政支持、有社会资本参与、有市场主体投资运营及管理、有项目投资回报的轨道交通筹融资体系,为后续轨道交通新线建设、运营、综合开发提供稳健的财务资金支持。

(二)加大筹资创新力度

坚持以政府出资、银行融资为基础,进一步创新多元化融资方式,全方位筹措轨道交通建设资金。主动争取国家、省专项建设基金,充分利用银团贷款、融资租赁等常规融资手段,探索引入保险机构资金、证券市场筹资、股权投资资金、政府债券等新型融资方式,有效推行PPP融资模式(含特许经营),积极引入社会资本和专业公司参与轨道交通建设、运营与综合开发。

(三)主攻筹资突破领域

重点加大“以地筹资”工作力度,按照“统筹轨道交通建设投资与周边土地综合开发收益总体平衡”理念,对沿线土地同步规划、提前控制、及早储备,构建以轨道交通建设带动土地资源增值、以土地资源增值收益支持轨道交通建设的机制。不断加快TOD综合开发实施进度,着力提升TOD综合开发工作成效,促进土地资源集约利用、城市功能优化提升和轨道交通可持续发展。

(四)拓宽筹资偿付来源

设立市轨道交通建设发展专项资金,拓宽筹资渠道,归集相关土地出让收益、市镇税收分成、轨道站点接口资源使用资金等,用于轨道交通项目资本金投入、偿还贷款本金和利息、轨道运营补亏及轨道交通站点周边土地专项储备等,积极满足轨道交通工程建设、运营管理资金需要。

(五)降低筹资总体成本

在轨道交通规划设计建设过程中,在确保运营安全和服务水平的前提下,通过强化项目规划设计、简化建设审批程序、优化施工组织管理等措施,加快轨道交通工程建设进度,合理降低项目建设总体成本。对轨道交通工程建设、运营管理过程中涉及的相关税费,符合国家政策有关规定的,可考虑依法实施减免;对涉及的政府性基金和行政事业收费优惠,按国家、省统一的政策权限规定办理。

四、加大轨道交通建设规划管控力度

(一)加强站点地区规划控制

轨道站点地区建设坚持统一规划、分期开发、资源控制原则,采取“一站一规划”方式,结合周边业态、区域交通、地下空间、土地利用等要素,组织编制TOD规划,对TOD地区规划范围具有开发潜力地块进行预期控制。对与TOD地区控制性详细规划有严重冲突的项目,已办理用地批准的,可根据法定程序收回土地使用权,并对原土地使用权人给予适当方式补偿。

(二)加强综合交通规划衔接

在轨道交通工程实施之前,同步编制轨道站点周边综合交通衔接规划,充分考虑国家铁路、城际轨道、城市轨道与长途客运、城市公交、出租车、慢行系统等多种交通方式衔接,合理布局轨道站点周边道路网络、公交站场、停车场等交通配套设施,优化换乘枢纽设置与换乘方式设计,与轨道交通工程同步完成实施,解决市民乘坐轨道交通“最后一公里”问题。

(三)加强地下空间规划管理

轨道交通地下空间实行竖向分层立体综合开发、横向相关空间互相连通、地下交通与地下商城整合布设、地面建筑与地下工程协调配合的综合利用方式。制定城市轨道交通沿线地下空间专项控制性详细规划,对地下空间的功能、规模和布局予以明确,对能够与站点建设同步实施的地面建筑和地下空间开发进行同步规划,使城市地下空间开发利用与经济社会发展水平相适应。

五、提升轨道交通站场综合开发实效

(一)完善开发机制

鼓励轨道交通投融资主体单位积极参与土地开发建设,在全市重大站点TOD综合开发和共构地块综合开发中发挥主导作用。积极建立TOD综合开发“多层实施、利益平衡、社会共赢”机制,结合全市不同的TOD站点分类,采用市统筹、市镇联合统筹、镇统筹等统筹方式,以及整体开发、分片开发、分散开发等实施模式,充分调动各园区、镇(街)、社会资本参与TOD开发建设,落实TOD综合开发建设主体,推动TOD综合开发取得更好实效。

(二)加强土地储备

根据轨道交通有关规划和资金需求,由市TOD轨道办会同市国土局、市规划局、市土地储备中心及属地园区、镇(街)划定轨道站场周边土地储备范围;由市土地储备中心牵头会同有关单位编制《轨道交通站点周边土地专项储备计划》,经领导小组或市政府审定后,由属地政府和有关部门根据职责进行落实,将拟收储和完成前期开发的地块统一纳入市土地储备库。

(三)优化规划设计

在TOD综合开发过程中,要结合所在城市片区的功能定位,按照“零距离”换乘、一体化建设运营要求,以便利出行为目的,以轨道站点为核心,以TID建设为突破,科学组织出入口、换乘设施、步行系统、站场综合体与城市生活服务设施,构建轨道交通站场及相关设施布局协调、交通设施无缝衔接、地上地下空间充分利用、轨道运输功能与城市综合服务功能有机衔接的一体化项目,打造集交通、商务、商业、文化、教育、居住为一体的城市功能区,通过轨道交通系统引领城市发展,优化城市布局,实现经济社会效益。

(四)提高建设水平

作为城市发展的功能聚集区域,需高效集约、最大限度发挥土地开发增值效应。在TOD综合开发过程中,要充分挖掘轨道站场共构地块的开发潜力,可结合产业规划、土地统筹、开发时序等条件,以配建轨道站场形式进行土地招拍挂,积极探索地下空间和地上空间使用权分割出让方式,努力打造一批轨道站场综合体及“轨道+物业”、“轨道+社区”示范项目。为最大化发挥轨道交通综合效应,原则要求TOD范围内“三旧”改造项目由政府主导、整体统筹、连片开发。

(五)平衡综合收益

按照“统筹轨道交通建设投资与周边土地综合开发收益总体平衡”理念,市土地储备中心、各园区、镇(街)等土地统筹单位在推进轨道交通站场周边土地专项储备工作时,在依法合规前提下,可以创新征地拆迁补偿机制,具体编制TOD土地开发收益测算方案并报市TOD轨道办审核。轨道站场周边土地开发收益根据不同的收储方式,按不同的比例进行市、镇分成,其中,土地开发收益属市部分全部划入轨道交通建设发展专项资金,用于支持轨道交通可持续发展。

六、提高轨道交通建设运营管理水平

(一)优化轨道交通建设管理

轨道交通建设单位要紧密围绕轨道交通建设任务,以“时不我待、快速推进”的精神干劲,以“安全、质量、工期、投资、文明施工”为控制目标,积极创新管理模式,切实加强过程管理,全面破解轨道交通建设难题,全力推进轨道交通建设进度,促使轨道交通项目早日建成并发挥经济社会效益。积极借鉴国内先进轨道交通企业“一体化、专业化”管理经验,进一步完善我市轨道交通企业管理体制,争取以更加崭新的姿态、更加科学的管理模式,更好完成我市今后一段时期大规模、高强度的轨道交通建设、运营、经营工作任务。

(二)提升轨道交通运营水平

轨道交通运营单位要创新轨道交通运营管理思路,不断提升轨道交通运营水平。坚持安全至上、品质为先的总体要求,提升运营服务标准、设备运维水平、城市名片形象,确保轨道交通运营的持续性、稳定性和可靠性;坚持兼顾效益、经济节约的战略定位,着力开展精细化管理,进一步开源节流、降本增效,打造轨道交通运营社会效益和经济效益相结合模式;坚持特色地铁、人文地铁的运营理念,将轨道交通作为展示东莞城市形象的重要窗口,重点加强车站氛围营造和文明乘车引导,充分展现东莞人文精神,助力东莞城市品牌提升。

(三)加强轨道交通设施保护

建立完善轨道交通设施保护管理机制,加强轨道交通设施保护的统筹、协调和监督执法等工作,划定轨道交通沿线两侧保护区控制范围并向社会公布,按控制保护区和特别保护区进行保护管理。对进入轨道交通保护范围的建设施工、挖掘打井等行为进行严格审批,其设计、施工方案同步征求轨道交通建设单位意见,施工过程接受轨道交通运营单位的安全监控。

七、完善轨道交通建设发展保障措施

(一)完善政策体系

进一步理顺轨道交通建设开发投融资、土地储备供应、规划设计研究、工程实施建设、TOD综合开发等利益机制与法律关系,着力完善轨道交通建设开发系列政策文件,为轨道交通建设和TOD综合开发提供可靠的政策依据和法律、制度保障。

(二)优化审批服务

各相关部门要进一步强化服务意识,按“特事特办、急事急办、简化手续、提高效率”原则,对涉及轨道交通规划、建设、运营、开发等审批事项,开辟绿色通道,实行并联审批、提前介入、限时办结等工作机制,为加速轨道交通建设开发创造良好条件。

(三)落实征拆责任

轨道交通项目工程建设涉及的征地拆迁及相关补偿工作(含临时占地、搬迁补偿等),由属地园区、镇(街)负责,市政府与各园区、镇(街)签订轨道交通工程建设征收工作目标责任书,由属地园区、镇(街)组织实施。属地落实征收工作列为各园区、镇(街)领导班子考核内容之一。

(四)提供人才保障

认真贯彻落实《关于加强城市轨道交通人才建设的指导意见》(发改基础〔2017〕74号),集中解决制约轨道交通人才队伍建设的突出问题,在人才引进、住房医疗、子女入学等方面向紧缺人才适当倾斜,强化物资和精神激励,营造人才汇聚、落地生根的良好政策环境。

(五)培育关联产业

抓住轨道交通建设的有利契机,充分发挥我市产业优势,研究制订促进轨道交通关联产业发展的政策措施,鼓励本地企业加快推进技术更新改造,积极参与轨道交通建设运营,推动我市轨道交通事业健康发展。

(六)营造舆论氛围

各级宣传部门要引导新闻媒体坚持正确的舆论导向,加强对轨道交通建设开发日常工作的正面报道,对突发事件快速反应、积极配合、正面引导,尤其要定期追踪建设开发过程的热点、难点问题,让市民了解并参与到轨道交通建设开发,争取市民的理解和支持。

(七)确保落实成效

相关职能部门和园区、镇(街)要进一步提升工作执行意识,根据职责分工情况,加强协作,形成合力,抓紧落实各项工作措施,明确重点事项进度安排,切实将本意见落到实处。市委督查室、市府督查室将适时对各部门、各园区、镇(街)落实工作进行跟踪分析、定期评估。

八、其他事项

此前有关规定与本意见不一致的,以本意见为准。

东莞市人民政府

2018年2月2日